国际贸易竞争与出口退税政策调整

国际贸易竞争与出口退税政策调整来源：山东省国家税务局作者：日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　随着加入WTO，我国经济发展已经完全融入了国际循环大系统，对外贸易成为推动经济持续增长的重要动力，特别是近年来国内消费需求增长缓慢，投资波动较大，进出口贸易拉动经济增长的作用更为明显。为此，我国实施了多种促进对外贸易发展的税收政策，其中出口退税政策直接降低了商品价格，提高了竞争力，有力地支持了出口贸易的发展，但也存在一些问题。因而，按照落实科学发展观的要求，进一步调整完善出口退税政策，统筹资源、环境和国内外市场的协调发展，努力构建和谐社会。　　一、出口退税与贸易竞争的理论分析　　出口退税是一项国际贸易惯例，在提高本国商品竞争力的同时，优化资源配置，拉动经济增长。但是，由于受经济结构、外贸发展战略以及进出口商品结构等问题的影响，出口退税政策也在一定程度上引致了国际间的贸易竞争。　　（一）出口退税政策是公平竞争的国际贸易惯例　　出口退税就是退还商品在国内已经课征的间接税，从而以不含税价格进入国际市场。1854年法国最早实行出口退税制度。　　出口退税制度的推行缘于多重税收管辖权。在国际贸易中，一国既可以采用产地原则，即对生产于本国税收管辖权范围内商品课征间接税；又可以采用消费地（目的地）原则，即对在本国税收管辖权范围内消费的商品课征间接税。如果两国不能够采用同一原则，商品出口就可能面临着双重征税，从而扭曲国际分工和贸易发展，降低世界资源配置效率。而且，理论研究和国际贸易实践证明，消费地原则不仅符合经济效率，同时，符合国家间税收公平，成为国际贸易的基本原则，并为WTO等组织采用，因而，出口退税政策也就成为国际间公平竞争的中性手段，并非税收优惠措施。正是基于此种理念，GATT-WTO条款中明确规定各国可以采取出口退税措施。如GATT第6条第4款规定：“一缔约方领土的产品输入到另一缔约方领土，不得因其免纳相同产品在原产国或输出国用于消费时所须缴纳的税捐或因这种税捐已经退税，即对其征收反倾销税或反补贴税”。GATT附件9《注释和补充规定》第16条也明确指出：“免征某项出口商品的关税，免征相同商品供内销时必须缴纳的国内税，或退还与所缴纳数量相当的关税或国内税，不能视为一种补贴”。而且，关贸总协定早在东京回合拟定的《补贴和反补贴税守则》中，就提交了一份“出口补贴示列清单”，清单上详细列举了出口补贴的12种形式，规定：对出口产品生产和销售的间接税免除或退还超过对用于国内消费同类产品的生产和销售所征收的间接税属于出口补贴，如不超过则不属于出口补贴。世贸组织《补贴和反补贴措施协议》附件1至3也明确了出口退税是中性贸易竞争措施，不属于出口补贴。如附件2规定：间接减让表允许对出口产品生产投入消耗（弥补正常消耗）的前阶段累计间接税实行豁免、减免或延期。　　（二）出口退税与商品竞争　　在国际市场上影响商品竞争的因素很多，但价格是重要的贸易竞争手段，特别是中国这样的发展中国家，刚刚融入世界经济体系，商品品牌、营销战略和网络、管理等处于起步阶段，更需依赖价格优势。　　无论是国家分配理论，还是公共产品理论，以及保险税等其他税收学说，都认为税收－特别是间接税－是商品价格的重要组成部分。图1可以直观地说明税收对价格的影响。　　图一：税收与价格　　图中，在假定没有税收情况下，商品供给S与需求D，相交于F，均衡产量Q1，均衡价格OB。在课征税收T后，市场的均衡产量为Q2，价格OA，其中AC为税收量，显然由于课征税收，商品价格提高了。出口退税通过退还已经课征的间接税，不仅避免了双重征税，而且降低了商品价格，提高了竞争力。　　进一步分析可以发现，在市场力量的作用下，供给方与需求方承担税收的份额不一。其中供给方承担AB部分税收，需求方承担BC部分税收。影响供给与需求对税收分担的因素很多，其中供给（需求）价格弹性和市场结构是重要因素。供给（需求）价格弹性越高，承担的税收越少；反之，越多。在市场结构方面，完全竞争市场上，税收分担的可能性就大；在完全垄断市场上，垄断方完全有能力转嫁税收。因而，出口退税政策设计，也要充分考虑和利用商品供需弹性和市场结构因素的影响。　　（三）出口退税与经济增长　　我国在上世纪五十年代间断地采用过出口退税政策。改革开放后，为适应经济体制变革需要，1985年开始实行新的出口退税制度，1996年、1997年、2004年和2005年对出口退税率、出口退税管理体制和方法相继进行了调整完善，促进了对外贸易的发展。国家统计局数据显示，“十五”初年，我国出口退税突破1000亿元，达到1071.51亿元；2003年突破2000亿元，达到2038.99亿元；2005年又突破3000亿大关，达到3374.66亿元。“十五”期间，我国出口退税总额为11944.47亿元，比“九五”时期的退税总额增长了2.8倍，年均增长33%，远高于同期税收增长水平。从中长期看，出口退税总额与出口总额一直保持着相同的变化趋势，出口退税额的增长有力地促进了我国外贸出口的健康快速发展。据统计，“十五”期间，我国出口额由“十五”初年的2661.55亿美元增加到“十五”末年的7620亿美元，年均增长25%。其中，一般贸易出口由1119.2亿美元增加到3150.9亿美元，年均增长24.5%；加工贸易出口由1474.5亿美元增加到4164.8亿美元，年均增长24.78%。　　目前，外贸出口已成为拉动我国经济增长“三驾马车”中*2活力的一环。有学者运用计量经济模型，利用1978—2003年的统计数据，对出口贸易通过技术进步、人力资本、国内资本积累、FDI、产业结构、国际分工变量、市场化进程变量等不同路径对经济增长的影响进行了实证检验。结论是，出口贸易对GDP影响的总弹性系数为0.1586。其中，出口贸易通过带动国内投资和吸引FDI来促进经济增长的弹性系数加总后占总影响弹性系数的53%，表明出口贸易主要通过带动国内投资和外商投资来促进经济增长。据此分析，1998-2004年，中国的净出口对GDP增长的平均贡献率为0.2%；预计2005-2007年这一贡献率将达到2.2%。今年我国GDP一季度增长10.3%，二季度增长11.3%，上半年累计增长10.9%。利用他们的这一研究成果，我们可以计算出今年上半年出口增长25.2%，对于GDP增长的贡献近4个百分点。此外，出口贸易还创造了国内就业机会，改善了产业结构，提高了综合国力和国际竞争力。　　（四）出口退税与贸易竞争　　虽然出口退税政策是公平竞争的国际贸易手段，但由于出口退税直接降低了商品价格，在一定程度上增强了商品的竞争力；兼之我国具备劳动力成本优势，致使出口贸易急剧增长，在促进我国对外贸易发展的同时，也带来了经济发展中的一些棘手问题。主要表现在：　　1.外汇储备高速增长，人民币升值压力加大。2006年我国出口增长迅速，外汇储备大幅度增加，预计全年实行贸易顺差超过1000亿美元，年末外汇储备达到10000亿美元，列世界首位，比汇率改革前的2005年6月底的7110亿美元增加3000亿美元。虽然外汇储备的增加增强了我国经济实力，但也带来了诸多问题。一方面，外汇快速增长带动了央行基础货币的投放，通货膨胀压力加大；另一方面，外汇储备增加，进一步加大了人民币升值预期。多项研究预测2006年底人民币将升值3％，人民币兑美元突破7.5，2007年底将达7.0。显然，人民币升值将对我国对外贸易产生巨大影响。此外，巨额外汇储备带来的人民币升值预期，也带动了大量投机资本，增加了宏观经济管理和调控的难度。　　2.贸易条件恶化。根据海关编制的贸易条件指数，1993－2003年我国整体的贸易条件下降了12％，也有研究指出，2004年商品价格贸易条件指数比1995年下降了17％。一方面是由于我国出口贸易大多采取低价竞销策略；另一方面，也表明包括出口退税政策在内的贸易战略存在较多的问题。　　3.贸易摩擦日益增多。高速增长的对外贸易，对贸易伙伴国的相关产业形成了一定冲击，贸易摩擦不断增加。据不完全统计，从中国加入WTO到2005年底，中国遭受的各类贸易保护措施共计249起，涉及出口金额65.6亿美元。仅在2005年就遭受反倾销调查51起，涉及金额17.9亿美元。2006年贸易摩擦日益加剧，最近欧盟通过对中国皮鞋征收16.5%的反倾销税。从贸易摩擦的商品看，从纺织品、家电、初级产品、到制成品，涉及各个领域；从贸易摩擦国家看，发展中国家开始取代发达国家，成为中国主要的贸易摩擦对象。据统计，目前发达国家对中国发起贸易诉讼的比例已从20世纪80年代的97％下降到目前的60％，而发展中国家则从3%上升到40％，其中印度是对中国发起反倾销调查最多的国家。　　此外，由于出口商品结构不尽合理等因素影响，对外贸易还没有完全发挥出带动国内产业结构升级，优化资源配置的积极作用。　　二、我国出口退税政策存在的问题　　随着我国加入WTO过渡期的结束和出口退税机制改革进程的不断推进，特别是新外贸法的颁布实施，我国外贸经营权全面放开，全球产业向中国转移的速度加快，加上国外关税及贸易壁垒的降低，使企业面临着前所未有的发展机遇，退税主体更加多样化，贸易形式更加灵活化，新情况、新问题应运而生，现行出口退税制度存在着的一定缺陷和不足逐步暴露出来。　　（一）出口退税政策有待进一步完善　　1.出口货物退(免)税运用范围较窄。目前，我国出口货物退（免）税仅限于增值税和消费税，并未涵盖所有的间接税，与WTO规则和国际惯例还有较大差距。一方面，我国增值税实行的是生产型增值税，因此固定资产所含的进项税额不能抵扣，造成出口企业的成本费用增加，必然对出口企业产品出口和退税带来负面影响。另一方面，我国是实行间接税为主体的税制结构，间接税除增值税、消费税以外，还有营业税及随同增值税、消费税、营业税附征的相关税费。目前我国对劳务征收营业税，而出口产品退税只限增值税、消费税，从而造成劳务出口（修理、修配劳务除外）无法实行退税。另外，根据出口退税属地管理的原则，只要产品的消费地在国外，则相应产品报关出口时可给予退税。目前我国只是对事先登记备案的出口商产品出口实行退税，而对自然人携带产品出境并未实行退税。　　2.出口退税调节宏观经济运行的作用发挥不够明显。出口退税尽管属中性政策，并非税收优惠政策。但由于受市场缺陷和国际市场竞争的影响，往往达不到“征多少、退多少、未征不退、彻底退税”的理想状态。国家可充分运用市场结构不完善和商品的供给需求弹性的不同，采取“多征少退”或“少征多退”的次优出口退税理论，对宏观经济运行进行有目的的调控，并相应增加政府福利。但从目前情况看，出口退税的宏观调控作用发挥不明显。从“多征少退”退税理论的运用情况看，2004年出口退税机制改革前，我国综合退税率（一定时期实现的应退税额占应退税出口额的比例）为15%，改革后综合退税率为11%，比改革前降低了4个百分点，与增值税17%基本税率相比，差距为6个百分点。征税税率大于退税税率差额部分，国家不实行退税，由出口企业转入出口产品销售成本，即由企业自行负担。从表面上看，似乎是“多征少退”理论的实际运用，但实际情况是，出口货物退税率的普遍下调，目的并非完全在于增加我国政府的福利，存在有因为欠退税数额太大，国家财政不堪重负的因素。以纺织服装产品出口为例，纺织服装产品出口是我国的传统优势项目，在世界上占绝对垄断地位，从理论上讲，应是我国实践“多征少退”理论的a1选择。通过对纺织服装产品实行“多征少退”，凭借我国所占有的该项目的垄断地位，可将出口产品所含税款转嫁给海外消费者，从而增加我国政府福利。但由于我国的纺织行业协会不能做到在出口价格上一致对外，造成纺织服装出口企业在出口产品价格上的无序竞争，从而致使贸易条件不断恶化，反而陷入“贫困增长”的恶性循环。从“少征多退”理论的应用情况看，如果出口退税率达到名义税率，由于企业实际税负往往达不到名义税率，在不违反世界贸易组织规则的前提下，可以达到“少征多退”的目的。但目前我国只有少数列名机电产品和以农产品为原料加工的工业品的退税率达到名义税率，大多数出口产品其退税率小于征税税率，因此“少征多退”几乎并未付诸实践。从我国出口产品结构看，体现我国比较优势的出口产品占相当比例，且出口产品大都为劳动密集型产品，高技术、高附加值产品出口所占比例较小。一方面，劳动密集型产品由于各国竞相压价而使贸易条件恶化；另一方面出口市场脆弱，一旦某一产品市场有风吹草动，马上就影响到整个国家的出口。中美、中欧纺织品贸易摩擦就是这一结论的很好注脚。　　此外，对于具有生产外部性的商品，应该停止出口退税。特别是对资源性、高能耗、高污染的商品，在国内生产过程中产生了巨大的负外部性，消费者承担生产过程中的税收也是公平的。　　3.出口货物主体的退税待遇不尽公平。随着我国对外贸易的迅速发展，外贸管理体制和经营方式发生了很大变化，为了满足出口需要，企业联合出口、代理出口、生产企业收购产品出口等多元化经营方式应运而生。一方面出口主体多元化，另一方面，出口货物经营方式也呈现多元化。但目前我国对外商投资企业、外贸出口企业和生产型出口企业的退税待遇是不尽相同的。就外商投资企业和内资企业相比较，对外商投资企业给予的是超国民待遇。例如对外商投资企业采购国产设备准予退税，对老外资企业间开展的进料加工结转业务实行免税等，都是外资企业单独享有的政策优惠，对于国内企业来讲，存在着待遇方面的“落差”，这种状况的存在不利于企业间的平等竞争。就内资企业而言，外贸企业与生产企业之间同样存在退税待遇差别。这种差别主要体现在以下几个方面：*9，可以享受退税待遇的出口货物范围不同。外（工）贸企业在所批准的经营范围内收购出口的货物均可享受退税。而生产型出口企业能够享受退税待遇的出口货物仅限于自产货物（含视同自产货物），对其收购出口的非自产货物则不能申请办理退税。第二，退税的计税依据不同。外（工）贸企业的退税依据为出口货物的购进金额，而生产企业的退税依据为出口货物离岸价。两者相比，出口离岸价属增值后的价格，以离岸价为依据计算出的应退税额，大于以购进价格为依据计算出的应退税额。第三，出口退税所适用的计算办法不同。外（工）企业适用“先征后退”计算办法，即出口货物在生产（供货）环节按规定缴纳增值税、消费税，货物出口后由出口的外（工）贸企业向其主管出口退税的税务机关申请办理出口货物退税。生产企业适用“免抵退”税办法。即对生产企业的出口货物在生产销售环节实行免税，其进项税额先抵顶内销货物的销项税额，不足抵扣的部分给予退税。通过实行免抵退税办法，使生产企业出口货物中的一部分应退税额首先抵顶内销货物的应纳税额，从而减少企业的资金占用，降低其财务费用，有利于出口企业不断扩大外贸出口。但外贸企业由于不适用免抵退税办法从而不能享受该办法带来的好处。　　4.出口退税法规有待进一步完善。从退税政策方面看，出口退税机制改革对出口退税率做出了调整，体现了国家对宏观经济运行的调控目的，促进了出口产品结构的优化。但个别行业和产品因退税率的调整也受到较大影响，并未体现改革的初衷。同时，2003年新办企业和部分出口企业跨年度收齐单证部分既无法免抵也不能办理退税问题一直未得到妥善解决，深加工结转、加工贸易联网企业退税管理等政策也没有进一步明确。从出口退税法制建设上看，出口退税的法律依据一直比较薄弱，基本依据只是《中华人民共和国增值税暂行条例》第二条第三款中规定的“纳税人出口货物，税率为零”和《中华人民共和国消费税暂行条例》第十一条规定的“对纳税人出口应税消费品，免征消费税”这两项条款，虽然条例是国务院颁布的行政法规，但这样的规定过于简单和笼统，对指导出口退税工作是远远不够的。一是出口退税没有一个基本的法规或法规。现在一些年征收额只有几十亿、几百亿的税种都有自己的法律和法规，而出口退税年退税额已经超过3000亿元，却没有自己的法律和法规，这是目前我国税收法律体系当中薄弱的环节。二是现有的出口退税法律级次太低。现行出口退税管理的依据是国家税务总局印发的《出口货物退（免）税管理办法》（试行），而该办法属于规章制度，地位偏低，在执行中缺乏刚性。三是现有的规章过于散乱，缺乏系统性。有的规章整体已经失效，有的规章部分条款失效，迫切需要进行清理。四是出口退税行政处罚的种类、行使权限不够明确，系统，不利于打击骗取出口退税违法行为。五是有关退税登记、退税申报、审核审批、税款退付、法律责任等退税管理程序没有纳入《税收征收管理法》及其实施细则，在实际执行中缺乏依据。　　（二）现行出口退税机制有待进一步完善　　1.出口退税超基数问题突出，基数使用不合理，地方财政负担加重。出口退税新机制的重要特征是在退税负担问题上对国家、地方和企业的利益进行再调整，退税支出由中央和地方共同负担，同时通过降低退税率减少退税支出。由于出口退税基数是以2003年全国实退税额为依据确定的，并非当年的出口退税实现数，所以机制改革初期就存在基数核定偏低问题。从山东情况看，国家2003年核定给山东的出口退税基数为71亿元（不含青岛）。而当年全省的应退免税额就达122亿元，超基数51亿元。随着外贸出口的不断扩大，出口退税大幅增长，地方超基数退税额将会越来越大，地方财政负担也会越来越重，就全国而言，2004年办理当年度退税2196亿元，超出退税基数467亿元，为此增加地方负担117亿元。从山东省内情况看，2004年办理新发生出口退（免）税94亿元，超出退税基数23亿元，增加山东地方财政负担5.75亿元。虽然绝对额不大，但在部分财政状况较差的市县，财政负担难以为继。2005年部分地区年初即出现退税难或退不出的现象。　　一方面出口退税基数核定偏低，另一方面也存在着出口退税基数使用不合理的问题。从山东省情况看，对于退税基数是按照财政体制实行层层分解的办法，即省级企业（主要是石油、石化、电力、有色金属四大部门）由省级财政负担，市级企业由市财政负担，县级企业由县区财政负担，出口退税基数相应分解。而从2004年执行情况看，各县（市、区）实际财政负担数却大于全省统算数。按照全省统算，全省超基数办理退（免）税为230481万元，地方财政只需负担57620万元；但从各县（市、区）统计汇总看，全省实际超基数地方财政负担60986万元，县级财政实际多负担3366万元。这主要是由于基数运用不合理，部分县（市、区）出现退税基数结余现象。对于结余部分，有的市并没有在全市范围内调剂使用，造成超基数县（市、区）负担加重。全省各市2004年办理的退（免）税额均已超过核定的退税基数，但全省有18个县（市、区）退税基数有结余，共结余退税基数17484万元。　　2.市场经济秩序受到干扰。市场经济的主要特征是市场在资源配置中起基础性作用，因此要求建立全国统一开放的市场，避免地区和行业分割。但目前受退税支出日益增加的压力，在财政状况短期难以改善的情况下，地方通常采取一些有悖于市场经济规则的做法，不按规定出牌，这种情况目前已经有所显现。例如外贸企业跨省市收购产品出口存在异地缴税当地退税问题，有的地区为减轻地方退税支出负担，已经开始限制外贸企业收购外省产品出口。在招商引资工作中，政府较之以前更注重引进项目是否在当地纳税，是否增加当地财政负担，致使一些符合当地实际、社会效益明显且有发展前途的项目中途流产。有的地区为转嫁地方退税支出，要求出口企业在办理出口退税前先行缴纳本应由地方负担部分，加重了企业负担，影响了企业发展。有的地区在考核国税部门地方级收入完成情况时，扣减退税支出，如要办理退税需相应增加相同数额、相同级次的收入任务，从而出现地方退税国税局买单的现象。　　3.出口骗税苗头日益显现。近年来，出口退税管理部门将主要精力用在了“还老帐、防新欠”，加快退税进度上，一定程度上放松了对防骗税的管理，没有真正做到两手抓两手硬。另一方面，2003年国务院出口退税机制改革决定出台后，地方政府为争出口退税基数而对出口数量和增长比例做出硬性规定，并出台了相应的奖励和处罚措施。在这种情况下，某些地方出口业务开展不够规范，少数不法分子甚至借改革之机以“四自三不见”（“四自”是指：自带货源、自带客户、自带汇票、自行报关。“三不见”是指：不见出口产品、不见供货货主、不见外商。）的买单业务骗取国家出口退税款。2004年出口退税机制改革措施出台后，各级国税部门将大量精力用在了抓退税进度和协调落实出口退税地方负担资金上，在退税审批上又采取了收汇核销单备案制等宽松管理措施，在客观上也为少数不法企业的违规违法行为提供了便利。另外，随着新《外贸法》的出台，自然人、法人和其它组织依法登记后都可以从事货物和技术的进出口贸易。这一规定使出口退税的管理对象在数量上迅速增加，成份上趋于多元化和复杂化，对退税管理和退税服务提出了新的更高的要求。据统计，山东省仅2004年前三季度就新增出口退税企业1587户，占全部退税企业户数的21.6%。随着企业户数的大量增加、退税业务量的快速增长以及出口退税政策的不断变化，退税管理人员数量不足，疲于应付日常工作，知识更新和管理手段及管理方式已越来越不适应形势发展的要求。最近，省内外陆续发现一些企业利用虚开增值税专用发票、收购南方货源、从敏感口岸报关出口等手段骗取出口退税的苗头和案件。　　（三）出口退税运行机制有待进一步加强　　1.出口退税管理体制“两管两不管”的现象比较突出。管理体制不合理是出口退税管理工作中存在的*5问题。从管理体制上看，目前对出口货物的征税与退税管理自成体系、管理部门相对独立。征税部门的职能确定了企业的出口业务应由退税部门管理，对于出口退税业务特别是“免抵退”税业务研究不多；退税部门则因增值税进项抵扣本身属于征税部门的管理范围，对于企业的进货情况、是否自产等了解不多，关注不够。从退税方式上看，无论是外（工）贸企业的“先征后退”，还是生产型出口企业的“免抵退”税，客观上均需对出口货物足额征税，但目前的管理体制无法做出充分保证。这样，就容易使出口退税政策执行中出现“两管两不管”的问题。近年来，随着免抵退税办法的推行和免抵退税审核权限的进一步下放，退税部门的一部分工作职责转移到了征税部门。从客观上讲，免抵退税办法要求征退税实现一体化，但由于目前征退税仍分属于两个部门管理，在免抵退税日常管理中,征退税部门之间的衔接还远远达不到实际工作的需要。应当说，实行“免抵退”税办法后，骗税分子的手段更加狡猾和隐蔽，偷税与骗税结合，环节从销售转向购进，地点从外贸企业向生产企业转移。　　2.出口退税管理方式存在薄弱环节。出口退（免）税就其管理方式看，存在出口退税、出口免税、出口不退税三种方式。一般情况下，人们往往对出口退税的管理比较重视，但一定程度上放松了对出口免税和出口不退税货物的管理。按照出口退税政策规定，出口企业应在货物报关出口并在财务上做销售处理后凭有关凭证报送主管退税机关批准退还或免征增值税、消费税；同时规定，生产企业自营或委托出口货物未按规定期限申报退免税的，主管其征税部门应视同内销货物予以征税。企业的部分出口货物由于在购进环节不能取得增值税专用发票或出口免税农产品，无法申报出口退免税。对这部分出口货物，有些外贸企业不进行会计核算，致使有些业务未申报缴纳增值税。现行政策规定,对小规模纳税人出口的货物(不予退税的除外)实行免税,但小规模纳税人往往既有出口又有内销,在日常管理工作中对于如何区分内外销比例、如何履行必要的手续等缺乏明确的规定，征、退税部门也缺少及时和有效的联系和信息交流。　　3.出口货物征、退税信息未能实现有效共享。信息应用一体化，实现信息共享是税收管理的必然要求。近几年，随着税收信息化建设的大力推进，信息化在税收管理中的作用越来越显现。特别是通过整合现有综合征管、防伪税控、出口退税“三大系统”，我们在一定程度上消除了“信息孤岛”，实现了各系统的信息共享，有力地促进了出口退税管理的精细化、更好地维护了出口退税审核的严肃性、提高了出口退税工作效率。但应当看到，目前征、退税部门的信息共享还处于较低水平，征、退税之间仍存在衔接不力的问题。一方面，“出口退税审核系统”是重要的出口退税管理手段，但在与综合征管软件、增值税防伪税控系统的整合方面还存在一些问题和薄弱环节。如退税部门虽然已经可以运用增值税专用发票的交叉稽核信息和认证信息来审核企业的出口退税申报，但是全面运用电子信息来分析企业的生产经营活动做得不够。又如，一张增值税专用发票不能重复用作退税申报和进项抵扣，但在实际工作中还是存在“一票两用”的问题。　　从信息整合的数据交流看，三大系统整合后数据在不同系统的双向流动方面也存在一些不足。就出口退税审核系统与综合征管软件两者来看，大部分数据是从综合征管软件向出口退税审核系统进行传递，而退税系统中与征收相关的数据未传递到综合征管软件。如国家规定不予退免税的出口货物、超过规定期限未进行退免税申报的出口货物、已申报但未在规定期限内收齐单证的出口货物等，应该视同内销征税，但由于缺乏规范有效的反馈和传递机制，这部分需要征税的信息没有及时反馈到综合征管软件，造成了增值税征、退税管理上的脱节。　　4.出口退税管理职能没有理顺。出口退税的先征后退办法要求对出口货物足额征税，免抵退税办法要求免税、进项抵扣、应退税额计算是一个完整链条，互为依据。因此必然涉及征税和退税两个部门。与之相适应，出口退税管理职能应充分体现征税和退税两个方面，要求征、退税部门调整规范岗责体系，明确职责分工、优化工作流程，从而达到岗责规范、职责明确，在出口退税管理工作中既相互配合又相互制约。近年来发生的骗税案件之所以得逞，一个重要的原因是税务机关内部的出口退税管理职能未能得到有效理顺，监督不到位，管理上还存在漏洞，导致骗税行为的发生。　　从征税环节看，征收（包括退税）、管理、稽查是现行税收征管模式的有机组成部分，是税收工作的重要内容，三者相互依存、相互制约、相互促进。征管查相分离改变了过去管户制存在的权力过分集中的模式，但权力的平铺也在一定程度上淡化了管理责任,给依法征税的落实留下隐患。从退税环节看，退税审核强调单证的齐全以及合法性，而对纳税情况的审核往往是以纸质增值税发票与相关电子信息核对无误作为确认标准。特别是对于跨地区采购货物的出口，由于地域空间的限制和退税管理力量的不足，即使货源地税务部门发现生产企业存在偷税问题，并通知出口地退税部门追讨已退税款，由于外贸流通企业本身流动性强、可用于抵押的资产少等特点，追缴税款入库仍然存在很大的风险和不确定性。如果涉及环节较多，追讨已退税款的难度则会进一步加大。此外,对于出口企业内销业务发生的欠缴国内增值税、消费税，征管部门十分重视，千方百计进行清缴，但对于发挥出口退税作用却缺乏认识或认识不足。有一部分企业一方面长期欠税，另一方面又是退税大户。对此，应积极发挥出口退税的作用，实现“以退抵欠”。　　三、完善出口退税措施，优化对外贸易结构　　理性出口退税应是消除出口歧视的中性政策，而不是鼓励出口的优惠和补贴措施。但是在现实中，由于市场缺陷以及国际竞争的原因，次优经济学认为，出口退税往往难以达到理想状态，因而存在非中性特征。因此，笔者认为，我国出口退税政策目标的确立应贯彻中性与非中性相结合的原则。在政策设计上力求按消费地原则和国民待遇原则，向彻底的出口退税政策靠拢。但在一定的范围内，出口退税可以根据效率原则，成为适度调整外贸出口总量和结构的经济杠杆。可以按照我国经济发展的总体需要，根据经济形势的变化，适时地成为扩大外需的重要手段。　　（一）规范出口退税，落实国家宏观调控政策　　彻底的出口退税是税制本身的要求，也是我国遵循世贸组织游戏规则的基本要求；同时，出口退税又是国家宏观调控的重要政策工具，因而，积极规范出口退税政策，落实国家宏观调控要求。具体来讲要做到以下几点：　　1.进一步深化增值税制改革，实行规范、中性的增值税制。出口退税主要涉及增值税，因此规范出口退税必须与增值税改革同步进行。*9，尽快实行消费型增值税，准许资本性货物的进项税金能得到抵扣，消除重复征税，保持增值税的中性，使商品出口时全部进项税能得以退还；第二，对劳务普遍征收增值税，消除不同税种带来的税收负担差异，做到真正的税收公平，对劳务出口同样要实行退税政策。　　2.扩大出口退税企业范围和货物范围。首先要减少政府干预，扩大出口企业范围。此前，外贸企业、外商投资企业出口经营权的资格需由企业申报后经商务部及其授权单位审批，国有、集体生产企业也需具备一定出口额和注册资本方准予进行进出口权登记，实际执行的是出口资格批准制。2004年新外贸法颁布实施以后，出口企业申请进出口经营权已由原来的批准制改为备案登记制，放宽了所有制形式和出口规模限制，扩大了出口企业范围，国家*9次允许私营企业、个体户从事进出口贸易，从而有利于创造公平准入环境。其次，对有出口经营权的企业从事的出口业务都应一视同仁，准予享受出口退税待遇。生产企业为扩大出口以及完成合同的需要，有时需收购非自产货物直接出口或与生产货物配套出口，现行政策不予退税，直接影响企业经营，影响企业出口积极性。应对生产企业收购非自产产品准予退税。再次，个人自带货物出境也要享受退税待遇。　　3.根据经济效率与税收公平原则，实现非中性的退税政策，落实国家宏观调控政策。一是充分利用不同商品的市场结构优势，调整出口退税率，实现国家福利*5化。目前中国已经成为国际市场重要的贸易伙伴，某些商品占有绝对市场优势，因而，应该利用商品供给与需求对价格弹性的不同，降低出口退税率，甚至不退税，提高国家福利水平，扭转出口不断增长而贸易条件反而恶化的不利局面。二是对生产具有外部性和资源枯竭性的出口商品，征收出口税收。由于这些商品的生产具有显著的负外部性，征收出口税收并没有输出税收负担，只是矫正了其企业私人成本，也符合间接税的消费地原则。　　(二)发挥出口退税政策调节总量和结构的杠杆作用，促进外需增加　　据统计2005年我国实现进出口贸易总额116921.8亿元，占国内生产总值的64％，其中出口占国内生产总值的34％；如果出口下降，虽然在短期内不会对我国经济产生太大影响，但是会对投资和消费产生很大压力。此外，出口下降还会影响我国外汇储备的增长，进而影响投资者和消费者的信心。可以看出，要保持我国经济长期稳步增长，仍然要靠内需与外需“两部发动机”一起运转。积极开拓外需，扩大出口，需要政策制度的支持，出口退税政策在这一历史条件下，其地位和作用非常重要。　　在全面的出口退税范围上，要有所侧重，以逐步调整出口商品的结构，由劳动密集型向高技术含量、高附加值的商品转变。应当说，支撑我国多年来外贸高速增长的出口商品，以资源密集型和劳动密集型商品为主。这种情况在内陆地区更为突出。而现在此类商品一方面受到资源短缺的制约，另一方面出口量已经达到了规模，因而出口数量的增长必然会放慢。调整出口产品结构，逐步实现工业制成品由初加工到深加工的转换，是我国外贸发展的关键，也是增强我国商品国际竞争力的要求。　　(三)统一实行国民待遇，建立公平竞争的经济环境　　不同出口主体的退税待遇不同，不仅不符合世界贸易组织原则，而且使企业不能从统一的起点上开展公平竞争，不利于规范统一的市场经济秩序的建立。基于此观点，要取消外商投资企业在出口退税上的超国民待遇，使不同性质、不同所有制的企业在同一起跑线上开展公平竞争，营造有利于扩大外贸出口的经济环境和社会环境。从企业类型上讲，要统一流通性外贸出口企业与生产性出口企业的退税待遇。重点解决以下三个问题：*9，统一享受退税待遇的出口货物范围。使生产型出口企业能够享受退税待遇的出口货物不仅限于自产货物，对其收购出口的非自产货物同样允许办理退税。第二，统一退税的计税依据。不论外（工）贸企业还是生产企业，其退税依据均以出口货物离岸价为准。第三，统一出口退税计算办法。对外（工）企业适用“免抵退”税计算办法，即对流通性出口企业的出口货物在出口环节免税，其进项税额先抵顶内销货物的销项税额，不足抵扣的部分给予退税。　　(四)改革出口退税立法　　针对目前出口退税法制建设中存在的问题，在适当时机出台《中华人民共和国出口货物退（免）税暂行条例》及其实施细则，改变过去出口退税法律级次太低，在执行中缺乏刚性现象。对现有的规章进行清理，废止原已整体失效的法规，清理部分条款失效的规章，扭转过去出口退税立法工作中过于散乱、缺乏系统性的问题。进一步明确出口退税行政处罚的种类、行使权限，使之有利于打击骗取出口退税违法行为。将有关退税登记、退税申报、审核审批、税款退付、法律责任等退税管理程序纳入《税收征收管理法》及其实施细则，增强实际执行效果。　　（五）完善出口退税机制　　科学的出口退税机制，关键在于结合事权与财权的划分，合理地确定中央与地方的出口退税负担比例，同时通过适当降低出口退税率，使出口企业适当承担部分应退税款。结合目前出口退税机制中存在的突出问题，在中央与地方出口退税支出的承担问题上，要适当提高中央财政的出口退税承担基数，这主要是基于在退税基数的确定上存在的不合理因素，致使地方负担偏高。同时，考虑到让地方负担部分出口退税支出，是因为存在增值税25%的地方分享机制，但问题是进口环节的增值税全部为中央级收入，地方并未参与分成，合理的做法是要么进口环节增值税地方参与分成，要么继续降低地方出口退税支出负担。在出口退税率的调整上，目前过多考虑的是通过降低退税率，使企业承担部分应退税款，因此采取的是退税率普降的做法。但依笔者的观点，退税率调整的关键，应在于体现其调节宏观经济运行的职能，引导出口产业发展方向，不断优化出口产品结构，改善我国在国际贸易体系当中的地位。因此应实行有升有降的结构性调整。　　（六）加强出口退税管理　　考虑的重点首先是加强增值税管理。增值税管理是税收管理的核心。增值税专用发票作为征、退税衔接的主要介质，既是增值税管理的基础,也是出口退税管理的基础。信息化是管住、管好发票的关键，也是增值税管理和出口退税管理工作的关键。只要增值税专用发票不出问题，依法征税、依法退税也就有了可靠的基础。其次是完善出口退税管理体制、明确出口退税管理职责，实行征退税互联互动。通过规范岗责体系和调整职责分工，不断完善管理体制，在明确划分征收、管理与稽查部门业务边界和工作职责的基础上，促进征、管、查间的联系和互动，是基于征管工作现状的必然选择。需要注意的是，出口退税管理部门是国税机关重要的执法部门，掌握退税的权力，监督制约措施跟不上，极有可能产生权力寻租。因此，建立征收、管理、稽查、退税部门之间的监督制约机制至关重要。三是推动“一户式”管理，发挥三大信息系统的合力。实现纳税人信息“一户式”管理，充分发挥综合征管系统、防伪税控、出口退税三大系统整合及征、退税电子信息综合运用的作用，是完善增值税征退税衔接的重要手段，也是加强出口退税管理的关键。核心是将征管系统、增值税管理信息系统和出口退税系统等在数据层进行整合，将分散在各个不同系统、不同业务模块中的查询功能按照“一户式”的要求进行整理、筛选、归并，实现对纳税人信息“一户式”查询、管理和存储，实现纳税信息的集约化管理，不断提高工作效率、优化纳税服务、强化税收监控。同时克服重复开发、功能交叉、信息不能共享的缺点，满足全面、快速、准确查询纳税人的有关涉税信息，以及税务管理机关管理的需要，并对纳税人的涉税活动进行有效监控。