开展查管互动工作不断深化税收征管

开展查管互动工作不断深化税收征管来源：山东省国家税务局作者：张世海日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　近年来，济南市国家税务局认真贯彻落实总局“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的税收征管模式，完善税收征管体制，夯实管理基础，按照科学化精细化管理要求，在全面实行《税收管理员制度》的基础上，结合加强税源管理的内在要求，提出了加强征管与稽查之间信息交流、资源共享、有效衔接，加大税收执法监督考核力度，建立征管与稽查之间既能相互制约，又能相互促进的“查管互动”的税收管理理念。自2003年机构调整后，就开始探讨查管互动机制，先期是规范征管和稽查的职责，以《税务检查管理办法》理顺了两者的工作关系，在取得经验后，于2006年3月正式出台了《济南市国家税务局查管互动管理办法》。通过实施以查促管和以管助查工作，形成了征、管、查优势互补的良性互动机制，不仅有利于加强税源管理，提高征管质量，而且极大地促进了税收管理科学化精细化水平的提高。查管互动工作开展以来，在规范和强化税收征收管理，密切征、管、查各职能部门的业务衔接，堵塞征管漏洞，严厉打击涉税违法行为等方面取得了显著成效。　　一、查管互动的主要内容　　所谓查管互动，是指在明确征收管理和稽查工作职责的基础上，按照规定的程序，将税务稽查成果应用到征收管理，将征收管理发现的问题反馈到税务稽查上，既纠正纳税人的违法行为，又纠正税务机关的不当行为，进而达到促进征管质量和稽查执法水平的提高的密切协作、优势互补的互动工作机制。主要包括以下两方面内容：　　（一）以查促管。各级稽查局将税收检查、协查中发现的纳税人涉税违法违章行为在依法处理的同时，向基层局提出加强征管的建议或者信息，并由基层局负责落实的工作制度。主要包括五个方面内容：　　1.明确以查促管的内容。主要是为了适应税收精细化和加强税源管理的要求，规定了稽查人员在执法过程中，对纳税人执行税收法律法规制度的全部涉税事项要进行全面检查，发现的问题，要分清事项性质及时向基层局反馈，并要求基层局限期落实或者监督纳税人改正，具体包括如下内容：一是通过查处举报案件发现的漏征漏管信息。二是纳税人实际涉税信息与税务登记信息存在差异的。三是纳税人实际经营范围、方式、规模、核算形式等与基层局的税种登记、纳税人资格等认定信息不符的。四是纳税人未按规定将其财务、会计制度或者财务、会计处理办法和会计核算软件报送税务机关备查的。五是纳税人未按规定将其全部银行账号向主管税务机关报告的。六是纳税人未按规定安装、使用税控装置，损毁或者擅自改动税控装置的。七是基层局已对纳税人进行企业所得税汇算清缴检查、涉外税收审计、出口退（免）税检查等日常检查，或者已经实施了纳税评估，但在检查、评估区间内仍有偷、逃、抗、骗税等违法或者少缴税款的行为未被发现或未进行查处的。八是纳税人享受税收优惠政策的相关情况与应享受的税收优惠存在差异的；税收优惠具体包括：社会福利企业资格；资源综合利用产品减（免、退）税；校办企业减（免）税；生产企业饲料产品免税资格；军用产品免税资格；财产损失、呆账损失的列支；外商投资企业追加投资税收优惠、弥补亏损；外商投资企业采购国产设备退税管理等。九是纳税人在发票取得、开具、使用、保管环节存在问题的或者抵扣税款凭证有问题的。十是纳税人出口业务的真实性、合法性及退（免）税审批中存在问题的。十一是纳税人有欠缴税款的；适用税率错误的。十二是纳税人存在涉嫌偷税行为的；或者同一种偷税行为被查处过两次以上的（含两次）。十三是其他应填制《以查促管建议书》情形的。　　2.建立加强征管建议制度。稽查人员在实施稽查、协查过程中，发现纳税人有上述三个方面内容、共计十三种行为之一的，均要填制《以查促管建议书》。在提交案件审理的同时，将《以查促管建议书》连同其他证据一并提交给案件审理部门。案件审理部门将《以查促管建议书》统一编号，一份送达基层局，一份留存备查。　　3.建立税务稽查案件分析报告制度。各级稽查局对查处的涉税案件，要每月分析、归纳、总结违法行为的主要手段、行业分布、特征规律、偷税趋势及其税收征管的薄弱环节，有针对性的提出加强税收征管的建议和案件情况分析报告。于每季度结束后十五日内，将本季度形成的《以查促管建议书》、《税务稽查案件分析报告》，报上级局有关职能处室，并发送各基层局有针对性地加强日常征管。　　4.实行联席会议制度。由各级稽查局牵头，每季度召开一次稽查局和基层局的联席会议，通报稽查案件的查处情况，分析纳税人违法行为的主要方式方法和原因，对基层局有针对性的提出加强征管的措施建议、今后加强税收管理的重点事项。　　5.建立征管建议反馈制度。基层局根据稽查局的《以查促管建议书》相关内容，具体做好完善户籍管理、发票管理、政策管理、日常监控、纳税评估、执法程序、行政处罚等相关工作，并在接到《以查促管建议书》后5个工作日内，对纳税人已经发生的一般违法行为，依法进行处罚，对需要进一步调查落实或者采取措施加强管理的问题，须尽快提出措施并实施到位，同时将处罚或者具体措施于执行完毕、实施到位后2个工作日内填写《以查促管建议书执行情况反馈单》反馈稽查局。稽查局接到基层局的《以查促管建议书执行情况反馈单》后，要及时办理销号手续，并通知检查处（科）。　　（二）以管助查。各级基层局在日常管理和税收检查、协查中发现的纳税人涉嫌偷税、逃税、骗税、抗税行为或者涉嫌增值税专用发票违法犯罪行为并取得相应证据后，向稽查局移送并由稽查局依法查处的工作制度。主要包括以下三方面内容：　　1.明确以管助查的内容。按照规范税收秩序和公平执法的要求，基层局在日常征管和检查中发现纳税人涉嫌犯罪行为的，应该移交稽查局处理，包括七个方面的内容：一是涉嫌偷税数额在1万元（含）以上的。二是被稽查部门因为偷税行为给予两次行政处罚又涉嫌偷税（不受数额限制）的。三是涉嫌骗税、逃税、抗税的。四是涉嫌增值税专用发票犯罪的。五是涉嫌其他涉税票据犯罪的。六是已经被稽查局检查、协查，还有涉税问题没有被反映、发现并处理或者处理不当甚至错误的。七是其他应该打击的违法行为。　　2.建立案件移交反馈制度。主要是为了适应“一级稽查”体制的需要，纳税人的严重涉税违法行为均由稽查局统一处理，基层局发现纳税人上述涉嫌违法行为之一的，要制作《以管助查涉税案件移送书》，一式两份，连同取得的相关证据一并移交稽查局查处。稽查局查结后要及时向基层管理局反馈查处情况。　　3.实行稽查建议制度。基层局要及时总结日常征收管理中存在的难点、热点问题，认为应该统一由稽查局进行整顿的事项或者企业，要编制《实施税务稽查建议书》，按月份或者季度通报给稽查部门，由稽查部门实施检查、处理。稽查部门根据《实施税务稽查建议书》了解日常征管中存在的涉税问题，并将其作为选案的依据。稽查局查结后及时向基层管理局通报查处情况。　　4.建立监督制约机制。基层管理局在纳税评估、日常管理中发现已由稽查部门查处并责令纳税人改正或调整的事项，纳税人未按要求执行，稽查部门也未采取税收保全或强制执行措施的，基层管理局在向稽查部门移交案件的同时，必须报告市局法规处及考核办公室。基层管理局发现已经稽查部门检查，但在检查期间内仍有偷、逃、抗、骗税行为未被发现或未进行处理或处理不当的，基层局应该将案件直接移交给责任稽查局的上级所属的政策法规处（科），由政策法规处（科）组织复查。.　　（三）考核监督。为使查管互动工作落到实处，市局创新考核思路，加大考核力度，确保了查管互动工作成效。市局制定了相关的考核办法，并纳入全系统目标考核管理，实行加、扣分制度。《查管互动管理办法》中规定：稽查局发现基层局已对纳税人进行汇算清缴检查和涉外税收审计、纳税评估等日常检查，但在检查期间内仍有偷、逃、抗、骗税行为和发票违规行为未被发现或未进行处理的，每发生一处，将对基层局扣分，同时对稽查局加分。基层局在纳税评估、日常检查中发现，已由稽查部门查处并责令纳税人改正或进行调整的事项，纳税人未按要求执行、稽查局也未采取税收保全措施的，以及已经稽查部门进行税务稽查的检查期间内有偷、逃、抗、骗税行为未被发现或未进行处理、处理不当的，每发生一处，对稽查局扣分，同时对基层局加分。此考核措施极大的激发了基层管理局和各级稽查局的工作积极性，增强了广大税务人员的责任感，使税收管理在相互制约、相互促进中逐步走向精细化。　　二、查管互动工作成效显著　　通过开展查管互动工作，以查促管和以管促查，充分运用税务稽查成果和税收征管信息，提高税收征管的质量和效率，强化稽查系统的执法职能作用，形成优势互补的互动机制，加强了征、管、查各部门之间的沟通，规范了执法行为，共同促进了税收征管质量的提高，从而推动了济南市税收工作的新发展。　　开展查管互动工作以来，市局和各基层局稽查局在对已查案件进行认真分析的基础上，共选定了116个典型案件，根据查处案件中发现的问题，依据《查管互动管理办法》，制作了116份《以查促管建议书》，并编报了35份《税务稽查案件分析报告》，对各基层管理局加强税收征管，提高税收征管质量和效率，起到了积极作用。　　（一）促进了税收管理员制度落实，加强了税源监控管理。市局稽查局在实际对纳税企业检查发现的有关问题，提出了加强对企业的纳税监管，纳税评估要经常、及时，并要对纳税人财务核算的监督，对纳税人用较大现金进销货物的行为进行严格的监控，减少纳税人虚假纳税申报的建议。针对一人办多户的企业，常开户、常注销的企业偷税的问题，提出了加强税务登记管理，特别是对一人办多户的企业应进行全面了解并重点监控，防止“假注销，真偷税”或“假注销，真虚开”的征管建议，建议对纳税人申请注销的理由进行认真分析，对有关申请资料进行认真的审核把关，并对其经营期间的纳税情况进行认真检查。　　例如，我局所属历城区国税稽查局根据在日常稽查中发现的企业偷税手段，制作了《当前企业偷税手法》的征管建议书，提出征管建议：1.部分企业销售商品后，不及时结转成本，致使库存商品金额过大，长期处于负申报状态。2.企业销售商品后，以对方没有付款为由，长期挂“应收帐款”帐户，不立即结转销售收入，偷逃税款。稽查局提出建议后，区局要求税收管理员，在对企业申报资料进行审查时，要加强对《资产负债表》中的“存货”和“应收帐款”的审查，对“存货”和“应收帐款”异常的企业，立即填制《实施税务稽查建议书》，报稽查局进行检查。通过对40户“存货”和“应收帐款”异常企业的检查，发现有32户企业存在实现销售收入不记提销项税金，分别进行了补税、罚款处理，共计补交税款、滞纳金、罚款180余万元。　　（二）严格把关，对虚假抵扣凭证的抵扣实施有效预防。针对当前虚假货运发票、海关完税凭证出现较多，基层征管部门难以鉴别的情况，市局稽查局通过与地税局、海关联系，专门组织有关人员进行票证鉴别真伪的培训。通过培训，基层管理局去年以来共发现利用虚假凭证抵扣税款案件15起，查获虚假抵扣凭证200余份，追缴税款100多万元，其中一起取得虚假海关增值税抵扣凭证偷税案件，初步查实偷税300万元以上，已移送司法机关追究刑事责任。　　2006年以来，市局稽查局还通过向基层局下发停止供应发票的《以查促管建议书》，对4户长期拖欠查补税款的企业进行了清缴，共计清缴税款119万元。　　（三）强化纳税人户籍管理，及时掌握纳税人生产经营信息。市局稽查局针对日常检查中发现的征管薄弱环节，提出了下列征管建议：　　一是加强税务登记管理，严格审核一般纳税人资格。如：有的纳税企业未按规定健全各种帐簿，原始资料保管不全，个别基层管理局对一般纳税人资格审核不够严格，建议监督企业健全各种帐簿，并保管好各种原始资料，杜绝企业帐外经营。　　二是税收管理员应经常深入纳税户，及时了解纳税人的生产经营变动情况，财务核算情况，建立征管台帐，使税收管理具有连续性。　　三是基层局应加强对减免税企业的审查，对所上报的资料要进行实地检查核实，防止骗取减免税的情况发生。　　四是基层局对重点税源大户费用摊销、免税项目要进行重点监控，严格审核，跨年度费用摊销要建立台帐备案。　　五是基层局在查处案件过程中要严格按照法定检查程序执行，在调查取证过程中注意规范检查文书。对纳税人进行日常检查时，对构成偷税的，在补税、加收滞纳金的同时，要予以处罚，达到移交标准的要按规定移交。　　从各基层局反馈情况看，各单位对《以查促管建议书》涉及的征管问题和建议都非常重视，各有关局对有关问题落实到了岗位和人员，明确了责任，强化了考核，增强了基层局税收管理人员的责任意识和执法意识。　　（四）实施以管助查，提高了稽查的针对性。各基层管理局统一思想，高度重视，加强查管互动工作的组织领导，为查管互动工作的顺利开展奠定了基础。各基层管理局积极完善基础工作，对以查促管建议书执行情况反馈工作、以管助查涉税案件的移送工作、实行稽查建议制度等各项工作进行细化，制定行之有效的措施，明确各岗位职责，强化查管互动工作考核，将各项工作落到实处。　　基层管理局在日常检查中发现企业偷税，通过填制《以管助查涉税案件移送书》向各级稽查局移交，对日常征管中存在的难点、疑点问题，通过编制《实施税务稽查建议书》通报给稽查部门，稽查部门根据《实施税务稽查建议书》了解日常征管中存在的涉税问题，并将其作为选案的依据，提高了稽查的针对性。截至2006年10月，共移交涉税案件或提出稽查建议58起，其中涉嫌偷税一万元以上的48起；涉嫌增值税专用发票犯罪的3起；涉嫌取得虚假的运费发票抵扣税额且数额较大的2起；涉嫌取得虚假海关增值税抵扣凭证的5起。通过稽查局实施稽查共查补税款、滞纳金、罚款共计530万元。　　三、进一步深化查管互动机制的设想　　实施查管互动机制，目的是加强税源管理，促进税收征管质量的提高，打击偷逃骗税行为，营造良好的经济发展环境。税务稽查只是对税务违法案件个案的检查与处理。只有将个案检查中发现的问题及发现的税收征管中存在的薄弱环节及时反馈到管理部门，为完善管理提供有价值的信息，才能起到以查促管的作用。　　济南国税通过税务稽查与征收管理之间的查管互动，建立了一个资源共享、信息通畅、相互衔接、相互促进的良性互动机制，有效打击了涉税违法行为，强化了税收管理制度。通过近一年的运行，目前还有以下几个方面需要进一步完善：　　一是将“查管互动”纳入信息化管理。目前，市局虽然通过内部工作网站建立了查管互动平台，利用网上信息传递平台可实现查管互动信息的实时传递和即时提醒，基本解决了查管互动有关文书资料的传递问题，提高了工作效率，但是仍然无法达到与CTAIS系统的互联互通。因此，还需要开发有关软件系统，将“查管互动”纳入信息化管理，充分利用现有的资源信息，达到资源整合、信息共享。　　二是进一步细化《查管互动管理办法》。我们将对以查促管建议书质量要求、反馈情况、以管助查涉税案件的移送工作、实行稽查建议制度等各项工作进行细化，制定行之有效的措施，明确各岗位职责，强化查管互动工作考核，将各项工作落到实处。　　三是完善相关配套机制。为真正使稽查工作服务于领导决策，服务于税收征管，切实发挥稽查以查促管作用。我们将在部门配合、建议内容、建议形式和要求、文书格式、反馈方式和时限、传递程序、限改期限等方面制定详细的规定，从深度、广度层面加以完善。　　作者单位：济南市国家税务局