论WTO过渡期后促进汽车产业自主创新的税收政策

论WTO过渡期后促进汽车产业自主创新的税收政策来源：兰州市国家税务局作者：日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　近年来我国汽车产业取得长足发展，我国正在成为世界汽车大国。目前，中国已经成为全球第二大汽车消费国，2006年全年的汽车产量突破700万辆，超过德国成为全球第三大汽车生产国。据统计，从2005年以来全国汽车商品进出口表现出迥然不同的发展态势：一方面，进口车市场受政策性因素及国内需求下降的影响，整体走势一直比较低迷；另一方面，在低端商品高速增长的带动下，汽车商品出口整体呈现良好的发展态势。据商务部整理的海关方面提供的数据显示：2002年我国出口汽车整车（含成套散件）2万辆，2003年出口4.8万辆，2004年出口7.8万辆，2005年出口17.2万辆，2006年全年出口34万辆，其中，轿车出口量达到9万多辆，同比大增2倍。从2005年起我国汽车整车首次出现出口数量大于进口数量。但2005年出口整车单价较低，出口金额不到进口金额的1/3，而且这些汽车主要销往中东、拉美和俄罗斯等新兴市场。　　一、我国汽车产业面临重大挑战　　（一）我国汽车产业自主创新能力不足　　尽管2005年以来我国汽车产品出口数量和金额呈现大幅攀升态势，但是综观汽车出口的情况，我们必须有一个清醒的认识，我国汽车出口还存在诸多问题。首先是汽车企业的竞争能力不强。我国汽车出口的目的地虽然有173个国家（地区），但出口大户多集中在中东、非洲、东南亚等欠发达地区，主要产品是吉利和奇瑞等低档经济型品牌，而且其中大部分是以载货车为代表的商用车，甚至还包含了相当数量的高尔夫球车和雪地行走机动车，难以突破国外在性能、环保等方面的技术壁垒；其次是企业缺少自主的核心技术，一部分零配件需要进口，因此在出口时其价格没有任何优势，出口产品多处于技术含量不高的中低端市场；最后，我国的汽车出口无论是国产品牌还是合资产品，都以一次性出口居多，且不成规模，在运输和售后网络的建设方面毫无成本优势。可以说，中国改革开放以来实施的“市场换技术”政策基本失败，合资的结果导致我国汽车产业不仅没学到新技术，而且丢掉了以前的技术。①　　我国出口的轿车和越野车，单价相对较低。2005年出口的轿车平均单价不到1万美元，进口轿车单价3.3万美元，出口越野车平均单价约1.2万美元，进口越野车平均单价近2.8万美元。因此，尽管出口汽车数量超过进口，但出口金额仍大大小于进口。②2006年，不利局面并没有得以改善，据海关统计，2006年前11个月汽车整车出口近30万辆，比上年同期增长88.8%.但是在数量大幅增长的同时，出口单价则在下降。2006年前11个月我国轿车出口8.5万辆，同比增长256%，但单价则同比下降了19.5%.目前国内汽车出口企业达到1175家，比2005年又增加了150家。其中年出口10辆汽车以下的企业高达669家，出口1辆的企业有204家。汽车出口低价恶性竞争损害了国外消费者和我国企业和行业的利益，影响了“中国制造”的形象。　　（二）WTO规定的过渡期到期　　根据中国加入WTO时的承诺，我国针对进口汽车的关税在不断下调，2005年进口整车的关税税率为30%，进口零部件的关税税率下降到10%，取消进口配额；2006年1月整车税率降为28%，2006年7月1日则最终降为25%，由于国内相关税费（如增值税、消费税、车辆购置税等）并未同步降低，导致关税的影响有限（关税降低5个百分点意味着价格最多下降2%）。　　但值得注意的是，除了关税方面的影响，在WTO协议中承诺的取消国产化限制、不得限制进口部件总成装车、不得规定散件装车等条款，将使我国的汽车零部件工业和国产化政策受到冲击，也为跨国汽车公司迅速扩大在中国的产能、快速引进车型、加强对整车生产的技术控制提供了条件；其次，取消发动机的股比限制，使跨国汽车公司不仅可以封锁发动机的技术，还可控股甚至独资生产；最后，取消服务贸易领域的限制，包括整车和零部件的国内销售、进出口和汽车分销服务、汽车分期付款和融资租赁等，跨国汽车公司可凭借其雄厚的资本和成熟的经验，加强对服务贸易领域的掌控。这些规定将给我国汽车业造成不利影响。　　提高我国汽车产业的自主创新能力已经成为共识。2004年6月1日国家发改委颁布的新《汽车产业发展政策》中写道：“激励汽车生产企业提高研发能力和技术创新能力，积极开发具有自主知识产权的产品，实施品牌经营战略。2010年汽车生产企业要形成若干驰名的汽车、摩托车和零部件产品品牌。”要实现自主创新的目标，必须全民动员，形成有利于自主创新的氛围。国家应站在战略高度，通过产业政策、财收政策、金融政策等工具激励自主创新。这类政策又可分为三类：（1）直接资助如通过直接补贴、税收优惠、提供优惠贷款等政策工具来支持民间技术创新活动；（2）将国立大学和科研所的研究成果加以推广；（3）促进科研部门和企业之间的技术合作。①由于税收政策带有普适性、无歧视性、透明性等特点，是WTO规则允许的政策措施，而直接资助涉嫌补贴，不符合WTO《补贴与反补贴措施协议》的规定。本文重点讨论税收激励政策。　　二、新时期激励汽车产业自主创新的税收政策分析　　有两类税收政策将影响自主创新活动：*9类政策虽不直接促进创新活动，但是它会对创新活动产生深远影响，本文称之为间接激励政策，如关税政策，可以有效地提高进口汽车的门槛，从而为国内汽车生产提供成长的良好氛围。第二类政策工具直接促进自主创新活动的开展，本文称之为直接激励政策。　　（一）间接激励政策分析　　传统上，关税能够有效地提高进口汽车的门槛，因此，我国对进口汽车一直收取高额关税。但是，加入WTO后，为了履行承诺，我国关税税率大幅下降，由于这几年下降的幅度比较平稳，因此并没有发生进口车价格大幅下跌的局面，相反，由于同时采用了进口配额管理，使得2002～2003年间进口车价还稍有上升，可以说，关税起到了很好的作用。　　1.继续用好关税政策防范外方采用散装进口逃避税负。　　2006年7月1日后，整车的关税税率降到25%的最低水平，我国将不可能再通过关税税率的变化实施调控，但是关税政策仍起作用，因为我国对进口零部件（包括全散装件简称“CKD”、半散装件简称“SKD”）的关税税率为10%.由于整车和零部件之间存在较大的关税税率差异，而且进口环节的消费税、增值税都以CIF价加关税作为税基，因此如果逃税，逃避的税负远高于名义上的关税税率差异。由于从2005年起，我国政府已取消进口配额和许可证，将导致外国公司大量采用CKD贸易方式，将汽车散件运到中国境内进行拼装。实际上，中国企业与外国公司在20世纪90年代形成的合资企业大都采取这种方式，导致我国汽车业中外合作20年，仍无法掌握外方的核心技术。由于零部件主要通过进口解决，导致我国零部件生产企业也无法参与技术改进，无法进行技术积累。①　　为防止汽车进口企业大量采用SKD、CKD方式避税，新的《汽车产业发展政策》在第十一章“进口管理”中不仅专设条文鼓励“汽车生产企业努力提高汽车产品本地化生产能力，带动汽车零部件企业技术进步”（第五十二条），而且就整车和零部件的区别作了如下规定：“汽车生产企业凡用进口零部件生产汽车构成整车特征的，……其所涉及车型的进口件必须全部在属地海关报关纳税”（第五十三条）：“严格按照进口整车和零部件税率征收关税，防止关税流失”（第五十四条）。作为对《汽车产业发展政策》相关规定的落实，由海关总署、国家发改委、财政部、商务部联合发布的《构成整车特征的零部件进口管理办法》（以下简称《办法》）于2005年4月1日正式实施，这是一部真正促进中国汽车工业自主发展的建设性法规，意味着从此CKD、SKD在中国赚钱的路走到了尽头。所谓整车特征形态管理，简而言之，就是对能构成整车特征的进口汽车零部件，海关将按整车税率征收关税。与以前的讨论稿相比，《办法》对违反规定的行为处罚比较严厉，不仅将追缴税款和罚款，而且将追究刑事责任，甚至取消生产资格。　　对于“整车特征”，《办法》作了详细、具体的规定。比如，只要进口车身和发动机两大总成装车，就算构成“整车特征”，或者进口上述两大总成之一与其他若干总成，或价格达到或超过整车总价格60%者，也算构成“整车特征”，按照整车税率缴纳关税。总之，企业再也别想“挂羊头卖狗肉”，打着“国产”幌子卖进口车了。　　同时，《办法》的实施，也是为了促进我国汽车整车与零部件产业的健康快速发展。企业采用CKD、SKD组装，极短的时间就能使新车上市，效益虽然“短平快”；但这样的“拿来主义”显然不利于国产化进程，新《汽车产业发展政策》中“开发具有当代先进水平和自主知识产权的整车或部件总成”也就成了一句空话。　　总之，《办法》的实施，是对新汽车产业政策的极大补充，也表明了政府管理部门制止企业急功近利的决心，开始用经济手段逼迫企业自主开发，同时引导国外汽车制造商在中国建立研发基地，引进关键零部件的研发及制造技术，从而提升我国汽车行业的整体技术开发能力，改变我国成为跨国汽车公司组装基地的现状。　　虽然欧盟、美国对我国该项政策非常不满，而且已经申诉到WTO，但是由于WTO裁决旷日持久，为了与韩日企业更好地竞争，很多务实的欧美企业已积极在中国境内开设零部件企业或增加对中国地区零部件的采购工作，说明该措施已取得良好的绩效。②　　2.“落地完税”的关税政策加大进口汽车的资金成本。　　根据WTO协议，自2005年1月1日起，我国取消汽车及其关键件进口配额和许可证管理。为防范取消配额后出现进口狂潮，新的《汽车产业发展政策》在第五十八条规定“2005年起，保税区禁止开展进口汽车保税业务，所有进口口岸保税区不得存放以进入国内市场为目的的汽车”，该政策被称为“落地完税”。为贯彻该精神，海关总署、国家发改委和商务部联合发布公告，自2005年10月1日起，进口汽车应直接在口岸海关办理进口报关、纳税等手续，保税区不得再存放以进入国内市场为目的的进口汽车。　　“落地完税”政策的实行，是为了缓冲大量进口汽车进入中国市场对国产汽车形成冲击进而建立的“非关税壁垒”。一旦进口汽车实行落地征税，进口汽车经销商的资金压力将增加65%左右的综合税率（关税、消费税、增值税同时征收），一些自有资金不足、规模较小和难筹巨资的进口汽车经销商资金占用量大大提高，经营成本大幅增加，无力承受的进口汽车经销商将面临出局的危险。　　“落地完税”政策实施后，对于不同类型的进口汽车会产生不同程度的影响。由于需要一次性付清65%左右的综合税率，一些销量较大的高档进口汽车就会受到较大的影响。例如进口一辆价格为100万元的进口车，现在必须缴纳60多万元的综合税。而以前，这60多万元综合税可以等到汽车找到买主以后才缴纳。一次进口汽车数量越大，进口汽车经销商被占用的流动资金也越大，这必然导致进口汽车经销商的经营成本大幅上升。为了降低风险，很多进口汽车经销商采取多品种、小批量的进口策略。一些有官商背景的大经销商纷纷选择在香港囤货，以规避新税开征后可能增加的商务成本。　　国家实施“落地完税”政策的目的很明确：（1）与国际接轨；（2）增加进口汽车经销商的运营成本和流动资金占用量，加大进口汽车经销商的风险，从而控制进口汽车在国内市场的份额和缓解国产汽车在高关税被取消后所受到的强烈冲击；（3）通过“落地完税”政策抬高进口汽车市场的“门槛”，完善准入规则和相应的税收措施，鼓励汽车制造业发展，促进产品本地化制造，兑现我国加入世贸组织的承诺；（4）为我国汽车产业发展营造公平竞争的市场环境，有利于汽车产业的自主创新。　　3.利用汽车消费税税率的差异抑制汽车进口。　　由于石油价格从1999年不足10美元/桶上升到2006年*6时的70美元/桶。另外，从2005年以来，中国已取代日本成为第二大石油输入国，中国对外来石油的依赖越来越大，严重影响我国的战略能源安全。而国内消耗石油最多的就是汽车行业，专家推测，2005年中国日消费原油达673万桶，而全国石油总消耗量的40%左右是2700多万辆民用汽车消耗的。①2004年国务院通过《能源中长期发展规划纲要（2004～2020年）》草案，提出国家将实行全面、严格的节约能源措施，提高能源利用效率。这是国家能源规划*9次将节约能源放在首位。因此，必须提倡低油耗、节能型的汽车。鼓励汽车节能环保，可用的政策调节方法无非三种：征收汽车消费税；征收燃油税；鼓励城市“放小”。“放小”已经实施，但是它不能抑制大排量汽车的消费。燃油税改革仍有几个不利因素：一是自2005年以来国际油价高企，这种高走势可能仍将持续；二是国内油量供应并不充足；三是尚未找到各部门都能接受的实施方案。特别是在如何解决农民负担的问题上，有关各方仍难达成共识。从目前看，燃油税的出台时间还是未知数。　　据统计，我国进口车型大都属于高油耗、大排量豪华型汽车，它的消费群不是普通民众，带有较强的炫耀性消费性质，对于这类合法而不合情的消费，采用“寓禁于征”的政策*4，可采取符合WTO原则的做法是大幅调高该类汽车生产（进口）环节的消费税税率，达到抑制进口的目的；同时，由于国内厂商现在都在朝小排量、环保车型靠拢，因此，对小排量汽车采取低消费税税率将有助于生产厂商降低成本，增加生产厂商自主创新的热情。据商务部产业司统计，2006年1～4月份，在汽车进口、出口均高速增长的情况下，两者的均价差却有所扩大，其中小轿车的价差变动最为明显，前4个月其进口均价3.77万美元，是出口均价0.71万美元的5.3倍，而2005年同期为3.9倍。说明进口车进一步向高档车型靠拢。　　2006年4月1日新出台的汽车消费税政策，对大排量汽车征收高额消费税，而对低排量汽车则征收低税率消费税，将有助于抑制高油耗、大排量豪华型汽车的进口。　　（二）直接激励政策分析　　直接激励政策的目的是直接对国内汽车企业的自主创新活动进行税收激励，可采取的税收政策工具包括：（1）改变资源配置，引导企业生产环保、低能耗的汽车而实施的税收政策；（2）激励企业进行研究与开发（R&D）的税收政策；（3）增强企业出口能力而实施的税收政策；（4）鼓励政府部门购买具有自主知识产权的汽车而实施的税收政策。　　1.税收政策引导企业开发环保节能技术。　　对低排放汽车的减税政策并不是中国一家独有的，国外也有各种各样的减税政策。虽然这种政策的规定、执行程序等存在诸多不一致，但各国制定该政策的初衷都是一样的，即通过税收政策的鼓励与惩罚，促使汽车制造商对低污染排放汽车的技术开发，降低汽车尾气污染，限制有害气体排放，保护生态环境。　　我国1999年开始实施欧I标准，同年停止了含铅汽油的生产和使用，并不再生产化油器车。2004年，国家环保总局宣布，从当年7月1日起，在全国范围内实施相当于欧II标准的国II机动车污染物排放标准，停止生产、进口欧I标准的轻型汽车。2005年4月28日，又公布了相当于欧III标准的国III汽车排放标准和相当于欧IV标准的国IV标准，并将于2007年7月1日起实施国III标准，在2010年实施国IV标准。国III标准的公布与实施，标志着我国对机动车污染防治进入了新阶段。据悉，北京市已提前在2005年12月30日开始执行欧III标准，上海市在2006年开始执行欧III标准，而且北京市将在2008年前正式实施国IV标准（迎接奥运会）。据分析，国III排放标准能把汽车尾气中的含硫量降低2/3，大大提高空气质量。基于以上环保政策的考虑，在2004年以前，对达到欧II排放标准的汽车还值得鼓励，所以当时的税收政策就规定，对达到欧II标准的汽车减征30%的汽车消费税。而2004年7月以后，欧II标准成为最低要求，所以取消了对它的税收优惠政策，同时准备对欧III标准减征30%的消费税（《财政部国家税务总局关于低污染排放小汽车减征消费税问题的通知》财税[2003]266号文件）。2004年8月30日，财政部、国家税务总局又联合发文，暂缓执行符合欧III排放标准的小汽车可以减征消费税的政策（《关于暂缓执行低污染排放小汽车减征消费税政策的通知》财税[2004]142号），原因就是国家环保要求越来越高。由于各地实施欧III标准的时间不一致，造成全国性的减税标准不好出台。同时，由于实施欧III标准需要许多配套措施，例如合格的燃油供应、相关检测设备的完善等等。对欧III标准的车辆是否减税还需等一段时间，不过现阶段可以肯定对达到欧IV标准的车型有优惠政策。　　对于排量介于1.0～2.2L之间的汽车，减征的30%消费税约占汽车价格的1.5%.自2002年7月实施欧II减税政策至2004年1月1日，国内欧II达标的退税额就高达近200亿元。全国汽车行业以产量累计起来，这是一个不小的数字，例如2004年全国的汽车销售数量为507万辆，其中，60%的汽车排量在1.6～2.2L之间，消费税减免政策对汽车厂商影响巨大。①　　2.利用税收政策激励企业进行研究与开发（R&D）。　　据了解，美国通用公司一年的研发费用支出的强度为其销售收入的4%，我国汽车业投入的研发费用普遍偏低，即使上汽、一汽和东风三大集团的研发投入总和不到通用公司的1/10.②近10年来，我国政府和理论界越来越重视税收对民间研发投入的激励作用。1996年财政部、国家税务总局《关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知》（财工字[1996]41号文）规定：“国有、集体以及国有持股工业盈利企业，研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用，可再按其实际发生额的50%直接抵扣当年应纳税所得额”，条件是本年研发费用发生额必须比上年发生额增长达到10%以上，然后，在1999年该政策进一步扩大到外商投资企业。在现行33%的企业所得税税率下，上述政策的效果相当于企业每投入1元钱用于研发，国家对应补贴1元钱，所以激励的力度还是很大的。③从鼓励R&D投入的优惠措施看，我国的措施存在几个方面的不足：一是优惠范围偏窄，对国有、集体工业企业来说，优惠也只限于R&D费用比上年实际增长10%以上的盈利企业，且其50%的超额扣除部分不应超过其应纳税所得额；二是R&D支出比上年增长10%的优惠条件不合理，不利于科技投入的持续增长；三是税收优惠措施以所得税为主，在以流转税为主体税收收入的情况下，所得税优惠对R&D支出的影响有限。　　《汽车产业发展政策》在技术政策方面，多次提到将采用税收政策来激励自主创新。例如第七条规定“坚持引进技术和自主开发相结合的原则。……国家在税收政策上对符合技术政策的研发活动给予支持。”第二十七条“企业自主开发产品的科研设施建设投资凡符合国家促进企业技术进步有关税收规定的，可在所得税前列支。国家将尽快出台鼓励企业自主开发的政策。”借鉴经济发达国家的有益经验，政府应采取如下的财税政策：④　　（1）扩大R&D费用扣除适用范围。民企也应享受这种待遇。　　（2）在所得税方面，企业自主开发产品的科研设施建设投资凡符合国家促进企业技术进步有关税收规定的，可在所得税前列支；对一般性生产设备可实行加速折旧。　　（3）在增值税方面，对符合自主创新条件的汽车企业提前实行消费型增值税政策，允许抵扣其新购设备中所含增值税进项税额。　　（4）参照外商投资资金的税收优惠政策，凡企业把未分配利润转为投资，用于R&D项目，这部分利润应允许抵免企业所得税；高科技企业中的科技人员把奖金分红收入再投资高新技术企业进行高科技研究与开发，对这部分奖金或分红收入征收的个人所得税，应予以返还；对科技人员取得的技术转让收入，可以免征营业税和个人所得税；对科技人员以技术入股而获得的股权收益，可以免征个人所得税。　　3.利用税收政策激励自主创新企业做大做强。　　著名经济学家熊彼特曾说过：“大企业是技术创新的发动机”。①原因在于现代的技术开发需要大量的资金投入，而大企业有较强的资金支持能力。同时，技术积累也有一个过程，需要时间。因此，税收政策应激励企业做大做强。由于汽车产业产能过剩，竞争十分激烈，税收政策应有助于增强自主创新企业的竞争能力。根据韩国的经验，首先应鼓励公众购买具有自主知识产权的汽车，同时，根据我国购置汽车时必须缴纳10%的车辆购置税政策，在汽车购置税上予以一定的税率优惠。其次，调高汽车产品出口退税率，鼓励我国汽车走出国门，到海外寻找市场。最后，尽快统一内外资企业所得税制度，给内资汽车企业的资金积累提供条件。