社会保障筹资模式及其税式管理问题的研究

社会保障筹资模式及其税式管理问题的研究来源：江西省国家税务局作者：日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　一、社会保障筹资模式的类型与税式管理的基本描述　　社会保障筹资模式实质是社会保险基金的财政模式，即依据一定的收支平衡原则取得一定的社会保险收入的方式。它是社会保险制度设计中的基础和核心环节。　　目前，从世界各国社会保障制度实践情况来看，社会保险资金的征收方式主要有三种，即征收社会保险（障）税、征缴社会保险费和强制储蓄，由此而派生出现收现付制、完全积累制和部分积累制这三种资金平衡方式。这三种征收形式和三种资金平衡方式并不是一种对应关系。在实践中，人们通常把它们同社会统筹、个人账户这两种社会保险基金存储方式进行交叉组合，从而出现可兼容的四种模式：一是社会统筹的现收现付制；二是个人账户的基金积累制；三是社会统筹的部分积累制；四是社会统筹和个人账户相结合的部分基金积累制。　　我国目前实行的是部分积累的社会保险筹资模式，开始于上个世纪80年代中期，但在实际运行中又发生了变异。以养老保险为例，我国选择的是“统账结合”的模式，即社会统筹的现收现付制与个人账户相结合的部分基金积累制筹资模式。这种模式既引进了个人账户储存基金制的机理，从而发挥了个人账户的长处；同时又保持了社会统筹互助调剂的保险机制，从而发挥了社会统筹的优势。显然是一个择优方案。问题在于，由于国家限于财力，无法消化国有企业改制中的隐形债务，从而造成了在1996年以前社保供给中的事实上的“大锅饭”，以致于从1996年到目前为止，不得不把统筹基金与个人账户混合管理。这样，“统账结合”的部分积累制实质上演变成了现收现付制（按照世界银行的标准，养老保险储备基金规模超过两年的支出需要才属于部分基金积累制）。尤其是近几年来，全国大部分省和地方各项社保基金当期收不抵支，基金缺口较大，个人账户基本上是空账运行，成为形同虚设的“名义账户”。尽管国家目前已经和正在扩大做实个人账户试点的范围，但实际上，统账分离容易，做实账户很难，现阶段我国大多数地方只能维持现收现付制，把逐步做实个人账户作为一个目标安排而非制度安排。显而易见，这种社保基金的筹资模式孕育着极大的风险，风险的根源在于现收现付的缴费方式单一狭小，覆盖面窄，费源不足，征缴体制不统一，征收力度不够，难以保证日益增长的社会保险支出需要，从而制约社会保险制度的完善与发展，甚而危及和谐社会的建设。　　在我国向社会主义市场经济体制转型的过程中，我国社会保险筹资模式也经历了由企业负担阶段到社会保险机构征收阶段再到社会保险机构征收和税务机关征收并存阶段的演变。目前，全国社保费由税务机关征收的省、直辖市、自治区以及计划单列市共有19个。上述各阶段都有其历史必然性，但比较起来，税务机关征收社保费既提高了征收率，又降低了征收成本，而且保证了基金的安全。尽管如此，税务机关代征社保费仍然受到现行制度的局限，未能发挥出*5的效应。为此，笔者提出社保费税式管理的概念。它包括三层含义：一是在今后相当长的一个时期，我国还不具备开征社会保险税的客观条件，其筹资方式只能实行缴费制；二是为了分权制衡，社保费征收主体应当是税务机关；三是为了强化征收，税务机关应当实行全责征管，即对社保费费源的控制、申报、核定、入库、稽查等实行全面、全程和一体化的管理。我国社会保险应坚持现有的收费制度，但要在管理方式上创新和完善，即收费的税式管理。　　二、社会保险费税式管理的必要性和可行性　　（一）社会保险费税式管理的必要性　　1.社保基金缺口大，支撑能力弱，要求国家迅速扩大其规模，实行税式管理有利于达此目的。从全国情况看，城镇职工基本养老保险支出规模从1998年的1500亿元增加到2002年的2800亿元、2003年的3122亿元、2004年的3502亿元；征缴收入从1998年的1300多亿元增加到2002年的2500多亿元、2003年的3044亿元、2004年的3585亿元。①基本上做到了按时足额发放。其中重要的支撑力量，是来自财政的补助，尤其是中央财政。2003年各级财政补贴基本养老保险基金530亿元，其中中央财政补贴474.3亿元，地方财政补贴55.7亿元；2004年各级财政补贴614亿元，其中中央财政补贴522亿元，地方财政补贴92亿元；2005年各级财政补贴651亿元，其中中央财政544亿元，地方财政107亿元。由此可见，社会保险费费源的弱势与日益增长的社会保险基金需求的强势之间的矛盾是极其突出的。　　近几年来，社保基金缺口有增无减。据劳动和社会保障部门透露，目前我国养老金缺口达到2.5万亿元。②不仅如此，据有关部门预计，统筹基金在未来25年间将持续出现收不抵支的情况，平均每年约700亿元左右，基金总缺口累计为1.8万亿元左右。养老金缺口有两重含义：一个是指当年养老金“收不抵支”，另一个是指“空账问题”。要填补缺口、化解风险、增强财政的保障能力，就必须像加强税收征管一样加强社保费的征收管理。　　2.社保费征缴面窄，需要国家加快扩大征缴面的步伐。根据有关部门*7公布的数据，截至2005年底，我国参加养老保险的人数为1.74亿人，在城镇就业人口中的覆盖率仅为50%，不足全国总人口的15%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。另外，城镇医疗参保率低，除体制内的职工外，城镇失业人员、最低生活保障人员、“三资”企业员工以及其他非公有制企业员工基本上都游离在社会医疗保险大门之外。很显然，扩大社保覆盖面成了当务之急。扩面就需要人来做，但又不能增加征收成本，可行的办法就是充分利用现有的人力资源，用征税的队伍来收社保费。　　3.统筹层次低，基金抗风险能力弱，需要国家逐步提高统筹层次。我国目前除少数省实现省级统筹外，基本上以基金的调剂制度代替了省级统筹。有的社保项目（如医疗保险）基本上是市县统筹。统筹层次低，造成社保基金抗风险能力差，基金调剂功能弱，劳动力合理流动也有障碍。解决这个问题，采取征税的方式目前还做不到，那么采取准税收的方式，对社保费的征收实行税式管理，实现省级统筹，是一个不错的选择。　　4.高征收比例、低缴费基数的征收机制，使社保费的征收形成恶性循环，也是一个亟待解决的问题。以武汉市为例。最初，武汉市养老保险综合费率核定为31%，现在为29%.高费率导致企业普遍将缴费工资从低申报，其结果，1999～2003年，武汉市养老保险费征收年均增幅为5%，而支出年均增幅为14.25%，高出近10个百分点；参保职工人数年均增幅为5%，但每年实际缴费人数比参保数少5%～6%；参保职工平均缴费工资水平较低，1999～2003年分别仅占全市平均工资的66%、71%、67%、61%、57%.据有关部门统计，我国社会保险综合费率大约在40%以上。名义费率高，实际缴费率低，形成企业大量欠费的假象，容易给决策造成误导。如果像税收一样，对社保费实行据实征收，可能情况要好得多。　　5.企业欠缴、拒缴、瞒报工资现象突出，严重侵蚀了社保费的费基，需要严管严查。据有关部门统计，到2005年底，全国累计欠费400多亿元，主要是虚假申报工资基数的原因。有人把企业申报的工资基数称为“倒三角”现象，即企业职工的收入分为实物性收入和货币性收入，政策规定以申报货币性收入为主，漏掉了实物性收入；货币性收入里有显性收入和隐性收入，企业申报一般以显性收入为主，漏掉了隐性收入；而显性收入中又分为账上收入和账下收入，企业申报的往往只是账上的部分，漏掉了账下收入。这就形成了参保企业的实际费源与实际征收的所谓“倒三角”现象。这种现象的产生固然与前述的名义费率过高有关，但也说明征收社保费要像征税那样强化稽查，才能堵塞漏洞，增加收入，夯实社保制度的基础。　　6.参保单位和职工的逆向选择及道德风险，在社会多元化的今天更应引起高度关注，特别是应当用法制化的手段进行约束。这方面的主要表现为：一是大量的非公有制企业，由于员工年龄结构比较年轻，当前社会保险支付相对较少，因而其参保的积极性不高，逃避缴费的现象严重。二是国有、集体企业违规提前退休的现象突出，不仅使本应由用人单位负担的部分员工工资提前转移到社会养老保险系统，从而增加了养老金的支出，而且减少了养老保险金的收入，使得养老保险的社会统筹雪上加霜，这已经成为一些企业公开违规的一个“黑洞”。三是为了偷逃社会保险缴费，企业和个人联手瞒报职工人数，低报缴费工资总额，特别是逃缴瞒报失业保险费工资基数，更有甚者是冒领养老金。尤其应当注意的是，由于企业与职工在上述问题上结成了利益共同体，加上法规政策上的漏洞，高风险客户驱逐低风险客户，成了我国社会保险领域的典型表现。对这些逆向选择和道德风险，显然只有用强力将其纳入法制的轨道才能从根本上得到解决。　　综上所述，建立有中国特色的社会保障筹资模式，亟待加强管理与制衡，以提高征收的规范性、筹资的稳定性、制度的约束性和基金的监管性。社保费的税式管理虽不能立即达到上述目的，但如果这样做了，将赋予社保费以准税收性质，从而有利于克服资金筹集过程中的各种阻力，保证社保基金来源的及时性、可靠性、稳定性。　　（二）社会保险费税式管理的可行性　　1.税务机关征收社保费有三大优势。一是有征收成本低的优势。税务机关是专业化的征收机构，基础设施完备、管理规范，特别是“金税工程”的实施，大大提高了科技化、精细化管理的水平，全国形成了统一的征管信息网络。社保费税式管理可以借用税收征管平台，实现信息共享。同时，税务机构遍布全国，点多线长，拥有一大批经验丰富的税务人员，有严格的管理机制和完善的征管手段，便于规模化、集约化管理，从而可以大大降低税费征收成本。二是有执法手段的优势。税务机关可以依据《税收征管法》赋予的权力，在税款征收的同时，实行“税费同征、同管、同查”，建立“全责征缴、五费统征”的机制，强化社保费征缴渠道和手段，从法律意义上堵塞税费收入上的虚报、少报、拖欠等漏洞，保证税费收入的及时足额入库，提高征缴率。三是有保证社保基金安全的优势。现行的社保费筹资基本依靠行政手段，由于“条”、“块”的政策不统一、管理制度不严等原因，直接动用和批准动用社保基金的现象不同程度地存在，从而加大了基金的风险，影响了基金的支付能力，在一定程度上损害了政府的声誉。税务机关征收社保费实行“国库直达”，从源头上解决收支两条线的问题，可以有效地防止对社保基金的任意肢解，有利于规范社保基金运行中的制衡机制，保证社保基金的安全。　　2.税务机关征收社会保险费有三大有利条件。一是国际上成功的经验为我国筹资方式的制度选择提供了可行性参考。从国际经验来看，由于各国历史条件和经济发展水平的差异，社会保险筹资模式的名称也不尽相同。比较常见的有三种：社会保障税（SocialSecurityTax）、社会保障缴款（SocialSecurityContribution，也有译作社会保障费）、工薪税（PayrollTax）。三种形式虽然名称不同，但实质上并无根本差别，其共同特点是：（1）强制性，都由法律明确规定，强制征收；（2）基金性，所征得的收入形成专门基金，专款专用；（3）以雇员的工薪收入为征收依据；（4）代际返还性；（5）社会性和互济性。在社会保险税（费）征收方式上主要有三种情况：（1）有专门的社会保险机构根据各个社会保险项目单独确定保险费率，分别征收，经费来源相互独立、专款专用。这种方式能确切反映各个项目的收支情况，但需要社会保险机构独立收费，管理成本高；（2）由税务部门对各个社会保险项目单独确定费率或税率，分别征收，经费来源相互独立，专款专用；（3）将若干社会保险项目的费率合并，由税务部门统一征收，所筹经费可以在个人和社会保险项目之间调剂使用。实际上，许多国家社保资金的主要部分是“费”而非“税”，但征管体制归属税务部门。比如英国、德国、新加坡等国家实行的都是收费制度。目前世界上已经建立了社会保障制度的170多个国家和地区中，有132个国家和地区由税务部门征收社保税或费。二是国家新出台的政策为社会保险费税式管理提供了可行性平台。国务院在2005年12月颁布的《国务院关于完善企业基本养老保险制度的规定》中明确，养老保险统账分开，做实个人账户，即从2006年1月1日起，社会保险统筹账户与个人账户分开运行，分账管理。个人账户规模由个人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成。这就为税务机关全面加强社保费的征收管理创造了有利条件。根据企业经济效益情况及职工个人收入水平，税务机关据实核定，据实征收，据实稽查，可以从根本上解决目前普遍存在的社保部门核定与税务部门实征相差悬殊的矛盾，从而有效地平衡利益分配，保证公平，提高效率。三是税务机关的征收实践为社会保险费税式管理提供了可行性条件。从税务部门组织收入的效果看，由于征收刚性的加强，社保基金的征缴率明显提高。据国家税务总局统计，2005年全国负责征收社保费的19个省、自治区、直辖市和计划单列市的地方税务局共征收各项社保费收入2551亿元，同比增长24.8%.2006年上半年共征收1433.7亿元，同比增长20.59%.从湖北省历年征收情况看，2002～2005年分别为92亿元、122亿元、150亿元、185亿元，收入平均每年递增20%以上。在目前体制性制约因素较多的情况下，尚且有如此效果，如果实行社保费税式管理，逐步消除或减少一些不利因素，可以预计，征收率将会继续保持这种不断提高的趋势。　　三、推行社会保险费税式管理的难点与对策　　目前社保费筹集方面的各种问题集中反映在三个难点上。　　*9，国家对税务部门征收社保费还没有形成统一认识。国务院1999年颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定了社保经办机构和税务机关都可以征收社保费，由此出现了社保费征缴体制上的“双轨制”。这说明在决策层面上没有统一的认识。“双轨制”的征缴体制在实践中的弊端有三：一是社保经办机构集收、支、管、用与政策制定于一体，缺乏对社保基金运营管理的约束和监督，不符合现代法治社会的制衡原则。二是社保费核定职能与征收职能分割，形成费源在征缴管理体制上的错位，使税务机关无法了解和掌握费源情况，当然也无法实施正确的征收。三是信息网络没有实行并网运行，导致信息不对称，部门之间信息无法即时传递，缴费人在两个机关奔波，不符合便民原则，无形中增加了遵从成本。　　第二，税务机关征收的执法依据不充分。税务机关征收社保费的主要依据是《社会保险费代征暂行条例》和地方行政性法规，除了对延迟缴费的加收滞纳金外，对恶意拖欠行为，税务机关无权实施强制执行和保全措施。在征收程序上，社保费的征收计划和缓缴审批都由社保部门认定，税务部门属于“代征”角色，难以做到依法征收。由于各方面的限制和定位上的模糊，社保费征收上的许多实际问题很难解决。　　第三，政府职能部门之间配合不够协调。主要反映在清欠、扩大征缴面征缴工作上没有形成合力。税务机关对企业欠费面临三难，即对参保企业历年欠费的认定难、追缴欠费的执法难、对长期欠费的处罚难。同样，税务机关在扩大征缴面上也有两难，即没有扩大征缴面的主动权、对扩大征缴面的政策依据不熟悉。但是配合不协调主要不是人为的工作问题，而是体制造成的。　　综上所述，本文对我国社会保障费的税式管理提出以下建议：　　*9，理顺和完善社会保险费的征缴体制。首先要从国家决策层上统一认识，尽快转变在征管上的“双轨制”，在全国明确税务机关征收社保费的主体地位。同时，把社保费的核定与征收职能统一起来，赋予税务机关全责征收的职能，包括费源管理、申报核定、全面征收和稽查处罚，实行税费一体化管理。在这个基础上，建立起一个“政府定点子（制定政策）、税务收银子（征收费款）、社保开单子（支出发放）、银行发票子（支付保费）、财政兜底子（弥补缺口）”的良性运行机制，实现社会保险基金收、支、管、用运行过程的有序化、规范化和制度化。　　第二，在社保费的征管模式上，实行“五险合一，一票征收”的税式申报、核定、征收、稽查四位一体。税务机关不仅是社保费的征收主体，而且是核定主体和稽查主体，三者互为依存，不可分割。　　第三，在缴费工资基数上，实行“双基数”核定征收，即分为企业缴费工资基数和个人缴费工资基数。其中，用于社会统筹账户的缴费工资基数，应取消按社会平均工资或按职工平均工资为核定依据的做法，改为以本企业所有职工实际工资之和，据实核定，据实征收。个人缴费工资基数按原政策规定，实行60%～300%的保底和封顶进行核定。这样，既可以避免高收入者逃缴个人所得税，也避免了把初次分配的差距带入再分配领域。　　第四，适当降低企业养老保险费费率。从湖北省执行的费率情况看，企业这一险种的费率都在20%以上。如此之高的费率，即使老参保企业也难以承受，形成了欠费，也不利于新企业参保，制约了扩大征缴面工作。特别是对中西部地区的招商引资有很大影响，面对高达40%以上的社会保险费综合费率，许多企业望而却步，不利于这些地方的经济发展。因此，按照“宽费基、低费率、严征管”的原则，应该相应调整养老保险统筹费率，通过实行差别费率加过渡期的政策，鼓励外资企业、民营企业、私营企业积极参保，即在过渡期内（比如3～5年）实行优惠费率，过渡期满实行统一费率，这样既有利于不发达或欠发达地区的经济发展，也强制保护了职工的合法权益，还扩充了社会保险费费源的增量。同时，对个人缴费，可以在8%～16%之间实行弹性费率，从而调动职工缴费的积极性。　　第五，借用税收网络平台，加快社保费征收的信息化建设。特别是要尽快建立参保人员数据库和费源管理基础信息体系，积极推进与社保、财政、银行、国库等相关部门的信息共享，促进征管基础数据体系的真实性、可靠性，为税务机关全额、全面核定征收奠定坚实的基础，为社会各界的监督提供充分的依据。同时，还要在税务机关内部完善管理职能，整合业务流程，加强核、征、管、查之间的协调配合，形成核定、征收、稽查既分工负责又紧密衔接的工作机制。　　第六，加快建立和完善社会保险费用省级统筹制度的步伐。提高统筹层次，是增强基金的调剂能力，减少结构性资金缺口的必要措施，也是适应劳动力市场流动性的必然趋势。从理论上讲，统筹层次越高，抗风险的能力越强，*6层次当然是全国统筹，但在今后一个相当长的时期不可能做到。现在能做而且必须做的是加快省级统筹的步伐。目前我国的养老保险除了12个省实现或基本实现了省级统筹以外，其他省或者是以省级调剂金制度替代了省级统筹制度，或者是以市甚至是县为单位进行统筹。调剂金制度的人为因素很多，不能客观地解决省内各地区之间的收支不平衡问题；市或县级的统筹非常脆弱，风险极大。事实上，不仅养老保险应当实行省级统筹，医疗保险等其他险种也应当实行省级统筹，这样才能形成完整的具有较强抗风险能力的社会保障制度。从这个意义上说，社会保险费的税式管理是达到这个目标的必要选择、必然要求和必备条件。　　作者单位：湖北省地方税务局