财政政策促进经济增长方式转变的作用机理来源：中国税务报作者：贾康 刘微日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　在促进经济增长方式转变过程中，政府推动作用的不可或缺决定了财政政策必须发挥自身职能，财政政策通过其自身的合理设计和调整完善，经由特定的路径和方式，可以把促进经济增长方式转变作为其政策目标加以实现。在我国现阶段，面对转型时期的特殊性以及经济增长方式转变的艰巨性，尚不健全的市场机制还不能够完全承担起主导经济增长方式转变的重任，政府的推动与调控作用显得格外重要。　　必须明确的是，财政并不能包打天下，而是要以顺应市场机制和弥补市场失灵的方式来行市场所不为、难为之事；财政发挥作用往往是为了助市场一臂之力，不能因此导致过度的行政干预或政府依赖。为此，我们用效应、路径、保障三方面的要素来说明财政政策支持经济增长方式转变的基本作用机理，意在分析说明财政政策在促进经济增长方式转变时所应该追求的政策效应，发挥作用的政策路径以及相应的政策保障条件。　　*9，政策效应。　　财政政策之所以有必要、有可能实现促进经济增长方式转变的目标，是由于其在经济增长方式转变进程中有望重点发挥以下三方面的效应。　　1．支付转变成本。　　其中包括为粗放型经济增长方式的退出承担部分成本和为集约型增长方式的形成解决经济外部性问题。转变经济增长方式隐含着改革、转轨的成本。在我国粗放型经济增长方式几十年的形成和运行过程中，已经具备了一定的路径依赖特征，如果退出这一路径转向新的增长路径，涉及一系列可能发生的成本，如技术、工艺的改造和升级换代、新技术的研发和利用等，都是粗放型生产方式淡出的相关条件。满足这些前提条件所需的成本和相关联的经济体制转型中所出现的改革成本一样，很难由市场迅速消化，往往最可行和最便捷的买单者是政府财政。另外，实现经济增长方式转变的一个突出问题是防治环境污染和保护生态平衡，这里涉及大量典型的“外部性”问题，无论是正外部性还是负外部性，其得当处理都需要政府的干预和引导，需要由财政垫支解决相应问题的成本。　　2．引导、激励和约束。　　与政府直接支付转变成本相比，政策的引导、激励和约束则带有一定的间接性，但往往更具有规范性和长效机制特征。以改变粗放型、形成集约型经济增长方式为导向，财政政策可以通过特定的作用方式和工具组合，以经济参数、经济杠杆来重新调度和配置一部分经济利益，起到引导、激励和约束地方政府和企业经济行为的作用。例如规范非税收入管理，遏制政府盲目干预经济的可能性；清晰界定政府事权，保证政府致力于提高和完善公共服务；采取税收优惠或加征资源税、环境保护税等方式，引导企业清洁生产，节能降耗等。　　3．提供和改进外部配套环境。　　经济社会的平稳、有序、和谐发展，对经济增长方式转变是具有重要意义的配套环境。其中，公共财政所提供的社会公共产品、公共服务的质量和数量，与经济增长方式转变之间有着密切的关系。良好的公共基础设施、完善的社会保障体系、发达的文化教育事业，都是促进经济增长方式转变的基础条件和配套条件。因此，财政在深化改革中，履行公共理财职能，满足社会公共需要，大力促进制度创新，也就是对经济增长方式转变最有效的支持。　　第二，政策路径。　　1．宏观层面。　　宏观层面上首先指的是总量政策，即根据财政政策在调节国民经济总量方面的不同导向，可以分为扩张、紧缩或中性的财政政策。特定的财政政策总是与具体的宏观经济状态紧密相连。一般来说，在经济衰退时期，国民收入低于充分就业均衡水平，表现为总需求不足，政府应实行扩张性财政政策，主要采取增加财政支出和减少政府税收等手段，扩大总需求；在经济过热时期，国民收入高于充分就业均衡水平，表现出总需求膨胀，政府应实行紧缩性财政政策，主要采取减少财政支出和增加政府税收等手段，控制总需求；在经济总量基本平衡时期，由于物价相对稳定，经济运行总体平稳，则应实行中性财政政策，注重解决结构优化问题，同时注意减弱政府直接干预，充分发挥市场机制的调节作用。　　除总量政策外还有结构政策，在宏观上财政可以通过促进结构优化发挥政策效应，即在财政收支总量既定的情况下，通过对收支结构的调整变化，来刺激和促进经济增长方式的转变。特别是通过支出安排，直接加大对科技创新、新能源开发、生态补偿等方面的支持力度，同时通过加大和改善公共服务和公共产品的数量和质量，为转变经济增长方式创造外部环境。　　在市场经济常规的宏观调控框架中，最主要的调节手段是货币政策、财政政策两大政策及其政策工具体系。而从客观的功能及合理的分工协作关系看，货币政策主要侧重于调节总量，而不宜承担很多结构调节责任。财政政策在配合货币政策实行总量调节的同时，则应更侧重于调节结构。所以在促进经济方式转变所涉及的大量结构性调节和有针对性的区别对待型政策措施方面，财政政策应承担调控主力的角色。　　2．微观层面。　　这主要是在宏观政策微观化导向下，以区别对待为政策特征，针对市场微观主体采取的一系列财税政策调节，包括税收优惠、贴息、政策性资金支持的信用担保、政府采购、特定目的补助等激励，也包括污染收费、特别收益金征缴等约束，都是通过利益调整作用来影响企业主体的经济行为。这些支出或者收入政策的实施，可以根据转变经济增长方式的需要，有选择地实现相应的支持和制约性目标。例如通过给予特定纳税人或特定类型的经济活动主体以各种税收优惠待遇，来引导、扶持某些经济活动，刺激某些投资意愿；或者是实行矿产资源补偿和排污收费政策，使企业在生产经营中重视资源合理开发、减排降耗和节约成本。　　第三，政策发挥作用的制度保障。　　制度安排是财政政策发挥作用的基础和依托，只有在导向正确、框架合理、规范完善的财政制度和相关制度下，才可能保证财政政策充分发挥对经济增长方式转变的支持促进作用，使政府职能到位但不越位，有所为、有所不为，以及具备必要的弹性和持续性。　　1998年以来，为了适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要，中国财政转型方面选择和正在着力建设的是公共财政，这种公共财政是取代计划经济下的生产建设型财政的契合于市场经济的财政形态，它既是一种公共资源配置的导向，又包含了深刻的制度建设内容。　　公共财政导向下的制度创新及与之配套的管理改革，为财政政策在新时期发挥支持经济增长方式转变的职能作用，提供了基本的可能性和依托、保障条件。苏联在上世纪70年代给我们提供的是关于计划经济体制下推动经济增长方式转变的失败范例，证明了生产建设型财政在这种变革努力中的被动和局限。我国上世纪80年代至90年代前期计划经济转轨未见眉目的阶段上，增长方式转变努力在很大程度上的劳而无功或事倍功半，也说明了这个问题。只有在市场经济、公共财政制度创新的配套之下，财政政策才可能充分发挥宏观调控作用和促进经济增长方式转变的作用。公共财政的建设成就将在主要的方面决定财政政策作为的空间和潜力。这要涉及财政各项制度的创新、规范和完善，包括公共收入制度、公共支出制度、中央和地方财政管理体制等。1994年的分税制改革，1998年之后陆续展开的预算管理改革，都将通过政府行为合理化、高效化改进，助益于以财政政策支持经济增长方式转变的政策保障机制。　　贾康：财政部财政科学研究所所长、博士生导师、本报专家指导会成员　　刘微：财政部财政科学研究所博士