精细税源管理：强化税收征管之本

[原创]精细税源管理：强化税收征管之本来源：中国税网作者：李汉华刘玉贵日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　经济决定税收、税源是税收的基础。国家税务总局局长谢旭人近年来明确提出“完善征管体制、夯实管理基础，实施科学化、精细化管理，全面提高税收征管的质量和效率”是新时期税收征管工作的总体要求。从理论上讲，加强税收管理是除经济发展和税收政策调控之外的另一主要增收因素，是税务机关的主业，而精细税源管理又是一切税收管理的源头，深化征管建设必先掌管好税源，只有掌控好税源才能确保征管建设基础扎实有效。我们认知，精细税源管理是市场经济条件下现代税收的管理创新，是税收征管工作的核心，是实现税收管理科学化和精细化的保障，是确保依法治税和科学决策的基础，是检验基层征收单位日常征管质量，实现应收尽收的前提和保障。精细税源管理作为是一项既相当重要又没有终点的长期性工作，因此说全面加提高地税各级领导和干部对精细税源管理重要性和必要性的认识显得尤为重要，认识精细税源管理的特点与作用更加必要，探讨如何更好的加强精细税源管理工作更显迫切。　　（一）不断提高精细税源管理的科学本源观　　一是精细税源管理是一种现代税收的管理理念和管理行为。管理是一切组织的根本，是一种生产力，这是由管理所具有的职能决定的。一切组织的管理目标，主要是通过具体地运用管理的计划职能、组织职能、人事职能、领导职能和控制职能，并发挥管理职能的作用来实现的。管理既是一种科学，又是一种艺术，税源管理作为税收管理的一项基础性工作，更能体现出一种技术和艺术的融合。同时，管理又是动态的、发展的、创新的，税源管理要与时俱进地立足收入与政策，讲求规划与设计，注重战略与创新，谋求发展与公平。　　二是精细税源管理是一种过程管理、过程监督和过程保障。从税源变动规律的图示可以看出，税收从税源的可能到入库的实现，要经历税务登记、纳税申报、税款征收、税务稽查和税务法制等多环节，可以说，税收从税源到入库前的所有环节都有一个狭义上的税源管理问题，加之从税收形成的时间和空间来看，税收是一个由多环节、多层次、多渠道的形成过程，所以说，税源管理应该是一种过程管理，从管理学角度和制约理论来看，税源管理又必须是一种过程监督和过程保障，它们是所有管理机制不可或缺的组织要素。　　必须论及，税基是指税法规定的应纳税额计算的基础，也称计税依据。税基作为税收产生的具体资源，在某种意义上讲就是税源，称为直接税源，属于狭义税源的概念。主要包括纳税人微观经济指标和财务指标情况，它可以直接反映税收政策的执行情况和对税源管理的质量。税源管理要针对基层管理和上层监控的不同管理性质以及个体税源和企业税源的不同数据来源，对个体税源可以直接以当年实际定额进行管理；对企业税源则是在上年既定税源的基础上，考虑当年的税源增减因素变化，预测当年的税源可能数进行管理，从而为组织税收收入和强化税收征管提供决策支持。所以，税源管理不是单纯的对历史数据的静态管理，而是实现对现实数据的动态管理，尤其是在纳税评估补报税款、税务稽查查补税款和税源发展变化情况影响下，决定了税源管理必须是一种动态管理。　　三是精细税源管理是对国民经济和行业经济税收的预测和分析应用。主要指社会宏观经济指标其及变化情况，包括产业结构、GDP产值、行业、地区等宏观经济指标。税源管理最重要的基础性管理就是分析管理，主要包括基本情况分析（税源基本情况、税收基本情况、税收与经济关系分析）、专题应用分析、预警分析和规律特征测算分析。通过有效地开展税源数据的分析，在大量的数据关系中挖掘出为我所用的有用信息，为税收政策的制定、征管措施的完善、纳税评估和稽查选案对象的确定提供决策支持。　　四是精细税源管理是对税收规模与结构的管理与保护。税收规模是指一定税源环境下税收产出总量的大小或水平。研究税收规模，可以反映地区间的财力水平和差异，它是研究GDP结构和宏观税收负担水平的基础，是科学编制税收计划的基础，是税收收入组织工作确定重点管理对象和成本效益管理的决策依据。税收结构是指税收收入总量中各项税收所占比重的结构关系，它是税收政策、经济结构和征管倾向等因素综合作用的结果，通过它可以间接地了解一个国家或地区的税源结构，可以了解和掌握一个国家税制设计倾向和税收政策执行情况。从基层税源管理的可管理和可操作层面上研究，主要是通过对纳税人税基的掌握和税种的计算所形成的税收规模与结构及其变化情况，来实现对税源的管理职能。　　五是精细税源管理是征管办法制定的基础与前提。“强化管理”不只是管理环节的事情，要从征收、管理、稽查的整体效能和部门配合上，综合考虑与研究设计切实可行的税收征管制度和办法。税源管理可以通过“税收征收率”来反映税收征收能力和税收收入增长幅度，是税收征管工作质量和效率的重要体现，它可以揭示税收征管的薄弱环节，为加强和完善税收征管工作明确努力方向，提供数据支持，它是实现“依法治税、应收尽收”的保障，是确保有税可收和有税能收的关键。税收征管制度和办法的研究，必须以税收征管质量和效率为目标，以有税可收和有税能收为出发点和着力点。从基层税务机关的税源管理范畴来看，无论从其职能范围、管理对象、管理环节和组织结构来说，对税款入库前的可供征收税收的管理均可纳入税源管理的“大范畴”来研究，税收征管制度和办法也必然是对可供征收税收的全面管理。　　（二）精细税源管理的现状与问题解析　　一是精细税源管理存在的技术障碍。这是摆在地税系统面前亟待解决的当务之急的任务和工程。这一问题不解决，精细税源管理就是一句空话。省地税王文童局长在信息化建设提建设出的“七个误区”，即要走出信息化等同于计算机化的误区，走出数据缺乏、标准缺失的误区，走出重建设、轻应用的误区，走出税收信息化等同于税务内部事务管理的误区，走出税收信息化与税收业务脱节的误区，走出应用软件缺乏整体规划的误区，走出忽视业务重组和流程再造的误区。可以说是一语中的，切中时弊。税收信息标准化管理的核心是税源管理。在计算机和网络技术的支撑下，以税源管理为核心、涵盖税收征收管理和税务内部事务管理的系统，就是我们的门户信息系统。必须认识到，征收管理的对象是纳税人，必须进行有效的税源管理。税收信息标准化的核心是税源管理，必须将税源管住、管好。但是，我们必须看到，我们有了网络，有了较为先进的主机、计算机，但我们的网是孤独的网、封闭的网、单一的网、尚未达到广域网的高精，不是“让你我的应用软件互相对话”的网；我们武器——“软件”，是“不够人性化，太繁琐、太专业，使多数人难以掌握”的武器，是“多国”制造的武器，是不能兼容并包、互相匹配的武器，是有限使用的武器，还有的是鉴定未成熟的武器；像武汉市的中心城区，至今大厅申报仍然拥挤不堪，以网上纳税申报为主的多元化申报方式仍然达不到理想的比例，税源的监控也只是静态的监控或对少数大税源的有限监控，和财政、工商、公安、房地特别是和企业（纳税人）的信息来往的使用基本停留在“纸上谈兵”的阶段，就连实现省、市地税系统电子政务全面共享信息目标现在也还没有很好实现，因此说软件的滞后是精细税源管理的瓶颈。　　二是精细税源管理存在的体制障碍。首先是传统层级式的税务组织结构不适应信息化所产生的影响和要求。传统的层级管理理念根深蒂固，上传下达、工作布置等管理模式依然运作方式依然习惯和普遍存在，一成不变和用处极不明显的静态数据造成领导、部门和干部对精细税源管理的淡化。其次是税收业务工作流程衔接不畅，多部门条块分割式布置工作，造成管理职能交叉、中间环节较多和政出多门，致使税收征管业务工作流程繁琐，“中间梗阻”现象依然存在。再次是部门职能不专不明影响了征管质效的提升和精细税源管理。集申报纳税、税务登记、发票管理、税务咨询等功能于一体的办税服务厅，处于税收征管的中心环节，由计征部门在履行计会统票职责的同时负责办税服务厅的具体管理和事务性工作，显得力不从心，影响了税收分析质量和办税服务厅的工作效率，导致纳税人报送和税务部门需采集的涉税信息不够完整准确，综合利用率较低，税收分析只局限于一定时期的计划任务比较分析，而大量的税源预测等工作又转移到管理员身上，税收分析对税源管理的指导作用不强。征管实践中，基层地税部门采集经济税源信息渠道较为单一，对经济税源产生、变化、消长信息掌握不准。且征、管、查各序列都根据自身需要，收集了部分税源控管资料，缺少互相对比印证，容易形成工作链条中断和监控网络疏漏。总体看来，税源监控措施比较松散零乱，形不成合力。　　三是精细税源管理存在的思想障碍。税收信息化建设外在的形式是物，但实质上是对传统的工作方式、工作流程的变革。互联网将世界从圆的变为平的，在这个过程中，必须打破传统的思维方式、工作方式，否则就不可能进入同一个平台。当前，地税部分领导、机关和干部对精细税源管理的重要性认识不到位，普遍停留在以收入计划来管理税源的老传统、老观念上，存在着“重收入、轻税源、重税务征收、轻税源管理”的现象。具体表现为两个“强调”：过分强调税源宏观监控而忽略了税源微观监控。现阶段所采取的税源监控办法都是按照各级计会部门的统计资料作为监控对象来进行管理。重点税源监控对象的确定就是按照纳税人缴纳税款额度确定的，对上述企业只是宏观统计，而缺少微观监控，缺乏利用各种信息资料对所有纳税人变动情况和监控具体纳税人日常经营的税源异常情况。过分强调税源的重点监控而忽略了对税源的全面监控。税源监控应是全面、详实地反映税源分布及征收情况，在实际工作中应注重税源的变化。近年来经济结构在税收收入问题中不断的变动，我们各级税务部门税源监控对象却没有做出相应调整，而税收漏洞往往出现在那些新兴的产业中，应引起各级税务部门高度重视。　　四是精细税源管理存在的管理障碍。近年来，我们在税源监控方法上也有许多富有创造性的举措，起到了一定的效果。如纳税人户籍监控，税务机关可全面了解和掌握纳税人的基本情况，弄清税源的分布、变化情况，从而合理地调配征管力量，建立科学严密的征管机构，防止漏征漏管。但在具体执行当中，由于金税工程特别强调管户申报资料的真实性和准确率，导致部分单位为了追求申报准确率，提高征管质量而放弃了对部分管户的监控管理，一些纳税户游离于税源监控网络之外。另外在安装税控装置方面也存在一定问题，推广税控装置，本来是一种最直接有效的税源监控方法，从目前使用税控装置的部分行业看效果不尽如人意，使税源监控方法得不到有效发挥。从地税系统来看，还没有一套完善的税务监控体系，只是机械地、固定地由计会统计部门提供监控企业的静态税款缴纳数据。现行税源管理手段仍以传统手工操作为主，逐及上报，缺乏预测准确性。税务机关与各部门之间，税务机关与纳税人之间的信息基本处于信息不共享状态，与工商登记部门不能同步进行纳税户办征工作，造成大量漏征漏管户。与金融系统不能信息共享，造成欠税户资金在税务机关监督之外运转。另外，随着电子技术的进一步发展，诸如网上购物，利用营销网络直接送货上门，给我们税务管理及税源监控带来了很大的难度。税务机关由于人力、财力和企业现代化进程缓慢等原因，不能与企业实现计算机联网，对企业的生产经营和财务会计信息税务机关不能及时掌握，因此，造成税源信息渠道不畅，税源监控乏力。　　五是精细税源管理存在的队伍素质障碍。好的精细税源管理要有一支敬业的素质高作风实的队伍去执行，否则就会流于形式。因为纳税人的现实税源转化为现实税收和各项指标主要表现为纳税人的流转额、所得额、财产额和资源收益额。上述资料一线征收人员应该最清楚，最有发言权。如果税务管理员综合素质不高，甚至不懂计算机语言和操纵计算机，就可能变成“灯下黑”和先天性“色盲”。导致税源监控所反映的内容成为一组干瘪的数据，不真实的数据，缺乏深入细致的分析和预测说明，不能很好的对税源进行精细而有效的管理。　　六是精细税源管理存在的组织保证障碍。新修订的《税收征管法》在6个方面强化了税源监控，其中4个方面涉及社会协税护税工作。除《税收征管法》规定的工商、银行部门及法定扣缴义务人以外，能够发挥税源监控作用的，尚有财政、审计、统计、技术监督、公安、交通、保险、民政、房地产管理和乡镇（街道办事处）、村（居）委会基层组织等诸多方面，这些部门和单位应履行哪些协税护税职能，如何开展税源监控，怎样传递涉税信息，缺乏有效的文件保证和一套行之有效的工作机制。　　（三）加强精细税源管理的应对之策　　精细税源管理，必须落实科学征管和依法征管，实践科学发展观和现代税收管理理念，规范精细化管理的方向，坚持遵循依法治税的原则。依法治税是税收工作的灵魂，是一切税收工作的出发点和归宿。只有以依法治税为前提，才能统筹考虑精细化管理的整体工作，不致偏离法治的轨道。坚持遵循方便纳税的原则。税收管理一方面要着重对内部的管理环节进行细化，一方面要从方便纳税人做起，在精简办税流程的基础上，对纳税人的办税事项要在细化的同时尽可能归并办理，以方便纳税人。坚持遵循效能*5的原则。如果推行了精细化管理而拖累税务干部的精力，不能发挥其作用进而导致效能的降，那就不是推行精细管理的初衷。效能就是要投入最小的精力、财力、物力，取得*5的收益。坚持遵循科学管理的原则。既不要简单地将工作环节细化，也不人为地故意增添办事的程序，增加办事的流程，增加税收的文书，增加税收监督的环节。而是要进行充分的调查研究，进行科学的论证，按照可行性、方便性、有效性的要求，应用科学的方法，特别是要应用税收信息化建设的途径和成果，将需要精细化管理的工作进行科学的分工、细化管理。精细税源管理具体讲要提高“四项能力”：　　一是建立畅通无阻的共享网络，提高对精细税源管理的监控能力，切实做到“四个一”。*9，“一把手”必须亲抓。税收信息标准化建设必然带来权力和利益的调整，覆盖各级地税部门的每一个工作环节，需要全系统整体联动，协调配合，“一把手”抓是保证信息标准化建设任务完成的关键。要抓好本部门、本单位的信息标准化推进工作，突破认识、体制、技术、人才等方面的困难，自觉地服从于全省地税信息标准化建设大局，把信息标准化建设纳入对各级地税领导班子和“一把手”工作实绩的考核内容。第二，“一体化”必须强化。必须全面贯彻总局谢旭人局长提出的“统筹规划、统一标准、突出重点、分步实施、整合资源、讲求实效、加强管理、保证安全”的“一体化”要求，达到网络建设平台统一，核心软件统一，网络安全建设统一，设备配置统一。第三，“一起动”必须协力。各行业各部门要积极投入信息标准化建设所需的资金、人力、设备等资源，精心规划，精心实施，齐心协力，努力实现信息标准化建设中“人”与“机”的a1组合，税收人员与专业技术人员的a1配合，税收业务与信息化技术的a1结合，税收信息与企业经济信息的a1融合，构筑和谐畅达的信息支撑平台。第四， “一条线”必须贯穿。要体现“操作计算机化、流程规范化、数据网络化、管理智能化”的要求和内涵，尽量淡出手工操作；该用电子网络传输的信息，除档案需要，决不使用纸质介质。要通过在思维方式、岗位职责和制度中植入信息标准化理念，潜移默化，促进工作方式的转轨，并形成行为习惯和思维模式。　　二是坚持纳税评估的有效手段，提高对精细税源管理的质量能力，切实做好“三个一”。纳税评估是目前国际上通行的税收管理方式，也是税务机关对纳税人履行纳税义务情况进行事中监控的一种手段，可以弥补征管改革过程中管理弱化的不足，强化管理监控功能，体现服务型政府的文明思想，寓服务于管理之中。它作为税收监控管理的一种有效手段，在帮助纳税人发现和纠正纳税上的错漏、提高纳税人纳税意识和办税能力方面有着独特优势。*9、建立好一个纳税人行业数据模型。充分利用行业数据模型调查工作，建立健全评估分析指标模型体系。在对纳税人涉税信息全面收集整理、抓好评估基础指标测算的基础上，对纳税人正常经营状态下的销售额、销售成本、流动资产等指标进行纵横对比分析和综合测定，建立较为完善的评估指标模型体系，做好评估“量化”分析，以准确体现纳税行为的共性和规律，不断提高“筛选”异常信息的准确性，为评估的实施提供真实的指导信息。第二、搞好一项分类管理分类评估。对大型企业或重点税源，依靠计算机网络、信息数据库和企业的会计电算化和电子报税，逐步实现税企联网，利用税收评估软件对企业的生产销售全过程实施全方位的控制；对中小企业实行行业税收监控管理，通过行业税收评估指标模型的建立和统计分析，对纳税情况实时监控，及时发现问题确定评估对象进行评定处理；对建账管理的个体工商业户，实行区域评估，即采取计算机定额管理系统管理，将个体业户的平均经营水平和销售水平，用保本推算或实地调查相结合的方法，利用计算机得出一个定期内与营业规模相适应的较为合理的应纳税定额。第三培养好一批“税林高手”。要选择一批懂税收、通法律、会财务、精计算机应用的政治素质高、责任心强的干部从事评估工作，发挥他们的模范作用，合理搭配人员，达到人力资源的*3组合。同时加强对评估人员约谈技能、评估专业技能的培训力度，对评估工作涉及的税收业务、财务管理、计算机相关知识等内容进行系统培训学习，加强经验交流总结，切实提高培训学习的质量和效果，培养出一批能胜任评估工作的“专家”。改变现在评估中难以查找企业涉税资料的蛛丝马迹，不善于深层挖掘，从而使评估工作流于形式等问题。　　三是全面落实税管理员制度，提高对精细税源管理的执行能力，注重抓好“五件事”。“人是生产力中的决定因素”，要提高征管质量，实现征管工作精细化，落实税收管理员制度，实行税源管理到户是征管工作最重要环节。*9、要“换脑子”——提升素质。从当前干部队伍人才总体结构看，税收类人才占主流，但高精尖人才偏少，既懂税收、会计业务又通计算机的人才明显不足，公共管理型人才更是稀缺。因此，要增强战略眼光，将大力培养综合管理型、基础税源分析型人才作为人才强税的龙头措施紧抓不放，牢牢树立“成才靠学习”的理念，通过送培、在岗培训、函授、鼓励自学等形式多样的教育方式，造就一批具备现代公共管理知识，能适应税收现代化发展要求的，有真才实学的复合型人才。第二、“定要求”——明确责任。对税收管理工作的每项内容的操作要求进行细化明确，做到标准化，具体到“何事何人何地何时如何做”。要按照属地管理和税源管理到户的原则建立健全税收管理员岗责体系。要求税务管理员做到管户准确、税源清楚的同时，加强税源监控分析。培养管理员宏观税负、行业税负的监控分析能力以及企业财务指标分析能力。继续落实按月管理员税收分析和预测，密切关注经济与税收走势，提高管理员税源预测分析水平，增强税源管理的针对性。第三、“优配置”——盘活资源。按照“抓大、控中、促小”的原则，综合考虑辖区税源数量、税源结构、税源分布、税收管理员数量和素质高低等因素优化配置税收管理员。要逐步加强重点税源管理力量，将熟悉税收政策法规、企业财务管理、熟练掌握纳税评估的人才充实到重点税源管理岗位；要根据行业管理需要合理调整中小企业管理力量，适度配备个体税收管理力量。要通过对税收管理员配置结构的优化，使管理力量和税收收入相匹配，人尽其才，才尽其用，实现管理效益的*5化。第四、“勤检查”——强化监督。及时对照标准，查找差距，层层完善，系统提升，让“精心是态度，精细是过程，精品是成绩”的理念深入人心。　　第五、“严考核” ——确保落实。为使征管工作落实到位，应在制订严密的征管质量考核办法的基础上，明确税收管理员职责、实现目标和行为准则，要求税收管理员做到户管清、税源准、基础实、质量高，加强领导和督查考核，使管理员能在思想上紧起来，认识上高起来，行动上实起来，努力把税收管理员培养成为信息采集员、纳税辅导员、税收宣传员、纳税评估员和税收监控员。　　四是坚持多头并举不断创新的举措，提高对精细税源管理的控制能力，切实做好三个“精细”。首先是精细管理对象。抓好按税种分类管理——着眼于掌握税种的征管状况，检验税收政策的执行落实情况。抓好按行业分类管理——着眼于掌握税源的行业分析，检验行业税源的征管效率。抓好按税额大小分类管理——着眼于掌握重点税源的监控状况。抓好按纳税信誉等级分类管理——着眼于掌握纳税人遵从税法的程度。通过制定和实施分类分级管理办法，广泛开展税收政策宣传，积极弘扬诚信纳税。其次是精细管理内容。抓好户籍管理——加快完善与工商部门的信息共享，定期比对登记情况，结合定期开展清漏工作，落实管理员责任区户籍管理的职责，对管片内出现严重失管的现象按税收执法责任制予以追究，做到纳税户籍清、税源分布明、税基存量准，确保税务准期登记率、准确登记率、准确注销率均达100%.抓好账证管理——要加强企业人员的培训工作，尤其是纳税辅导，帮助纳税人健全财务核算，如实反映其经营成果。加快纳税人办税手段、办税方式的改革，建立企业财务会计处理办法报税务机关备案制度，并将其信息及时存储到电子户档中。抓好以票控税——完善发票管理的各项措施，重点加强纳税人购票资格的认定管理、领用存销管理，全面推行纳税人发票分类管理，在商业、服务业等推行税控收款机和有奖发票，加快将普通发票纳入防伪税控系统进程，严厉打击各种代开、虚开发票行为，建立进项发票审核责任制，加强各类发票日常稽核比对力度。抓好申报征收管理——建立纳税申报催报工作责任制，及时督促其自觉申报，加大对逾期申报的处罚力度，尤其对异常申报、停业户以及减免业户要加强跟踪管理。在税款征收上要加快建立税银库快速核对机制，严格执行滞纳金制度，加强欠税公告、催缴、档案管理，加强对稽查查补税款的执行力度，努力实现零新欠目标。再次是精细管理手段。全面推行税源管理电子化——要把握税源信息化建设的总体目标、基本原则和主要内容，完善多元化申报、多方式缴库，把所有涉税事务与环节全部纳入计算机管理。切实加强代征代扣管理、机外管理、市场税源分类管理，加快实施税源信息“一户式”存储，实现税务机关内部的信息共享，努力提高税源管理电子化。在部分行业全面推广应用税控收款机——按照统一标准、生产许可、政府推广、分步覆盖的原则，加快推广工作步伐，监督纳税人依法使用税控收款机，如实开具发票，记录经营数据。全面实行票表比对——建立票表比对系统，主要加强纳税申报表与相关逻辑关系的比对审核以及其它可以比对的发票。强化发票验旧售新时，要比对发票领、用、存的数量与申报纳税情况；结合行业平均税负及平均利润率等，比对行业总体纳税状况与个体纳税情况，以及对企业相关税种纳税情况与其销售收入、实现增加值和利润等指标的同期比对说等等。作者单位：武汉武经区地税局