关于强化地税发票管理工作的实践思考

关于强化地税发票管理工作的实践思考来源：江西省地方税务局作者：胡小平日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 发票，是购销商品、提供或接受服务以及从事其他经济活动中，开具、收取的收付款凭证。地税发票是地税部门实施“以票控税”强有力武器，地方税收依据地税发票这一重要载体征缴税款，以实现地方税收收入，因此，地税发票在地税工作中占有十分重要的位置。然而，在目前情况下，地税发票管理工作还存在较突出的问题，倒买、倒卖发票，兜售发票、使用假发票、收据情况时有发生，造成税款流失，“以票控税”的作用正在逐渐削弱。虽然，各地采取了一定的措施，并取得了一定成效，但这些现象仍存在，并呈蔓延趋势。这不能不引起我们高度重视。笔者结合2006年某市的发票检查情况，分析存在问题及主要原因，并提出强化地税发票管理几点粗浅看法。一、地税发票管理工作现状十几年来，地税部门做了大量细致工作，严格依照税收法律、法规努力做好发票管理工作，想尽办法制订并完善行业发票管理办法，开展地税发票检查和整治，积极宣传发票有关知识，在堵漏增收方面发挥了发票管理独特作用，发票管理工作也取得了一定成效。但，我们必须清醒看到发票管理工作仍存在较突出的问题，主要是：（一）从外部环境来看1．倒卖、兜售假发票的行为仍很猖獗。该市发票管理办公室对车站、码头、宾馆和商场门前等主要集散地和公共场所进行了几次突击检查，每次收缴不法分子兜售的假发票几百份。1本假发票50－200元不等，或是大面额的按票面总额的2％－5％比例出售。2006年7月该市组织全市系统人员对上述区域进行集中整治三天，收缴假发票（收据）9542份，其中假发票3183份，由此可造成偷漏税235余万元。2．公民索要发票意识不强。个人私款消费不需报账，这就导致了这些个人不主动索要发票，餐饮、娱乐行业表现突出。再有，一些小的纳税户借故不给发票，消费者也只能作罢。据笔者对近30户中小型餐饮、洗浴按摩、茶庄、咖啡厅、娱乐业调查，40％的消费者未索要发票，有的甚至比例更高，这样使服务行业税基受到严重侵蚀。3．纳税户违法违章使用发票。去年，该市发票管理办公室共检查300户，其中存在发票违章的纳税户144户，占检查户数的48％，其中：使用假发票53户，占检查户数17.6％；使用他人发票21户，占检查户数的7％；使用收款收据（或与发票混用）40户，占检查户数的13.3％；应开具而未开具发票42户，占检查户数的14％；使用“回笼”发票18户，占检查户数的6％，发票违章户面比例较高。（二）从内部情况来看1．发票管理部门的职能弱化。发票所行使的行政管理职能，但属于事业编制，赋予的职能也只是发票简单的领发，没有赋予相应的专业管理职能，如发票检查权等。现在，全省各地、市、县均成立了发票管理领导小组，下设办公室，作为常设机构运转，行使对外检查、管理、监督职能，这似乎是发票所的职能向行政执法过渡。目前情况下，这也只是一个权宜之计。2．发票信息化程度不高。主要存在的问题：一是不能实现自动生成如发票总分类账、分户明细账、发票领用存报表等账表基本功能；二是发票开具后无法进行查询，发票所所长竟无门市开具发票情况查询权限；三是发票的上级部门要监管下级部门如何开具的发票也看不到；四是发票使用后的汇总系统功能未建立等等，这些都为发票信息化监管设置了障碍。3．利用发票引税、买卖税。为了完成税收任务，有的基层单位利用发票进行引税、买卖税，不坚持税收属地原则，乡镇到县城引，县城到城市引，税源不足的地方到税源充足的地方引，欠发达地区到发达地区引，通过以县、乡、镇名义财政返点、奖励的形式，开展多渠道的引税，变相降低税率，流失了地方税收，造成了发票秩序混乱。二、地税发票管理工作存在问题的原因目前发票管理存在的问题较为突出，究其原因主要有：（一）发票管理法规相对滞后，理论上存在与现行状况不相适应之处，如：定义“假发票”、对纳税人使用假发票罚则不具体等等，理论上未界定清楚，给实践工作带来困难。（二）发票管理重要性认识不够。发票所列入事业编制后没有执法权限存在缺陷。有的同志一味地追求完成任务，跨地区使用发票，导致利用发票引税、买卖税现象发生。（三）税收管理员制度落实不到位，税收管理员监管不力，对管户实际用票量与发票限购量未进行对比，造成纳税户税负畸轻畸重，使民主评议税负缺乏准确依据，“双定”税收不合理。（四）“双定”税收存在一定问题，这是主要原因。个、私纳税中小户定税与定购发票量、与其实际用票相差甚远，当月超过核定用量未申购发票，定税不合理造成纳税户违法使用假发票。（五）纳税人诚信意识不够强，有的纳税户违规使用发票，存在逃避税收的现象，极大地影响了发票的公信力，使社会上假发票较猖獗。综上所述几个方面的原因，造成了目前存在发票隐蔽的买卖方市场，有需求就有市场，才使不法分子铤而走险，不顾一切牟取暴利。三、强化地税发票管理工作对策针对目前发票管理工作存在的问题，笔者提出如下几点应对之策：（一）健全和理顺发票管理机构。目前情况下，一是各县、区（分）局发票管理领导小组办公室，积极开展对外行使发票管理的检查、管理、监督、处罚的职能。尽快解决发票所行政编制问题，为强化发票管理工作提供有力的保障。二是理顺发票所与办税服务厅发票发售窗口的关系。除市局办税服务厅的发票发售窗口由市局办税服务厅管理以外，县、区（分）局办税服务厅内设的发票发售窗口原则上由发票所（征管科）作为派出窗口进行管理，服务质量应服从办税服务厅的统一管理。三是各设区市应成立发票违章查处举报中心，接受社会、群众的监督。（二）全面落实税收管理员制度。税收管理员要全面掌握所管户基本情况，对核定征收税款的大户，要上户查验核实场所经营面积，娱乐场所包间、饭店的餐桌、包厢数量等。要不定期地对所管户进行发票检查，对管户定税不合理和违规使用发票等行为，向相关部门提出纠正处理建议；与此同时，要把税收政策、发票使用规定宣传到每户纳税人，及时解答纳税人提出的问题，实时实地辅导帮助纳税人。对纳税人申报的税收真实性、发票使用情况进行认真分析，实施发票与征管对接的比对分析报告制度。即由税收管理员对其当月所管户发票月用量与实际领购量对比、与上月实际领购量对比，说明多领、少领的原因，发票领用、月征收税款与上月对比，写出书面报告，为合理民主评议税负提供依据。（三）合理核定纳税户营业收入。纳税户的营业收入是地税机关核定的关键。允许新开业户纳税户*9个月自行申报营业收入，并据此领购所需发票用量。次月，税收管理员上户进行调查，根据该户与同行业、同规模、同地区（段）业户经营情况及收入额进行比较，税收管理员把调查结果交分局（所），根据《征管法》核定征收方法初步拟定应纳税额，再由评议税负小组评议税负。税收管理员要对纳税户进行动态追踪管理，合理提出半年调增（减）纳税户营业收入建议，实施科学的“双定”税收模式，以确保纳税税负的合理、公平，控制纳税户买方市场。（四）建立税收管理员考核奖惩制度。要建立与税收管理员相配套的考核处罚制度，明确规定凡发票检查部门发现纳税户三次以上买卖、窝藏、使用假发票的，扣发税收管理员一个季度奖金，并向县、区（分）局写出书面检查，取消其当年各类“评先”资格、取消其评定“优秀公务员”资格。凡因税收管理员的责任，纳税人未能在工作日领购发票而被投诉的，一经查实，将按《三个服务违诺责任追究办法100条》严肃处理。在“双定”税收方面，税收管理员不负责任，拟定“人情税”、“关系税”而造成税负明显偏低，间接使纳税户违规使用发票，也应受到相应的经济处罚。（五）推进发票防伪及信息化进程。发票要进行版面的全面改革。如新版发票要采用数字喷码技术印刷，增加防伪功能。另外，要大力推广机打式税控发票，税控装置初始化完成防伪码、装置号、纳税人识别码等内容。这样，才能使制假者造成难度。对我们现行的征管业务软件发票管理模块功能要积极改进，解决目前发票管理信息化中存在的急需解决的问题，积极开展发票管理子系统、发票有奖子系统、发票税控管理子系统、外网查询子系统、工本费收缴子系统。有必要专门建立起发票管理信息网，对全省各类发票实现有效管理。（六）进一步加强发票宣传力度。发票宣传工作十分重要，这对提高公民对发票的认识有着极其重要的作用。仅发票舆论方面的宣传报道还不够。我们可以通过在每个纳税户经营场所张贴广告、餐桌上、包房内放上“地税提醒您：请索要地税正式发票”纸牌等形式，来维护消费者的权益，增强消费者对发票的新认识。在收银台放上“地税提醒您：您主动给消费者正规发票了吗？”纸牌，督促纳税人对消费者消费就应诚信提供发票。另外，要继续推广定额发票有奖，实施即开即奖办法，鼓励消费者主动索取发票，参与发票中奖。这些人性化的宣传和做法会产生更大的税收效果，纳税人发票用量会大增，地税机关据此合理调整税负，税收将明显大幅增长。（七）严厉打击发票违法违章行为，鉴于目前发票违法违章现象，国家应尽快修订《发票管理办法》，制定具体实施《细则》。发票管理部门要开展经常性的日常检查，清缴买方市场，威慑违法违章使用发票的纳税户，并给予处罚。对实行核定征收的纳税户，发现其使用假发票行为，停止发售发票，税负提高1－2倍；对查账征收户要取消其查账征收资格；对享受下岗再就业税收优惠政策和其他优惠政策的，要取消其优惠资格。对群众举报纳税人违法违章行为，发票违章查处举报中心应派人尽快查处。对经营较复杂的公共场所，要取得公安的配合，一年至少进行两次突击检查。打击兜售、使用假发票的不法行为。要注意发现制假、售假的窝点线索，打击并取缔假发票卖方市场，整顿发票管理秩序。（作者单位：南昌市地税局）