运用流程再造理论深化税收征管改革的实践与思考

[原创]运用流程再造理论深化税收征管改革的实践与思考来源：江苏国税作者：周苏明日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ] 　　随着税收信息化建设的不断推进，现代科学技术在税收管理领域得到广泛应用，传统的税收管理理念、管理模式和管理体制正面临新的挑战，亟需税收管理理论的创新与突破。借鉴当代西方最前沿的管理理论指导我国税收征管实践，有益于进一步深化征管改革，加快现代化税收征管体系的建立。　　一、流程再造理论为深化税收征管改革拓展了新思路　　从二十世纪80年代代以来，我国的税收征管改革沿着分权制约的思路，经过十多年的探索和发展，特别是近几年借助信息技术进一步推进和深化，已初步建立起适应社会主义市场经济发展要的专业化信息化税收征管新格局。新的征管运行机制，在理顺征纳关系、规范执法行为、监督制约执法权力、推进依法治税，保障实现税收职能等方面发挥了重大作用。但是，税收征管还是不能完全适应社会经济形势迅猛发展的要求，征纳双方并没有从信息化建设中得到明显的实惠。导致这一现象的因素很多，其中一个很重要的原因是，以往的征管改革往往偏重于职能导向。无论征管查是“两分离”还是“三分离”，大都是事务和权责在征收、管理、稽查三个职能之间的调整。实际运行中存在几个难以解决的问题：一是征管理效率提高不快。组织结构纵向上呈层次状，且上下部门职能配置基本一一对应，信息纵向传输层级多，导致不必要的工作分配环节增多，无实际意义的核批增多，易于衰减和失真；横向上按职能设置，各部门更多关注的是自身职能目标的实现，部门界限明显，信息相对封闭，加之流程基于传统的手工征管方式设计，信息以纸质传输为主，造成信息运转不畅，工作中协调较多。二是流程设计不合理。纳税人办理税收事宜时要在不同职能部门之间跑，多头跑、多次跑，呈单点对多点形态，信息重复报送、重复传递。而税务机关对纳税人是多头找、多次找，对纳税人基本信息重复采集，呈多点对单点形态，既影响效率，也不方便纳税人。三是分权制约的深度不够。征收、管理和稽查分离仅仅体现了系列间的分权制约。由于信息化的发展，征收职能实际上已被虚拟；管理分局只是将征收职能、稽查职能分离出去，管理人员仍然从事综合性管理，留有专管员的特征，而且每个管理分局职能相同；稽查也只是“内分离”。对“两权”的监督偏重于层级审批控制，没有流程的关联控制。通过分析，我们发现以上问题大多不是出在税务干部本身，而是出在管理机制上。因此，要革旧除弊，取得征管改革的新突破，必须用改革创新的办法解决征管改革中出现的新情况和新问题。从2001年开始，我省淮安市国税局把当代西方管理学领域*7的流程再造理论引入税收征管改革实践，探索出了一条深化征管改革的新思路。　　流程再造被称为发源于信息化时代的第三次管理革命，是对亚当·斯密的劳动分工理论进行的一次全面扬弃。流程再造理论要求面向市场，以满足顾客需求为中心，在信息技术的帮助下，将分割过细的工作按照业务流程的内在规律，对原有业务流程重新塑造，通过合并工作、简化流程、组织扁平化等建立起灵敏迅速的信息传递机制，不断提高工作效率，实现生产力和经营绩效的飞跃。流程再造是一个持续改进、不断完善的过程，其本基内容可以概括为：1、管理机制流程化。面向顾客，彻底打破传统的分工理论框架，按照整体*3目标重新设计业务流程，注重全局*3而不是局部*3。2、组织结构扁平化。从职能结构转向流程结构，减少管理层级，缩短高层管理者与基层工作人员和顾客的距离，避免职能导向下层次多、效率低的弊端。3、信息系统集约化。注重信息技术和人力资源有机结合，充分利用信息技术协调分散与集中的矛盾，尽可能实现信息一次处理和共享使用。4、部门活动平行化。将原来的串行工作流程改造为并行工作流程，沟通呈水平方向，*5限度缩短工作时间，提高工作效率。5、生产管理团队化。人员按流程而不是按职能安排，实施团队式管理，重视发挥个体在流程中的作用。　　流程再造理论创立后，迅速在世界上得到广泛流传和应用，二十世纪90年代以美国为代表的西方国家将流程再造理论引入政府管理，实施“政府再造”，引发了公共管理革命浪潮。美国旧金山地区运用流程再理论改革税收管理，使员工工作效率提高22％，康涅狄格州哈特德县税务局通过再造决策流程，处理涉税事件周期从14天减少到2天。　　运用流程再造理论指导税收征管改革，具有重要的理论和现实意义：一是有助于更好地实现征管改革目标。追求绩效*5化和成本最小化，既是流程再造的目标，也是征管改革的目标。通过流程再造可以减少税收管理层次，简化征管环节，重组优化税收业务，寻求最短路径、最少环节、最简程序实现税收控管，以最小投入换取*5征管绩效。二是有助于加快推进税收信息化建设。信息化是流程再造的技术基础。运用流程再造理论深化征管改革，既可以重新设计征管流程，为税收信息化奠定良好的基础，还可以按照信息化内在规律对征管流程进行再优化，实现信息流与工作流的对接，从根本上改变目前信息化模拟手工操作的状况，提高税收信息建设水平，挖掘信息技术的潜在效能。三是有助于解决当前征管改革中的突出矛盾。将流程再造理论以客户为导向的服务理论，引入税收征管，有利于树立一切从方便纳税人出发的意识，解决纳税人办税不便的问题，使纳税人真正享受到作为客户的服务。同时，将征管内部前后道工作环节作为“客户”对待，有助于解决征、管、查各个：工作环节协调衔接不畅、疏于管理、职责不清的问题。因此，我省淮安市国税局的改革试点实践表明，用流程再造理论指导征管改革，可以在更大范围内、更高层次上对征管方式、征管机制进行优化调整，促进税收征管质量和效率的提高。　　二、实施流程再造深化征管改革的基本思路与做法　　淮安市国税局依据流程再造理论和现代税收征管发展趋势，提出再造征管流程的总体思路是：围绕税源监控、监督制约、便利纳税人、提高效率四大绩效目标，以流程导向代替职能导向，建立符合税收征管和信息化规律的涉税事务主流程，整合各类要素和资源，再造组织结构和管理运行机制。他们的具体做法是：　　1、设定征管业务活动基本单元，再造征管业务主流程。按照税收征管和信息化的内在规律，结合征管业务与纳税人的关联度，将现行“征、管、查”三分离模式下按职能分工的税收业务重新进行抽象、归纳，提出出咨询、受理、调查、核批、评估、检查、执行7项基本活动，组成相对应的征管业务主流程。以主流程整合各个子流程，并建立与之相适应的流程运作方式和监控管理体系。变任务式分项处理事务为按活动单元集中处理事务，变纳税人找税务机关“一对多”或税务机关找纳税人“多对一”为点对点的管理服务，如办理开业登记、资格认定、纳税申报、认证报税、发票管理等业务时，将咨询、受理、核批事务全部集中到大厅和前台办理；将多项调查或执行任务合并起来一次到户完成。在此基础上，进一步按照流程导向简化审批环节和表证单书，变部分事前审批为事后管理。如对非正常户的认定，改县(区)局分管局长批准为直接由审批岗位批准；对开业税务登记，只要纳税人申请资料齐全、合法，受理部门先行发证，然后将相关信息传递给调查部门进行事后调查。经过征管流程再造，目前办税环节由原来的近200个减少到不到90个，精简了54％，平均办税时间减少子64％，同时减省了40余种纳税资料。　　2、以流程导向替代职能导向，扁平征管组织机构。为适应征管流程再造、数据集中处理的要求，淮安市国税局大幅度压缩了行政管理层次：一是撤销了县(市)、区局下设的征收机构，将其征收职能上收市局，市局成立与信息中心合署办公的数据处理机构，由原来的3个科室扩展为8个科室近40人，负责全市网上申报、划卡缴税、上解销号和金税工程等的数据处理工作，实现了以地级市为单位的数据集中处理。二是根据征管主流程基本活动单元，将县(市)、区局原征收、管理、稽查机构整合为咨询受理核批、调查执行、评估、稽查四种机构，机构内原则上不再设立股室。工作单位从职能式结构变为流程式班组，工作内容从单一化向多样化转变。规定凡是纳税人找国税机关的办税事宜，全部集中在“咨询受理核批”机构办理；凡是国税机关找纳税人的事项，一律归并在“调查执行机构”处理；凡是国税机关与纳税人发生交互联系的业务活动(如评估、检查)，则分别由“评估”和“稽查”机构承担。三是取消县(市)、区局机关部分职能部门，将相关业务前移；取消县(市)、区属直属机构内设机构，减少管理层次和管理人员。淮安国税局下属的一个县局经过流程再造，目前管理人员与一线干部的比例由过去的1:1.5变为l:8.3。　　3、以税源监控和权力制约为重点，建立系统流程控制机制。征管流程再造后，减少了管理层次，简化后撤了审批环节。为有效控制执法过程中的人为因素和随意性，防止漏征漏管，淮安市国税局建立了相应的控制体系：一是编写了30万字的作业标准，明确了流程各环节的作业权限、内容、方法、时限和流向，规定了流程启动的模式；二是设计了以分析控制、标准控制、智能控制、流程控制、柔性控制等“五大控制”为主体的监控软件——流程管理信息系统，将所有涉税信息、所有征纳事务、所有环节全部纳入系统控制。对外部的纳税人，重点围绕纳税信息及时性、真实性和违章行为等方面进行监控；对税务机关内部，重点围绕对执行政策、执法行为和执法过程等进行监控。通过规范作业标准、实施计算机自动记录执法过程、建立流水线作业协作模式以及多种检查纠错机制等办法进行实施。使内部管理和外部税源监控得到了进一步加强。　　4、以成本效益为导向，实现人力资源的优化组合。流程再造精简压缩了管理层级和管理岗位，把大批机关人员推向基层征管一线。为谋求征管绩效的*5化，挖掘人力资源潜力，淮安市国税局根据新的征管流程，运用能本管理理念，实施团队式管理，着力建立有效的激励机制。一方面，结合每个干部的知识结构、能力特点及其岗位要求，尽可能配置到能充分发挥其特长的岗位，注意培养每个税务干部的责任意识和自主决策能力，做到人尽其才，才尽其用。另一方面，建立绩效管理与组织评价体系，使个人目标与组织目标高度关联，激发个体、群体奋发向上的活力。通过设计《工作日志》、《绩效表》和《收益表》三张表，将组织目标分解为每个干部的个人绩效目标，将干部的工作绩效与当月的工资、奖金挂钩，进一步激发了干部实现自身价值的动力。　　三、流程再造对进一步深化征管改革的几点启示　　淮安市国税局运用流程再造理论深化征管改革，不仅再造了税收征管流程，而且还再造了税收管理理念、管理方式、组织结构和工作习惯，取得的成效是显著的。应当承认，淮安市局在再造税收征管流程过程中也碰到了许多困难和矛盾，在许多方面还不够成熟，某些方面的改革还不够彻底。但是给我们带来了许多有益的启示。　　1、深化征管改革需要创新理论的指导。回首历次征管改革，无论是最初的征、管、查“两分离”、“三分离”的改革探索，还是“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”征管模式的确立，以至现阶段借助信息技术对税收征管的进一步深化改革，一直跳不出按职能划分的思维定式。把分权制约过多地寄望于征、管、查职能分解上，考虑分工治权制约过多，运用制度机制治权过少，考虑自身管理需要过多，讲究成本效益过少。根本原因还是在于征管改革理论的准备先天不足，缺乏科学系统的理论指导。因此，要解决当前税收征管的问题和矛盾，把征管改革引向加快建立现代化税收征管体系的目标，首先必须加强对征管改革的理论研究，寻求征管改革理论上的突破与创新。用科学的理论指导征管改革实践，减少征管改革的盲目性，少走弯路；用科学的理论指导建立现代化税收管理思想，实现税收征管理念的彻底转变。　　2、深化征管改革要求技术创新与管理创新有机结合。改革创新是税收事业发展的不歇动力。近年来税收信息化建设迅速发展，税收征管技术有了重大突破，但是由于管理模式、管理体制未能实现有效突破，科技与管理双轮驱动的效能未能得到充分发挥。审视三次产业革命引发的三次管理革命，以及当前信息技术引发的税收征管业务重组，我们可以想见，推进和深化征管改革，既需要把信息技术的*7成果运用于征管实践的技术创新，更需要借鉴世界上先进的管理理论，变革落后的管理思想和管理方法，再造业务流程、组织机构和管理机制的管理创新。流程再造理论在融合信息技术和科学管理，促进税收征管标准化、规范化、科学化方面具有独到之处，应吸取其合理内核，加以充分利用。　　3、深化征管改革要求消除不适应现代税收征管发展趋势的制度性障碍。与企业的流程再造不同，税务部门改革税收征管，实现税收征管技术创新和管理创新，既会受到思想观念的束缚，还会碰到制度上的障碍。淮安市局在再造征管流程过程中，既遇到了一些不适应形势发展和科学管理要求的政策规定，也发现了许多对解决新情况、新问题需要作出的新的制度安排，如再造后新的机构的法律地位问题、审批环节后撤的合法性问题、电子签名的法定效力问题等。因此，深化征管改革，建立新的征管运行机制，既需要在政策法规框架内实施，更需要在改革中推进政策法规制度的完善，实现制度创新。　　4、深化征管改革需要建立健全严密高效的税收执法监控体系。对税收执法权进行监督制约是现代税收管理区别于其他管理的重要特征。淮安国税流程管理信息系统的成功运行昭示我们。推进依法行政，加强对税收执法权的监督制约必须综合治理。既需要明确责任、科学分工，实行必要的分权制约，又需要减少执法权力运作中间环节，实行扁平化管理，加强内部各环节之间的相互监督；既需要信息化将税收征管过程推上网络平台，利用机器监督制约，又需要严明执法纪律，严格执法责任制度，利用制度机制监督制约；既需要尊重和保护纳税人权益，执法公开透明，加强外部监督制约，又需要搞好日常考核，随机抽查，执法检查，加强内部监督制约。只有健全税收执法监督体系，才能真正实现税收执法的规范化、法制化。　　5、深化征管改革要更加重视和加强人力资源的开发利用。人是生产力中最活跃最积极的因素。从流程再造理论追溯西方管理理论的演变，我们可以看到，从古典管理到行为科学，从行为科学到现代管理，无一例外都十分重视对人力资源的开发管理，一切管理都必须树立人本观念，税收管理概莫能外。提高征管质量和效率关键在人。我们必须把加强税务干部队伍人力资源管理作为一项战略措施来抓。一方面需要完善学习教育培训机制，构筑继续教育、终身学习体系，使学习成为工作的核心，创建学习型组织，形成“终身学习”、“全员学习”、“全过程学习”、“团体学习”的新机制；另一方面需要完善选人用人的竞争激励机制。优化人力资源配置是深化征管改革，加强税收管理的应有之义。应通过完善制度，建立机制，实施团队管理，实现人尽其才、才尽其用，营造敢于争先，勇于竞争的氛围，激发个人在工作中积极钻研和探索，充分发挥每个干部的聪明才智。