我国农村税费改革的设想来源：中国税网作者：未知日期：2008-02-26字号[ 大 中 小 ] 一、当前农村税费征收现状和存在问题（ 一 ） 农村税费现状分析江苏省共有人口 7 180 万人 ， 其中农业人口 5 300 万人 ， 耕地面积 6 700 万亩。 1998 年 ， 农业总产值 1 840 亿元 ， 农民人均纯收入 3 377 元。全省共征收农业税 10. 55 亿元 ， 农业特产税 3. 56 亿元 ， 乡统筹和村提留 40. 16 亿元 ， 各项合计共征收 54. 27 亿元 ， 平均每个农业人口负担税费 102. 4 元 ， 平均每亩耕地负担税费 81 元 ， 约占农民人均纯收入的 3. 03 % .此外 ， 上述几项税费以外的收费总额虽难以统计 ， 但卡外收费比卡内还多。从 1998 年对 300 户抽样农户负担的调查情况来看 ， 各项负担合计 42. 68 万元 ， 人均 368. 33 元 ， 人均负担占上年农民人均收入的 11. 63 % ， 其中合同内的负担占上年人均收入的 5. 56 % ， 合同外的收费占上年人均收入的 6. 07 % .农民合同外负担较重的原因 ， 一是集资项目多 ， 除教育集资 17 712 元 ， 人均 15. 29 元外 ， 还有卫生、水利、办电等集资共 5 878 元 ， 人均 5. 07 元。二是行政事业性收费共 181 988. 8 元 ， 人均 157. 14 元 ， 其中最多的是中小学生学杂费 ， 计 120 298. 4 元 ， 户均 401 元 ， 人均达 103. 88 元。如果按照典型调查卡外负担与卡内负担各占 50 % 的比例来测算 ，1998 年江苏省农村人均负担约为 205 元 ， 每亩耕地平均负担约为 165 元 ， 占农民人均纯收入的 6 % 左右。这仅是一个保守的估计 ， 实际负担还要高得多。分地区而言 ， 对于苏南经济发达地区 ， 如江苏省丹阳市的后巷镇 ， 镇政府所需的公益事业支出全部由镇办企业按当年销售收入 5 ‰缴纳的“社会公共事业发展基金”解决 ， 不再向农民征收任何费用 ， 农民负担就轻得多。对于经济落后的苏北地区 ， 农民实际负担则要高得多 ， 如江苏省阜宁县新沟镇某一村民 ， 1998 年上半年卡外收费 728 元 ， 比 1998 年卡内全年应交款 707. 35 元还多 20. 65 元。（ 二 ） 当前农村税费征收存在的问题1. 涉农税收问题。（1） 农业税。现行农业税的征收政策依据是 1958 年的《农业税条例》 ， 其中许多规定目前已不适应 ， 主要存在三个方面的问题 ： 一是耕地数量不实。有关部门在下达农业税征收计划时一直沿用多年未变的计税土地面积 ， 没有考虑耕地因建房、办厂、修路而逐年减少的实际情况 ， 造成一些乡村将任务按田亩均摊 ， 农业税实际税负逐年提高。二是定产偏低而名义税率偏高。目前 ， 江苏省征收农业税所依据的常年产量是 50 年代末— 60 年代初评定的 ， 亩产 145 公斤 ， 平均征收率在 10 % 左右 ， 而实际上 ， 目前亩产已达 1 000 公斤左右 ， 常年产量仅为实际产量的 1/ 7 ， 折算实际征收率只有 1. 5 % 左右。三是征收价格与实际收购价格存在差距。 1999 年小麦收购价格约为每公斤 1. 08 元 ， 而折征代金价为 1. 18 元。（2） 农业特产税。农业特产税征收范围为园艺、林木、水产等。存在的主要问题 ： 一是双重环节征收 ， 控管难度大。不仅在生产环节按实际收入征收 ， 而且在收购环节按收购金额征收。二是税率复杂。不仅不同特产品的税率不同 ， 而且生产与收购环节的税率也不同。三是按实际产量和实际价格计征农业特产税在生产环节较难操作。如对鱼塘里的鱼 ， 就只能采取按面积平均摊派的办法征收。（3） 车船使用税和屠宰税。自行车和拖拉机的车船使用税以及生猪屠宰税在政策规定上是合理的 ， 但在实际过程中 ， 部分地区特别是经济欠发达地区不是根据自行车或拖拉机的实际数量、生猪的实际出栏数据实征收 ， 而是采取按人头、按田亩平摊的办法 ， 增加了部分农民的负担 ， 常常出现每人缴纳 0. 8 辆自行车车船使用税或缴纳 1. 1 头生猪屠宰税的违规征收现象。2. 涉农收费中的问题。（1） 村提留、乡统筹。村提留包括公积金、公益金、管理费 3 项 ； 乡统筹包括农村教育附加费、计划生育费、五保户供养费、乡村道路建设费、民兵训练费等。按照国务院农民劳务条例规定 ， 村提留、乡统筹的征收数额必须控制在农民上年纯收入的 5% 以内 ， 多收入多负担 ， 少收入少负担。但我们在调查中发现 ， 在征收村提留、乡统筹过程中存在以下几方面的问题 ： 一是征收标准不统一 ， 部分地区不是按农民上年纯收入为征收依据 ， 而是按田亩定额征收 ， 结果造成多种田多负担 ， 少种田少负担。二是村与村、乡与乡之间收入水平存在差距 ， 而村提留、乡统筹实际上是平均征收 ， 高收入者负担轻 ， 低收入者负担重。三是许多地区征收村提留、乡统筹是委托粮管部门在农民夏季售粮时一次性代扣 ， 严重影响了农民当年资金的安排 ， 农民意见较大。四是不少地区为了控制农民负担不超标 ， 在统计农民上年纯收入时 ， 人为扩大收入基数 ， 如江苏省灌南县 ， 将农户房屋前后的大小树木、水沟里的芦苇等都作价纳入收入中 ， 造成实际负担率远远高于名义负担率。（2） 其他各种收费。除村提留、乡统筹外 ， 与农民有关的各种收费主要有两大类 ： 一是服务性收费 ， 如电影费、广播费等 ， 普遍采取委托集体“统筹”收取的办法 ， 即按田亩或按户摊派。二是行政性收费由地方政府根据需要开征 ， 基本上是通过行政手段下压 ， 或者是搭税收费。费的收取和使用上透明度不高 ， 比较混乱。（3） 其他各种集资。除各种收费外 ， 各种集资项目也很多。近年来 ， 众多农村以兴办公益事业、为农民办实事为由 ， 出台了名目繁多的集资项目 ， 如捐资助学、建桥、修路、建水厂、江堤达标等 ， 且都是通过行政手段强制执行的 ， 农民手中虽有负担监督卡 ， 无奈这些集资收费不在卡的监督范围之内。（ 三 ） 问题的成因1. 财政分配体制抑制了税收增长 ， 直接导致了乱收费。（1） 财政分配体制抑制了税收的增长。乡镇按照现行分税制财政体制最多只能得到 12. 5 % 的增值税和 60 % — 80 % 的地方税 （ 县乡两级要分成 ） .只有乡统筹、农村教育费附加及各种收费 ， 才可以得到 100 % .不少乡镇从地方利益出发 ， 在完成税收收入任务的基础上浪费税收资源 ， 加大预算外资金的征集力度 ， 少收税、多收费 ， 以得到更多的可支配财力。（2） 财政分配体制是滋长乱收费的温床。一是现行财政体制将收入划分为预算内和预算外 ， 为一些乱收费性质的预算外资金提供了合法的生存条件。二是财政包干使得乡镇出现新的公共需求 ， 原有的财力和收费项目无法满足时 ， 除了选择设立新的收费项目外 ， 别无他路。经济落后地区更是千方百计地收费 ， 以弥补财力缺口。2. 支出增大导致了收费的增长。（1） 行政、事业单位机构臃肿。由于乡镇行政事业编制人员总量失控 ， 导致工资和费用的支出逐年上升。据江苏省某县级市统计 ， 该市乡镇吃“财政饭”的人数有 17 587 人 ，1998 年共计支出 20 363 万元 ， 占财政预算的 63 % .村级组织人满为患 ， 支出增大 ， 如该市中堡镇 ， 只有 28 个行政村 ， 村干部多达 526 人 ， 平均每村 18. 8 人 ， 每年工资和费用达 150 万元 ， 占村提留的一半。（2） 教育投入欠账太多。由于生源增加、师资队伍壮大 （ 包括民转公 ）， 教职员工的人头经费迅速增加 ， 校舍和教学设施越来越不适应办学的要求 ， 有些地区预算内教育经费的支出已占到财政总支出的 50 %， 但仍不能满足改善教学环境的需要 ， 特别是在经济落后的乡镇 ， 这一问题更加突出。因此 ， 一些地方就把负担转嫁到学生身上 ， 集资办学等成为普遍现象。（3） 集体财务缺乏监督。村级收入主要有村提留及工业、副业、劳务上缴 ， 支出主要用于购置固定资产、植树造林、兴办集体企业、农村福利事业、五保户特困户的补助以及管理人员的用 ， 但实际执行中控管不严 ， 监督不力 ， 存在“自收、自支、自管”的现象 ， 不公开 ， 不透明 ， 加上收支管理人员素质不一 ， 乱花乱支、贪污腐败现象时有发生。（4） 基础建设财力匮乏。由于乡镇财政支出大部分用于解决吃饭问题 ， 用于一些基本建设及公共事业项目的支出显得捉襟见肘 ， 于是部分乡村领导为解决农村实际困难或片面追求政绩 ， 盲目攀比 ， 超越了经济发展水平和农民承受能力 ， 过快过急地发展农村事业 ， 不顾农民的利益 ， 一厢情愿或是强制性地进行 ， 加重了农民的额外负担。如泰州市沿江地区开展江堤达标活动 ， 尽管江堤达标意义重大 ， 但这项支出本应由财政解决 ， 实际上却通过向农民集资的办法解决 ， 仅该市高港区 1998 年集资额就达 401 万元。3. 部门生存依赖收费。乡镇农机站、农科站、计生站、兽医站、农经站、广播站、村建办、水产站等单位 ， 人员经费大部分已实行自收自支 ， 要吃饭就要收费 ， 要多用钱就要多收费 ， 谁收费谁受益 ， 多收费多收益 ， 因而使摊派收费、加码收费现象时有发生。二、我国农村税费改革的设想笔者认为 ， 我国农村税费改革的总体思路应是 ： 改革现行农业税、农业特产税的征收办法以及乡统筹和村提留的征集办法 ， 扩大税收规模 ， 杜绝不合理的收费 ， 适当保留并规范服务性收费。（ 一） 保留现有涉农税种 ， 对收费进行适当归并1. 主要观点和内容。（1） 保留农业税和农业特产税 ， 对两税的计征依据、适用税率、纳税环节以及征收办法等进行修订。①征税对象为生产农产品的单位和个人 ； ②计征依据为农民所取得的农作物收入 （ 包括实物和货币收入 ）， 即以前 3 年或前 5 年的常年平均产量为依据 ， 根据当年的农作物价格折算成农民所取得的农作物收入 ； ③纳税环节为销售环节或生产环节 ， 纳税期限为农民销售农产品取得收入的 1 个月以内 ； ④适用税率可暂定为 5% 左右。以江苏省为例 ， 常年产量约 1 000 公斤 ， 每公斤价格 1. 20 元 ， 即收入约为 1 200 元 ， 则每亩应缴纳农业税 60 元 （ 税负在现有基础上提高 1 倍左右 ）； ⑤缴纳办法 ， 可由农民直接缴纳 ， 也可由征收部门直接征收或委托有关部门代征。对现行农业特产税税目进行归类 ， 对不同的农特产品制定不同的税率 ， 征收时切实贯彻好与农业税“税不重征”的原则。（2） 保留村提留 ， 取消乡统筹 ， 把乡统筹合并到农业税中征收。（3） 取消一切行政性的收费 ， 仅保留一些必要的服务性收费 ， 并严格按照市场运行规律运行 ， 不得以任何行政命令加以干涉 ， 农民缴费采取自愿原则 ， 服务多多收费 ， 服务少少收费 ， 不服务不收费 ， 确保农民的总体负担不增加。2. 此方案的利弊分析。该方案较好地保留了原税种的特性 ， 能够基本做到总体上减轻农民负担 ， 改革的幅度不是很大 ， 改革相对较容易些。保留农业特产税 ， 起到了对农业特产的特殊调节作用 ； 保留村提留 ， 体现了村提留村收、村管、村用的特性。至于对乡统筹并入农业税以及取消的行政性收费对财政收入的影响 ， 主要通过改革后的农业税改变计税依据和适当提高税负来弥补。农业税的计税依据、税率基本不变 ， 方便征收 ， 容易操作 ， 农民的负担也基本保持不变。存在的不足是 ： ①农业税和农业特产税并存 ， 仍存在交叉和重复征税的问题 ； ②保留村提留 ， 乡村一级仍需要收费 ， 为彻底取消行政性收费留下了隐患 ； ③尚不能充分体现精简、效率原则。（ 二 ） 对现行农村税费进行有效归并1. 主要内容和观点。（1） 保留农业税 ， 将农业特产税合并到农业税中征收。①计征依据 ： 为耕地 （ 或水 ） 面积 ， 只要是从事农业生产的耕地 （ 或水资源 ） 就必须按面积缴纳农业税 ； ②税率 ： 改地区差别比例税率为地区差别定额税额 ， 单位税额为 40 元 / 亩— 100 元 / 亩 ， 如江苏省苏中地区的泰州市 ， 确定税额为 50 元 / 亩 ， 负担率约为 4 %； ③取消目前的农业税附加和农业特产税 ， 但对生产不同的农特产品 ， 可在当地农业税定额基础上适当提高标准 ， 其幅度全国可制定一个标准幅度范围 ， 具体由各省、自治区、直辖市人民政府确定。（2） 开征农村公益事业税。目前农村实行的村提留、乡统筹制度以及行政性收费 ， 在征收方式、管理方法和运行机制上 ， 与当前农村经济发展的形势很不适应 ， 也为不合理收费项目的存在提供了条件 ， 容易造成农民负担的增加 ， 建议取消村提留和乡统筹 ， 合并征收“农村公益事业税”。①新开征的农村公益事业税在开始的几年内 （3 — 5 年 ） 可以农村常住人口 （ 包括外出打工人口等 ） 为纳税人 ， 采取按劳动力定额征收 ， 实行地区差别定额税率 ， 幅度为每人每年 20 — 100 元 ， 具体标准和减免范围由各省、自治区、直辖市人民政府确定 ； ②在法制相对健全和全员纳税意识普遍增强的情况下 ， 可按农民上年纯收入的一定比例征收 ， 税率确定为 3% 较为合适 ， 由纳税人自行申报缴纳 ； ③征收的“农村公益事业税”全部纳入乡镇财政预算管理 ， 其中 50 % 返还给 ， 作为村级原村提留费用的支出 ， 其余 50 % 用作乡镇原乡统筹的支出。同时 ， 乡 （ 镇 ） 、村实行收入支出预算报告制度 ， 并接受市、县 （ 市 ） 财政和审计监督。（3） 规范有偿服务收费。①统一收费政策。所有经营和服务性收费项目 ， 必须由省政府制定收费政策 ， 并统一印制收费凭证。②控减收费标准。对涉农收费 ， 采取保本微利原则 ， 切实保护2. 此方案的利弊分析。该方案较前一种方案改革力度较大 ， 其优点 ， 一是取消了农业特产税、乡统筹和村提留 ， 并开征了“农村公益事业税” ， 且人均税负在 150 元左右 ， 较好地控制了农民负担水平 ； 二是有效地堵住了基层部门乱收费的口子 ； 三是进一步明确了农业税的计税依据 ， 采用定额征收 ， 更简便易行 ， 收入稳定 ， 便于操作 ， 也有利于体现公平税负原则和农业税作为一种资源税的性质。其不足之处是 ， 开征农村公益事业税后 ， 一是税种仍不能体现精简、效率原则 ； 二是该税的征收又带来了新的税负不公 ， 如从事工商业经营的农户已按国家税收政策缴纳了各项税收 ， 再征此税就必然重复征税 ， 税负不均 ； 三是计税依据即农民上年纯收入难以准确确定 ， 仍然存在乡统筹和村提留征收中的弊病 ， 只是由费改成税而已。（ 三 ） 取消农业税、农业特产税、乡统筹、村提留以及行政性收费 ， 合并征收农村土地使用税 ， 仅保留必要的服务性收费1. 主要内容和观点。从目前农村所征收税费的现状以及所起的作用来看 ， 主要是财政聚财功能和杠杆调节功能。在研究农村税费改革时 ， 能否按照税种设置的要素科学合理地确定纳税人、计征依据、适用税率和纳税环节 ， 是最关键的。从调查情况看 ， 目前农村征收的税费项目 ， 应该说是计划经济条件下我国税收功能未能充分发挥的畸形产物。进行农村税费改革时 ， 必须从科学长远的角度来合理设置税种 ， 而不能拘泥于原来的做法或仅从眼前的利益来考虑。原来的农业税和农业特产税以及乡统筹和村提留以及各项收费的对象都是农民 ， 其纳税环节、缴纳方法大同小异 ， 其计征的依据无非是土地面积和农产品的产量或纯收入等。归结起来 ， 还是离不开农民赖以生存的土地资源。因此 ， 以农民第二轮承包的土地面积作为计征依据 ， 来确定一种税对农民进行征收是有其科学依据的。这个税的名称仍可叫农业税或干脆叫农村土地使用税 ， 这正好与现行的城镇土地使用税相对应 ， 是一种名副其实的资源税性质的税种 ， 是级差调节原则在税收上的具体体现。农村土地使用税征收 ， 只要确定合适的税率或定额 ， 完全可以起到以前农村税费发挥的作用。开征农村土地使用税 ， 取消原来的农业税、农业特产税、乡统筹、村提留及其他规费 ， 保留合理的有偿服务性收费并加以规范和监督 ， 可以达到改革的目的。农村土地使用税的纳税人、计税依据、纳税环节和缴纳办法等 ， 相对比较容易确定 ， 这里不再赘述。而税率或税额的确定 ， 直接决定农民税负的多少和乡镇地方政府财政收入的多少 ， 是关键所在。研究此问题时 ， 既要考虑到减轻农民负担、基本保证当地乡镇政府的合理支出 ， 同时又要考虑到农村土地的等级差别、农村土地的用途千差万别的实际 ， 必须根据农村土地的特点 ， 合理划分相应的等级 ， 并在全国范围内确定一个合理的幅度。具体征收标准及农村土地等级的划分以及征收标准的定期调整 ， 可由各省、自治区、直辖市人民政府确定。由于村民委员会组织法中已明确规定 ， 村提留资金实行村收、村管、村用 ， 而此种方案取消了村提留 ， 笔者认为 ， *4的办法是从乡镇财政收入中 ， 返还一部分资金给村管、村用 ， 而不能采取由村干部自收的办法 ， 否则 ， 彻底杜绝行政性收费将难以落实。2. 此种方案的利弊分析。此种方案和前两种方案相比 ， 改革比较彻底 ， 符合税制改革的要求 ， 基本能体现税种简化和公开、公平的原则 ， 只要税额定得合理 ， 就能在保证乡镇财政收入的基础上 ， 做到真正减轻农民负担。同时 ， 对于同一等级的土地 ， 只要农民按规定缴纳了税收之后 ， 不管种什么 ， 经营什么 ， 政府都不干涉 ， 真正做到尊重农民的生产经营自主权 ， 保护农民的切身利益 ， 减轻农民的负担 ， 促进农村经济的全面发展。其不足之处是如何确定合理的定额 ， 这项工作量比较大 ， 要做的后序工作较多。上述 3 种改革方案各有特点 ， 也各有不足。*9种方案改革力度较小 ， 是一种初级阶段的改革 ， 不能解决减轻农民负担等根本问题。第二种改革方案改革力度比*9种方案大 ， 但仍存在一些无法解决的矛盾 ， 如“农村公益事业税”的设置带来新的税负不均和操作不便等问题。相比较而言 ， 笔者认为第三种改革方案是一种比较理想、比较彻底的改革方案。三、我国农村税费改革的配套措施要搞好这次农村税费的改革工作 ， 除必须要有相对科学合理的改革方案外 ， 还必须要有相应的配套措施做保证。（ 一 ） 大力压缩乡镇地方政府的开支目前 ， 乡镇机构较多 ， 吃“财政饭”的人员众多 ， 各项支出庞大 ， 使得乡镇财政收入紧张 ， 农民负担日益加重。要彻底减轻农民负担 ， 首先要大力缩减乡镇的财政支出 ， 这是农村税费改革能否成功的前提。因此 ， 进行地方政府机构改革 ， 转变政府职能 ， 精简机构 ， 压缩人员 ， 减少开支 ， 很有必要。（ 二 ） 确立合理的财政分配体制 ， 把不该由乡镇财政承担的支出剥离出来 ， 减轻乡镇财政的负担按照目前的财政体制 ， 乡镇一级的财政负担较重 ， 要彻底减轻农民的负担 ， 必须首先减轻乡镇财政的负担 ， 确立合理的乡镇财政分配体制。如教育经费的支出一般占乡镇财政支出的 50 % 以上 ， 有的地方更高 ， 达到 70 % — 80 %， 从江苏省省委农工部对全省 1998 年减轻农民负担目标管理的 10 个县 （ 市 ） 中的 232 个乡镇的农村教育经费投入情况进行调查的情况看 ，1998 年教育投入总额为 68 827. 5 万元 ， 乡均 296. 67 万元 ， 其中上级拨款 7 370. 2 万元 ， 乡均 31. 77 万元 ， 上级拨款仅占总投入的 10. 7%； 乡镇财政安排 45 816. 3 万元 ， 占总投入的 66. 6%； 乡统筹费安排 15 534. 13 万元 ， 占总投入的 22. 6 % .调查结果表明 ， 农村教育投入的担子基本都压在乡镇和农民身上。这部分经费如能从乡级财政包袱中卸下来 ， 由县级以上财政通盘考虑 ， 则可大大减轻乡镇财政的负担 ， 乡级政府只负担对教育的管理和协调工作。另外 ， 对教育经费的支出 ， 国家已经将教育费附加等改为教育税列入了议事日程 ， 这将为进一步理顺财政分配关系 ， 建立财政转移支付制度提供有利条件。教育税开征后 ， 所有教育经费的支出应从教育税中开支。（ 三 ） 加强对农村税费征收的宣传力度 ， 建立税费征收公告制度1. 农村税费改革是一项系统工程 ， 涉及面广 ， 涉及到国家、集体和个人三者利益 ， 以及城乡利益、各级政府间利益的再调整、再分配。各级党委、政府要高度重视这一工作 ， 从讲政治、讲全局的高度认识其重要意义。2. 要让广大农民群众理解改革后的政策 ， 使广大农民能更加明确地知道其权利和义务。要建立起税费征收公告制度 ， 对未按规定征收的税或乱收费和集资 ， 农民可以依据保护农民合法权益的法律拒绝缴纳 ， 直至提起行政诉讼 ， 追究法律责任。