资源型城市发展循环经济的税收制度研究

资源型城市发展循环经济的税收制度研究来源：陕西省国家税务局作者：阎锡槐课题组日期：2008-03-13字号[ 大 中 小 ] 党中央、国务院已把发展循环经济、建设节约型社会作为一项经济社会发展的重大战略举措。“十一五”规划中明确指出：要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调①。温家宝总理的政府工作报告中提出：“要大力发展循环经济。从资源开采、生产消耗、废物利用和社会消费等环节，加快推进资源综合利用和循环利用” ②。可以说，发展循环经济、建设节约型社会是当前最热门、最受关注和重视的话题。“循环经济”已经成为目前点击率*6的关键词之一，“循环经济”已经融入到中国主流经济概念中，将对中国未来经济发展产生深远的影响。作为资源型城市，改变经济增长方式，坚持新型工业化道路，发展循环经济实施可持续发展战略显得尤为迫切和重要，如何利用税收政策大力促进资源型城市循环经济的长远发展，成为我们当前急需研究的重要课题。本文根据陕西省榆林市近年来资源开发利用现状、财税收入规模和分布、社会经济发展等多方面，反映和探讨了现行税收制度与当地经济的不适应性和有利因素，提出了需要完善和改革之处，以期实现资源型城市发展循环经济的必然和现实要求，以有利于地方经济健康持续发展，打造和谐税收环境，保障财税收入稳健增长，为社会全面进步提供可靠的财力支援。一、资源型城市发展循环经济的必要性发展循环经济是建设资源节约型、环境友好型社会的重要途径，也是转变经济增长方式，实现全面建设小康社会目标的必然选择。资源型城市要发展循环经济，首先必须要清楚它的起源、概念、原则和本质以及我国循环经济的发展现状。（一）循环经济的基本概述1、循环经济的概念循环经济（circulareconomy）理念的产生和发展，是人类对自然关系深刻反思的结果，人类社会发展的必须选择。“循环经济”一词，是由美国经济学家鲍尔丁在20世纪60年代提出来的，他将人类生活的地球比做太空中的宇宙飞船，提出如果不合理地开发自然资源，当超过地球承载能力时就会走向毁灭，只有循环利用资源，才能持续发展下去。概括地说，循环经济就是运用生态学规律来指导人类社会的经济活动，是以资源的高效利用和循环利用为核心，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以低消耗、低排放、高效率为基本特征的社会生产和再生产方式，其实质是以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价实现*5的发展利益，是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。2、循环经济的三个原则循环经济要求以“减量化（Reduse）、再利用（Reuse）、资源化（Resource）”（简称３Ｒ原则）为经济活动的行为准则。循环经济的“减量化”原则是指在生产和服务过程中，尽可能地减少资源消耗和废弃物的产生，核心是提高资源利用效率：“再利用”原则是指产品多次使用或修复、翻新或再制造后继续使用，尽可能地延长产品的使用周期，防止产品过早地成为垃圾：“资源化”原则是指废弃物*5限度地转化为资源，变废为宝、化害为利，既可减少自然资源的消耗，又可减少污染物的排放。从目前情况看，资源化的途径主要有两种，一种是再生利用，如废铝变成再生铝，废纸变成再生纸；另一种是将废弃物作为原料，如煤矸石用于发电、电厂粉煤灰用于生产建材产品、筑路和建筑工程，城市生活垃圾用于发电等。3、循环经济的本质从长远来看，循环经济本质上是一种生态经济，是可持续发展理念的具体体现和实现途径。它要求遵循生态学规律和经济规律，合理利用自然资源和环境容量，以“减量化、再利用、资源化”为原则发展经济，按照自然生态系统物质循环和能量流动规律重构经济系统，使经济系统和谐地纳入到自然生态系统的物质循环过程之中，实现经济活动的生态化，最终目标以期建立与生态环境系统的结构和功能相协调的生态型社会经济系统。4、循环经济与传统经济的比较从资源流程和经济增长对资源、环境影响的角度考察，增长方式存在着两种模式：一种是传统增长模式，即“资源—产品—废弃物”的单向式直线过程，这意味着创造的财富越多，消耗的资源就越多，产生的废弃物也就越多，对资源环境的负面影响就越大；对资源的利用常常是粗放式的和一次性的，通过把资源持续不断地变成废物来实现经济的数量型增长，导致了许多自然资源的短缺与枯竭，其结果必然导致环境问题。另一种是循环经济模式，即“资源—产品—废弃物—再生资源”的反馈式循环过程，可以更有效地利用资源和保护环境，以尽可能小的资源消耗和环境成本，获得尽可能大的经济效益和社会效益，从而使经济系统与自然生态系统的物质循环过程相互和谐，促进资源永续利用。循环经济的主要特征是废弃物的减量化、资源化和无害化。发展循环经济的基本途径包括推行清洁生产、综合利用资源、建设生态工业园区、开展再生资源回收利用、发展绿色产业和促进绿色消费等方面。发展循环经济，可以解决经济与环境之间长期存在的矛盾，达到经济与环境的双赢。5、我国循环经济的发展现状一是党中央、国务院有关部门和各级政府大力推动，各地区、各行业和企业的积极实践，尤其是一大批资源节约综合利用的先进企业率先探索循环经济发展模式，成为发展循环经济的先进典型，循环经济发展工作在全国各地形成蓬勃发展的热潮。二是国家加快了建立循环经济评价指标体系及相关统计制度。三是国家加快了研究制定促进循环经济发展的相关法规、政策和规划。例如：人大组织起草《循环经济促进法》立法建议和草案文本，修订《节约能源法》。四是正在完善政策机制，研究提出了促进资源节约、发展循环经济的价格和财政税收政策建议。五是组织开展循环经济试点。选择确定了钢铁、有色金属、煤炭、电力、化工、建材和轻工7个重点行业的42家企业，再生资源回收利用等4个重点领域的17家单位，国家和省级开发区、重化工业集中地区和农业示范区等13个产业园区，资源型和资源匮乏型城市涉及东、中、西部和东北老工业基地的10个省市，作为*9批国家循环经济试点单位。六是现阶段全国在推进循环经济发展方面取得积极进展，但必须清醒地看到，发展循环经济在全国还处于起步阶段，资源节约和环境保护意识不强，法律法规不健全，体制机制不完善，技术创新能力不强等问题，迫切需要采取有效措施切实加以解决。（二）资源型城市发展循环经济的重要性和紧迫性从我国总体发展战略看，发展循环经济是实施资源战略，促进资源永续利用，保障国家经济安全的战略措施；是节约资源、保护环境的重要途径；是转变经济增长方式，提高企业的运行质量和经济效益的客观要求；是建设资源节约型社会，促进人与自然的和谐，全面协调可持续发展观的本质要求；是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然选择，也是关系中华民族长远发展的根本大计。具体到资源型城市的发展而言，我们要从战略的高度认识、用全局的视野去把握发展循环经济的重要性和紧迫性，认清其现实意义。1、发展循环经济是资源型城市经济转型的根本出路我国绝大部分资源型城市是在矿产资源勘探、开发利用的基础上，由矿区演化而来的，并以资源开采为主导产业的城市。我国资源型城市有118座，其中煤炭城市63座，占53％；森工城市21座，占18％；有色冶金城市12座，石油城市9座，黑色冶金城市8座，其他类型城市5座，分别占10％、8％、7％和4％。资源型城市，我们将其概括为经济结构单一、以上游产业和资源初级产品输出为主、资源性企业负担过重、部分城市经济增长缓慢、工资水平低而失业率高、生态环境破坏严重、城市布局具有分散性和基础设施欠账多、城市形成具有突发性和城市管理条块分割等八大基本特征。资源型城市随着资源开发的进程，由兴起、到鼎盛、再到衰落是客观规律。资源型城市在资源开发的初期与中期，由于资源开发带来的效益可观，财政收入迅速增加，城市建设有了充裕的资金来源，建设速度较快；在资源开发的后期，由于资源开发的效益下降，城市建设速度也往往因资金不足而放慢或停滞。例如：大庆、七台河、鹤岗、抚顺、阜新、辽源、玉门、铜川、大同、焦作、攀枝花、铜陵等资源型城市，都存在工业发展方向和经济转型问题。资源型城市显著的特点是资源开采量和利用程度关系着城市发展的方向和前景，但是，资源总是要枯竭的，资源开采和供给的有限性与资源消耗和需求无限性之间的矛盾，最终将不可调和，形成“资源兴则城兴，资源竭则城衰”的不良循环之中。资源枯竭不仅给资源型城市社会、经济发展带来致命打击，也会直接或间接影响相关类型城市的发展，制约区域性经济发展。资源型城市经济转型被摆在了一个前所未有的重要位置。资源型城市转型在一定程度上受到产业结构单一、经济产品单调、工业体系不健全和经济增长方式落后等因素的制约，要延长资源型城市的寿命，就必须具有忧患意识和超前意识，实施资源的集约高效开发利用和产业结构多元化就必须坚持走资源—产品—再生资源的新型工业化道路，实现资源型城市经济增长方式的根本转变。2、发展循环经济是资源型城市将资源优势转化为经济优势的a1选择目前，我国资源型城市大部分处于直接输出资源和能源或者进行资源简单加工利用的初级阶段，资源深度开发利用所带来的高附加值和巨大经济效益没有留在资源当地，通过某种方式转移到了外地，即税源和税收产生了背离。资源型城市要树立科学的资源观、城市观和发展观，应当突出自己的优势资源，做大做强，做精做好，向精深方向发展，而不是轻易抛弃优势资源，逐步提高资源型城市综合实力。资源型城市可以通过发展循环经济，延长产业链，实现资源就地转化并带动相关产业的诞生和发展，可以实现合理调整产业结构，将资源优势转化为经济优势，缩小收入差距，改变“资源大市财政小市”的尴尬局面，解决资源大量输出而对地方经济贡献较小的不对称现状，促证当地经济和社会协调发展。以榆林煤炭为例：一吨原煤在井口只能卖40元左右，运离井口的产值是100元（上站价）左右，而转化成电，每吨煤可实现产值500元，工业附加值可提高5倍；如果转化成甲醇，吨煤可实现产值1500元，工业附加值可提高15倍；如果再氧化成甲醛，吨煤可实现产值5000元，工业附加值可提高50倍。可见，发展循环经济，促使资源就地综合开发利用，能够实现资源优势转变为经济优势。内蒙古鄂尔多斯、山西大同和陕西榆林目前是全国三大产煤城市，三大能源城市已经行动起来，纷纷摒弃传统的、单纯的一次性能源开发，大力发展能源相关产业，通过延长产业的循环链条壮大当地的产业集群，在能源开发、利用过程中出现了建设循环经济的热潮。大庆依托石油和石化产业建立的国家级高新技术开发区已形成了精细化工、电子信息、新材料、机电、医药等五大产业，年产值超过百亿元，石油产业链已得到拉长。铜陵建立了以铜矿、硫铁矿、石灰石矿资源为核心的三大产业循环链，在有色、化工、建材、电子、纺织五大行业进一步推广了循环经济的发展模式。3、发展循环经济是资源型城市保护生态环境的有效途径随着经济发展和人口不断增加，对水、土地、矿产等资源的需求将更趋旺盛，资源紧缺的矛盾会越来越突出，生态建设和环境保护的形势也日益严峻。当前，我国生态环境总体恶化的趋势尚未得到根本扭转，环境污染状况日益严重。一是水环境每况愈下；二是大气环境不容乐观；三是固体废物污染日益突出；四是城市生活垃圾无害化处置率低，二次污染严重。大量事实表明，水、大气、固体废弃物污染的大量产生，与资源利用水平密切相关，同粗放型经济增长方式存在内在联系。资源型城市大力发展循环经济，推行清洁生产，资源综合利用，可将经济社会活动对自然资源的需求和生态环境的影响降低到最小程度，以最少的资源消耗、最小的环境代价实现经济的可持续增长，从根本上解决经济发展与环境保护之间的矛盾，走出一条生产发展、生活富裕、环境优美、生态良好的文明发展道路。（四）税收制度和政策能够有效积极地促进循环经济发展1、税收制度政策的无偿性、强制性和固定性，对促进循环经济的发展具有重要作用税收作为国家宏观调控的重要手段之一，税收制度和政策的三个特征，决定了它在促进循环经济发展中的积极作用。在当前我国矿业生产中，存在着矿藏资源价格过低和矿业生产支付的环境成本过低现象，而在原材料回收、加工、再生环节中却要付出较高的环保成本，由此造成了原材料价格显著偏低，再生资源价格没有优势，容易造成资源被过度开采和浪费、掠夺资源现象。企业和大众消费者支付的排污费不仅远低于污染损害补偿费用，甚至也明显低于污染治理费用，废弃物排放具有显著的随意性和普遍性。倘若国家据此完善和改革现行税收制度，制订促进循环经济发展的新的税收制度，循环经济发展将大行其道。例如：提高资源税税率、扩大资源税税目、提高矿产资源使用费、提高排污费、增设环境保护税、增设石油煤炭贵重稀有金属的特别收益金，对纳税人综合利用资源、治理污染采取税收优惠措施，以及对浪费资源、破坏环境的行为加重税收负担等等。国家通过税收制度，发挥其调节职能，以期能够增加资源开采和利用企业及个人的行为负担和综合成本，减少和杜绝浪费资源和污染破坏环境的行为，达到保护资源、环境的目的。国家通过税收制度，调节价格杠杆，提高资源型城市的矿产资源的原始价格，增加开采资源的投入成本抬高开采资源的门槛，限制小规模厂矿的私挖烂采和无序竞争，有利于大型规模化和现代化厂矿的正常生产，也有利于资源型城市资源的合理开采和规范开发。2.税收制度政策的职能和作用能够实现循环经济的持续发展国家发挥税收制度的聚财、调节和监督职能及作用，能够实现循环经济的持续发展。国家通过税收制度筹集资金，可以扶持相关资源综合开发、利用、回收产业，企业之间资源相互利用，为资源在更大范围内循环提供更大的便利条件，实现由单一企业的循环经济链向全社会循环经济的升级过渡，建立社会资源循环体系。国家通过税收制度和收入分配体制，适当增加了资源型城市的财政收入，有利于资源型城市将有限的资金投入到城市公共基础建设、保护生态环境经济增长方式转型和提高群众生活水平的建设中。国家通过税收制度对自然资源征税达到“减量化”，通过对废弃污染物征税达到“再循环”，通过对企业给予税收优惠达到资源再利用即“资源化”，调动企业和个人的积极性，自行负担浪费资源和控制污染的成本，促使企业和个人控制其投入的数量，提高生产效率；*5限度减少污染物排放，对废弃物进行多次循环使用，进一步提高资源的使用效率；有更多的资金在企业内部继续挖掘利用废弃物、变废为宝的渠道，在企业内部形成循环经济链，提高资源利用效率。税收与经济发展、税收与税收制度是各国发展经济中普遍关注和研究的问题，税收作为调节经济的重要杠杆正在发挥着越来越重要的作用。在循环经济逐渐成为热点之际，可以预见税收制度将成为一支推动循环经济发展的巨大力量。二、现行税收制度对资源型城市发展循环经济的影响和评价为了更加深入的分析现行税收制度对资源型城市发展循环经济的作用和影响，我们选取了我国21世纪能源接续地、国家级能源基地和陕北重化工能源基地的陕西省榆林市作为调研对象。榆林是在西部大开发进程中崛起的新兴的典型的资源型城市，对于研究资源型城市发展循环经济课题具有代表性和时代性。（一）榆林市资源开发和财政总收入的发展状况和特点1、榆林的资源优势榆林市位于陕西省北部，矿产资源丰富，集煤、气、盐三个世界级能源矿产资源于一身，已经发现8大类49种矿产资源，储量占到全国能源矿产总量的三分之一，相当于陕西全部资源潜在价值的95%，中国资源潜在价值的30%左右。榆林*2有代表性的资源是煤、油、气、盐，其中煤的储量是2714亿吨，探明储量是1460亿吨，约占全国储量的16%，榆林是世界七大煤田之一，有七项指标达到世界之最，属优质的环保煤、动力煤和化工煤。石油的储量现在有6亿吨，已经探明的有3亿吨。榆林天然气质量特别好，甲烷含量95%以上，硫和磷含量少。天然气储量4.18万亿立方米，已经探明7474亿立方米，拥有亚洲*5的天然气净化厂。榆林是中国盐储量*5的地方，预测储量6万亿吨，已探明近8854万吨，约占全国总量的26.5%，盐质属硬石膏型，杂质的含量在0.5以下，几乎直接采出来就可以使用。此外，榆林还有品质优秀的石英沙、高岭土、铝土矿和石灰岩等资源。榆林现用“乌金遍地、油浪翻滚、底气十足、一盐难尽”来形容其四大矿产，被誉为中国的“科威特”。2.榆林资源开发的现状上个世纪80年代以来，榆林市进入规模勘探开发阶段，神华集团、长庆油田两大公司先后进入榆林，累计投入300多亿元，榆林能源化工基地建设从此拉开了序幕。1998年7月，原国家计委批准了榆林能源化工基地建设规划，基地建设进入了实质性启动阶段。榆林基本形成了以大柳塔为中心的现代化煤炭基地，在靖边建成亚洲*5的天然气净化装置，并已向西安、北京、银川、上海、呼和浩特等十几个大中城市供气。榆林经过10年多的开发建设，已形成1亿吨原煤、500万吨原油、75亿立方米天然气、15万吨真空盐、80万吨甲醇、150万吨原油冶炼、15万吨聚氯已烯和180万千万电力装机容量生产能力。榆林已初步形成了以煤炭、油气、电力、化工、建材为主的工业体系，能源化工基地初具规模。榆林已成为西煤东运、西电东送、西气东输建设工程的源头。随着西部大开发的推进，新一轮投资热潮正在形成，为加快能源化工基地建设提供了前所未有的机遇。3、榆林财政总收入发展状况（以“十五”期间为例）“十五”期间，榆林财政总收入一直保持强势和高速增长的态势，年均增长约48.67%，。2005年，财政总收入达到67.02亿元，五年期间翻了三番多，位居全省第三位，占全省总收入的12.69%.“十五”期间国税收入占全市财政总收入年均在70%以上，为榆林的经济和社会发展做出了巨大贡献，2004年榆林已转变成建设性财政。如果宏观经济形势和国家调控措施不出现太大的变化，按照榆林经济态势发展，预计2006年国税收入能够完成80亿元，全市财政总收入突破百亿大关达到110亿元。在财政总收入持续高速增长，特别是税收长期超GDP增长的同时，关于税收收入的增长已成为社会关注的焦点。榆林的税收是资源型税收。全市财政总收入主要来源于煤炭、石油和天然气以及煤油气的后续加工产业如：石油冶炼、化工、电力、建材等工业。2005年从税源行业上来看，呈现“三分天下”的局面：煤炭类占33.21％，石油天然气类占31.43％，其他类占35.36％。据预测2006年三者比例为46.15％、28.21％和25.64％。4、榆林资源开发存在的问题和隐患（1）资源就地转化利用率低，资源开发过热，有些企业超设计能力开采，煤矿服务年限时间缩短，经营方式粗放，资源利用不合理。榆林经济的发展主要依赖于本地资源的采掘和初加工，仅原煤一项外输量就达8000多万吨/年。（2）资源开采的掠夺式现象严重。榆林在资源开发中浪费令人瞠目结舌，一些企业为压缩开采成本，在开采煤气油资源时，只找富矿区，其他地区白白扔掉了。按《煤炭工业技术规范》要求，矿井采区的回采率最低不应低于75％，地方小煤矿多数是１５％以下，少数能达到2０％。长庆油田公司的原油采出率为25％，天然气采出率为30％，地方钻采公司的原油采出率为10-15％。通过数据对比，不难看出资源浪费触目惊心。（3）产业结构单一，整体关联度差，支柱产业产品链条短。采掘业比重大，高附加值的加工业规模小，没有整体优势，新兴产业和高新技术产业整体发展缓慢。（4）生态承载能力弱，自然生态环境遭受严重破坏。资源过度开采开发，不重视自然的保护和防治，引发了一系列生态、环境问题：一是地面沉降山体滑坡，诱发地质灾害；二是水资源损失植被破坏，引发生态危机；三是安全隐患无处不在，采空区不及时回填，导致矿井漏风严重，会诱发采空区余煤氧化自然或粉尘爆炸的隐患，未能及时处理的煤矸石大量露天堆放，也容易氧化自然。（5）是部分群众出现返贫现象，群众未能充分享有开发成果，甚至部分群众出现了返贫现象，出现了“矿产资源越丰富，百姓越贫穷”的现象。5、榆林市循环经济发展的状况是挖煤卖煤、采气卖气“有水快流”的资源输出？还是延长产业链，实行综合开发和循环利用？是重蹈其他资源性城市的“煤挖完了、水漏干了、地塌陷了、草死光了、人贫穷了”的后辙，还是大力节约能源资源降低资源消耗，提高能源利用率，走循环经济的必由之路？榆林市把发展循环经济作为经济发展同资源、环境保护相互协调的重要战略措施，以科学发展观以及循环经济的理念统筹区域开发战略、政策、规划和计划的指定和实施；以循环经济“减量化、再利用、资源化”的三原则指导自然资源的依法开发、合理利用和有序发展；把循环经济发展同产业结构和产业布局调整密切结合起来，使循环经济发展同榆林地区的生态建设和污染防治有效的结合起来；针对资源开发过程中已经暴露出的问题和存在的隐患并在借鉴兄弟市县的经验和吸取教训中，积极探索发展循环经济的方法和模式；从可持续发展的战略高度，从长远出发，按市场需求，把建设西部经济强市的方向锁定在走新型工业化道路上，以“减量化、再利用、资源化”为原则，按照“资源－产品－再生资源”反馈方式发展多行业产业取代了以往的资源开采输出方式。榆林市制定了《榆林市循环经济建设总体规划大纲》，确定节能降耗的目标，推出了节能降耗重点工程和重点环节，着力提高资源综合开发和回收利用率，全面推进清洁生产，*5限度利用各种废弃物和再生资源，积极发展环保产业和倡导绿色消费。例如：到2010年，全市万元ＧＤＰ能耗下降到2.01吨标准煤/万元；逐步将全市平均煤炭回采率提高到50％以上，大中型煤矿达到75％以上，小煤矿达到30％以上；推行节约和替代石油工程；推行燃煤工业锅炉改造工程；制定煤炭资源有偿开发相关办法等。榆林坚持资源的“三个转化”：一是煤向电力转化，建设大型火电基地，形成载能工业产业链；二是煤电向载能工业品转化；三是煤油盐气向化工产品转化。榆林通过资源转化，构建起煤电及载能工业、煤制油、煤化工和煤油盐气化工产品综合开发、相互配套、相互支持的产业集群。榆林特别注重重化工业产业升级换代的进程，有效提高企业和企业之间资源循环利用和污染综合防治的水平，形成一批具有代表性的工业企业和生态园区。榆天化甲醇生产装置长周期安全稳定高效运行，提高天然气转化能力，利用尾气ＣＯ2　回收技术和ＣＯ2　回收装置，达到废气零排放，主料天然气消耗为888Ｍ3/t甲醇，消耗水平达到全国最低水平，实现资源的循环利用。神华神东电力公司采用国际先进循环流化床（CFB）技术，已建成全国*5的2×135MW煤矸石发电厂，为全市煤炭产区废弃的煤矸石、废煤综合利用开拓出一条新路，为发展循环经济，建设节约型社会提供了成功经验。榆林市规划了5年内形成5个百亿产业，4个百亿工业园区，两个百亿企业集团，财政收入过百亿元的建设目标。兖矿、神华、长庆、鲁能、中铝、泰国正大、美国安格鲁等国内外大型集团公司，纷纷在榆林落户建厂。据统计，目前在榆林投资过亿元的企业达到22家。榆林的循环经济正在稳步启动。（二）以榆林发展循环经济的现状对现行税收制度进行分析和评价发展循环经济，促进循环经济的各项财税政策，必须围绕循环经济的特征和原则，为循环经济服务。我们结合榆林财政收入支出的实际状况和循环经济特有的原则以及榆林资源开发存在的问题从政策层面上加以分析，以期对现行财税政策对关乎资源型城市发展循环经济的效应有一个明确的判断。1、现行分税制造成中央与地方利益的冲突，形成资源开发盲目开采的局面，违背了“减量化”原则按照我国现行的分税制财政管理体制，以及陕西省于2005年出台了调整和完善有关预算管理和收入征管缴库的方案（陕政发〔2004〕42号），将全省电力企业（不含小水电）增值税（25%部分）作为省级固定收入；共享“五税”省级分享30%，市县分享70%. 2005年榆林财政收入达到67.02亿元，但到榆林地方财政总收入只有23.84亿元。预计2006年完成财政总收入110亿元，但地方只能拿到约33％，67％上划给中央及省级财政。地方经济利益的流失，挫伤了地方发展的积极性，也影响到榆林能源化工基地建设的方方面面。据相关部门统计截至2005年底，我市4万万多平方公里土地，资源富集区90％以上的土地资源区块已被市外企业登记，榆林地方企业自主开发资源仅剩4千多平方公里了，也面临着被外市抢先登记的危险。中央企业在榆林占有绝大多数资源的开采权，留给地方的只有很小部分。按照现行的财政体制，中央企业开采了大部分资源，把税收转移到了外地，对地方财政的单位贡献率较小，而地方企业开采资源对地方财政贡献较大。从煤炭来看，全市探明储量1460多亿吨（包括即将批准的榆横煤田规划区），国家批准的六个煤田规划中，累计登记井田储量800亿吨。但是，国家留给榆林地方的井田储量累计不到30亿吨，经过二十来年的开发，目前储量已不到20亿吨，不足探明储量的２％，按年开采5000万吨仅够开采十年。据榆林市政府介绍，目前神华集团在陕北采煤，每吨煤留给县级地方财政的实际可支配收入仅3.5元左右；地方煤矿采煤，县级财政可支配的收入就达30元（税费合计）左右，两者相差八九倍。石油上表现更明显：中石油长庆油田每吨原油仅为地方财政缴纳各种税款约30元左右，而榆林各县钻采公司每吨原油向地方财政缴纳税款约400多元，相差10倍以上。小煤矿、小炼油等的发展曾经一度失控，多次关停和整顿，就是这种争夺资源的畸形表现。原因主要是中央和地方利益没处理好，中央企业很大一块利益被国家拿走，对县市照顾太少，地方为了发展和获得取更多利益，更愿意发展地方煤矿，在招商引资能力不足时，规模很小的煤矿也被允许进入了开发门槛，造成了资源盲目开采的局面。榆林进行了多年的能源开发，虽然由于小煤矿等原因催生了一小部分暴富阶层，但是并没有培育出几家规模、效益、管理各方面都有一定实力的大型企业。这同财税体制导致的利益分配不均有直接关系。目前榆林市在循环经济的投资建设方面要大量引进外部资本，本土企业投资能力和实力明显不足，这也要归根于利益分配机制。国内和国际企业集团纷纷进驻榆林抢占和开发资源，从侧面恰恰说明了财税制度不合理导致榆林出现“资源大市财政小市”现象。2、环保类税收政策的缺乏和补偿机制的缺失，造成资源开发过程中的环境恶化，与“减量化”原则冲突榆林在资源开发过程中出现的地质灾害，水污染，废气污染等问题，重要的原因就是缺乏有力的调控手段。环境保护类的税收的缺位，补偿机制的缺失，使企业浪费资源破坏自然环境的行为没有法律和制度强制意义上的抑制，取而代之的是象征性的排污费、生态补偿费等，不仅费率低，而且弹性较大，无形中鼓励了资源的过度开发，加剧了生态环境的恶化。现行税制中对排污项目没有限制作用，同时那些有利于环境保护的无污染的产品和清洁生产，又没有享受到优惠的税收政策。企业直接补偿标准脱离能源化工基地建设的发展实际。如1994年榆林政府与煤炭开发企业达成吨煤0.2元的一次性补偿标准。十多年来，这以标准成为确定煤炭开发直接补偿标准。企业直接补偿主要用于移民搬迁和对农林作物破坏的补偿，不包含对因资源开发引起的水土流失、地表塌陷等自然生态环境破坏的补偿。由于煤炭开采量逐年递增，过去隐形的自然环境破坏逐渐显现，煤炭吨煤0.2元的一次性补偿标准几乎无济于事。同时，要是这个极低的标准补偿到位，还得靠当地政府和开发企业进行马拉松式的谈判解决。这一补偿标准基点过于低，收取成本较高，遗留问题多，实现困难大，成为只有象征财政意义而没有调节作用的收费。3、资源税税率太低，使企业廉价占有资源，造成资源开发过程中的极大浪费，与“减量化”原则冲突所谓资源税，就是以各种自然资源为课税对象，为了调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用而征收的税种。资源税应该是通过征税，增加原生资源的开采成本，促进企业厉行节约、合理开采，对资源节约起调剂作用的税种。现行资源税征税范围狭窄，计税依据不合理，税率过低，各档之间的差距过小，没有反映出资源的真实价格，对资源的合理利用起不到明显的调节作用。从实际执行来看，榆林地区资源税率太低（详见附表一）。煤炭资源税税额从1994年的0.5元/吨到1996年7月１日的1.5元/吨到2004年1月1日的2.3元/吨再到2006年4月1日的3.2元/吨，低于同为煤炭生产基地的山东兖州市的3.6元/吨河南新密市的4.0元/吨，执行时间比山西大同市的3.2元/吨晚了近两年（详见附表二）。原油资源税税额从最初的8元/吨到2004年1月１日的12元/吨再到2005年7月1日的28元/吨，低于大庆、新疆、青海的30元/吨。天然气资源税税额从最初的2元/千立方米到2000年的10元/千立方米到2005年7月1日的12元/千立方米，低于四川、大庆和胜利辽河的15元/千立方米、14/千立方米和13/千立方米（详见附表三）。资源税税率设计过分考虑企业的承受力和盈利水平，未充分利用其价内税转嫁的特性，资源的合理价格体制未能有效形成。以目前煤炭价格280元/吨（平均零售价）计算，资源税率占煤炭市场价格仅为百分之一，同大幅攀升的价格带来的利润相比，可以说微不足道。对于开发成本较低的资源而言，资源税的税率过低，使开发矿产资源的企业廉价地占有资源，从一定程度上促使其为了短期利益，轻易地浪费资源，在资源开采中只采掘容易挖掘的，其余的弃置不采，白白浪费，形成了资源开采“吃菜心”的现象。4、油气管道运输营业税纳税地点不合理，导致税收与税源产生背离现象，影响资源原产地的收入和发展循环经济的进度自原国家计委93年批准榆林市天然气开发项目后，长庆油田分公司先后在榆林建成了两个天然气采气厂和一个天然气净化厂，现有五条输气管线：靖西线（靖边—西安），靖京线（靖边—北京），长宁线（长庆—银川），靖榆线（靖边—榆林），长呼线（长庆—呼和浩特）。2003年10月1日西气东输工程“靖沪”（靖边—上海）全线贯通，向上海输送“先锋气”直到2004年11月30日后由新疆塔里木的天然气供应。2005年以靖边县为中心的五条输气管道输气总量为62亿立方米，除榆林的“靖榆”线外，其余四条管线输气总量为56亿立方米，应纳营业税10663万元。现行营业税税收执行政策，管输营业税在其机构所在地缴纳，是在天然气输入地缴纳营业税。榆林市靖边县就失去了“首站计量”的意义，不能起到税源监控管理的作用。榆林作为资源开采地产生的税收无偿转移走了，资源地资源无偿输出，资源开采地得不到任何利益，减少了财政收入，发展循环经济乏力，西部发展和西部环境保护也纸上谈兵了。5、因为税收政策导向等问题，榆林的资源开发深度不够，经济效率较低，与“再利用”原则冲突目前，榆林市的煤炭资源约80％被用作直接销售，还处于对外直接出售原生资源的阶段，煤炭等资源在榆林市还没有进入循环经济的“再利用”阶段，与现行税收财税政策的失当有很大关系。一方面如前面分析财税体制导致的利益分配不公，榆林本地没有足够的财力和能力进行资源的深度开发利用；另一方面由于能源开采企业税负低、相对投资少，在当前能源紧张的情况下，直接出售能源的利润空间很大，几乎为暴利，而且简单出售资源风险小、收益快，煤矿在资源存储量大，开采期长的情况下，宁愿长期维持这种简单的经营方式获得稳定的高利润，而不愿意去进行资源的深度开发利用的投资。按照现行的西部大开发税收优惠政策，对开发不可再生资源的企业同样可以享受税收优惠期。这意味着，这些企业可以在优惠期内加大开采力度和速度，从品位高、易开采的矿点下手，在最短的时间内获得丰厚的利润，同时又不缴所得税。而一旦优惠期满，他们又可以换一个地方开采。其结果是，地方税收没有收上来，资源却已经被滥开，生态环境遭到严重破坏，留给当地一个烂摊子。根据先前的出口退税政策中出口煤炭仍然可以享受8%的出口退税，而且不加征关税（《关于做好控制高耗能、高污染、资源型产品出口有关配套措施的通知》发改经贸[2005]1482号）。在国际上能源紧张的情况下，应该用高税率限制煤炭、石油、稀有金属等国际战略物资的出口。目前神华集团在榆林开采的煤主要用于销售，其中40％用于出口。如此宝贵资源具有的经济利益而白白流失，让人痛心。2006年9月14日，财政部、国家发展改革委员会、商务部、海关总署、国家税务总局5部委联合发出通知，调整部分出口商品的出口退税率，同时增补加工贸易禁止类商品目录。《通知》要求，新的政策自2006年9月15日起执行。涉及榆林的主要产品有煤炭，煤炭取消了出口退税政策，这一宏观调控措施有利于优化产业结构，促进外贸转变增长方式，也有利于资源合理开采和利用，资源国内消化，达到资源“减量化”原则。6、现行的税收制度对新型能源、污染处理、资源综合利用等优惠和支持不够，还不能刺激企业积极主动进行此项内容投资，“资源化”原则体现不够现行的税收制度对企业排污控制的税收优惠政策不完善或不明确。企业排污的低成本、甚至零成本，不利于保护生态环境。（说明：《可再生能源法》将于2007年1月1日正式施行， 国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠）目前的政策对物资回收利用、资源综合利用等的税收优惠仅体现在所得税、增值税的减免上，政策范围太窄。废旧物资经营单位认定资格严格，增值税的优惠条件限制较多，该优惠仅限于废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税，利用废旧物资加工生产的产品不享受废旧物资免征增值税政策，个人和个体经营者不享受废旧物资免征增值税的政策。资源综合利用增值税即征即退和减半征收政策范围过小，仅限于利用城市生活垃圾生产的电力、利用煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣及其他废渣生产的水泥、再生沥青混凝土、部分新型墙体材料产品等少部分资源、产品，同国家发改委、环保部门认定的资源综合利用产品和项目有很大差距（《资源综合利用目录》（2003 年修订）包含四大类四十六小类），不利于提高所有资源的综合利用率。增值税和所得税的政策远远没有囊括其所有项目。目前榆林市仅有8户企业享受资源综合利用税收优惠，这相对榆林众多的能源企业而言，数量较少，因为现行生产型增值税等原因，很多企业宁愿维持粗放型的资源利用，而不愿意进行投资改造，很大程度上因为成本高、周期长、技术含量高，原因就有缺乏政府的财政支持和税收政策的优惠不够。7、现行税制在资源型城市保护资源，提高资源利用效率，减少污染、保护生态环境等方面发挥了一定的积极作用，体现了循环经济的三个原则资源税的征收在保护资源、限制资源过度开采方面发挥了一定积极作用。现行税制在推进节约降耗，提高资源利用效率方面发挥了一定作用。对高能耗产品如小汽车、摩托车征收消费税，对不可再生资源如汽油、柴油、燃料油征收消费税，限制了部分高能耗产品的使用，一定程度上抑制了资源的浪费和过度消耗。现行税制在开展资源综合利用，*5限度利用资源，减少废弃物排放方面发挥了一定作用。增值税对部分资源综合利用产品实行即征即退和减半征收政策；对废旧物资回收经营单位销售废旧物资免征增值税；对生产企业增值税一般纳税人购入废旧物资回收经营单位销售的废旧物资，按１０％计算抵扣进项税额，促进了对废旧物资的回收利用。企业所得税对企业以“三废”等废弃物为主要原料进行生产的，在５年内减征或者免征所得税，也有利于促进各种废弃物及垃圾的综合利用。现行税制在为循环经济发展提供物质装备保障方面发挥了一定作用。对企业技术改造项目使用国产设备规定投资抵免企业所得税的优惠政策。对企业使用国产设备，实行加速折旧办法。对符合当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术的资源综合利用设备、节能设备、环境保护设备等免征关税和进口环节增值税等税收政策，促进了企业环保设备的更新。三、对资源型城市发展循环经济的税收制度的建议我们分析了现行税收政策对促进循环经济发展的不适应性和有利方面，根据资源型城市发展循环经济的内在需求，希望为资源型城市可持续和长远发展提供物质及财力支持，需要对现有的财税政策进行完善和改革。我们将资源型城市发展循环经济的税收制度思路确定为：立足我国发展循环经济的现实需求，同时考虑我国税制的结构现状和发展方向，坚持直接引导与激励相结合，鼓励性政策与限制性政策相结合，完善和改革我国税收制度和政策。（一）鼓励发展循环经济，调整和完善税收制度和政策1、所得税一是加大对节资源转化、节能环保设备和产品研发费用的税前抵扣比例。如可规定企业当年发生的用于资源转化、节能环保设备和产品的研发费用可以在所得税前据实列支，并可按已发生费用的一定比例在所得税前增列，建立研发专项基金，用于以后企业资源转化、节能环保设备和产品的开发与研制。二是对生产用于发展循环经济的转化、节能环保产品和生产及利用再生资源回收利用的专用设备，可以实行加速折旧法计提折旧。三是对企业购置生产节能、环保产品和再生利用的设备，可以在一定额度内实行投资抵免企业当年新增所得税优惠政策，可对再生资源回收利用的企业减征或免征企业所得税。四是对外商投资企业投资于资源循环利用、节能、环保行业给予再投资退税（该政策的前提是内外资企业所得税没合并的情况下）。五是对从事节能、环保、再生技术开发的技术人员提高个人所得税免征额。上述考虑的依据是，目前财税部门正在酝酿的所得税改革的总体方向是，“两法”合并、适当降低所得税税率、增加抵扣项目、放宽扣除标准、清理规范税收优惠政策，今后的优惠将更多的由直接优惠转向间接优惠，年内有望经全国人大完成立法程序。２、增值税一是对体现循环经济原则的符合国家产业扶持政策的鼓励类产业，在实施循环经济产业链中的资源节约型、环境保护型、资源综合利用型产业实施“消费型增值税”，限制小型不符合国家产业政策的能源消耗型企业发展。二是可对列为国家基地或园区类的产业如能源化工基地、能化装备制造园、火电基地等投资项目实行“消费型增值税”试点，促进能源就地转化，实行准入限制，防止环境污染。三是对关键性的、节约资源效益显著且价格高昂等因素制约其推广的重大设备和产品（如：电厂的循环硫化床锅炉，燃气发电机组、煤层气收集利用装置），国家在一定期限内实行一定的增值税减免优惠政策。对个别节能和环保效果非常明显的产品，在一定期限内，可以实行增值税即征即退措施。退还增值税可以是全部，也可以是按一定比例，达到增加企业发展后劲的效果。四是鼓励企业进行资源的综合利用和回收：凡列入国家《节能产品目录》和《关于政府节能采购的意见》生产和使用目录范围内的产品给予减免税的优惠政策。对利用《资源综合利用目录》内列举的资源产品作为主要原料生产的产品，增值税实行减征或即征即返，自生产之日可在５年内减征或免征所得税。对废旧物资回收企业的免税政策扩大到凡是有该项业务的其它企业和个人，同时提高购入废旧物资的进项抵扣率，并对废旧物资加工企业予以减免增值税和所得税，提高废旧物资的利用效率。3、进出口税收从出口税收方面看，应当考虑根据国家资源能源政策导向，调整出口货物退税率，对鼓励类的出口产品，适当提高退税率，对限制类出口产品的退税率，适当予以降低甚至取消，限制一些资源性产品的出口，保护国内资源。从进口税收方面看，对一些高能耗、污染环境、影响生态环境的进口产品提高关税税率并提高进口环节增值税，或者限制、禁止其进口。对境外捐赠人无偿捐赠的直接用于清洁生产、节能产品生产的仪器、设备和图书资料，减征或免征进口关税和进口环节增值税。在合理数量范围内，进口国内不能生产或技术上达不到要求的直接用于生产节能产品的设备，减征或免征进口关税和进口环节增值税，以有效降低企业的生产成本，推动节能产业发展。4、营业税前面提到了油气管输营业税的转移，我会建议油气管道运输营业税纳税地点参照国际税收属地对等的原则，资源输出地管输收入营业税，应在资源地（起运地）就地征收。原油天然气管道运输是一个特殊的运输方式，输气管线具有“开采集中、跨省受益、产销分离、统一核算”的特点，在不损害资源开采地既得利益的原则下天然气管道运输营业税纳税地点应明确在资源开采地，或改变为输出地与输入地双边征收，或由输出地或输入地单一征收双方分成的办法，给税源留一点管输营业税。对从事节能环保技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，减征或免征营业税。5、其他税收制度的建议（１）对单位和个人为生产节能环保产品服务的技术转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入，可予以免征或减征企业所得税和个人所得税。（２）企业用于节能、环保、清洁生产的培训费用，可以列入企业经营成本。对于企业用于环境保护的投资实行税收抵扣。（二）限制资源过度开采和浪费，间接引导进而促进循环经济发展的税收政策１、资源税主要是完善资源税的环保功能和征收力度，遏止资源的过度开采和浪费，拓宽节能融资渠道。一是扩大征收范围。在现行资源税的基础上，将那些必须加以保护开发和利用的资源也列入征收范围。目前最迫切的是尽快开征水资源税，保护资源型城市的水资源。将现行其他资源型的税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税，并将各类资源型收费如矿产资源管理费（如：可按照矿产品销售收入的一定比例征收补偿费，矿产资源补偿费采用从价法征收，随市场价格及矿山企业收益情况而变化）、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等也并入资源税，设置不同税目，统一征收管理。二是适当提高单位计税税额，特别是对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，以此限制掠夺性开采与开发。对导致环境污染严重的消费品和消费行为征以重税，使其行为成本化，成本化的原则应使这种不节约行为的成本大于用于改进技术，提高效率的成本。三是调整资源税征收办法。将税率与资源回采率和环境修复情况挂钩，按资源回采率和环境修复指标确定相应的税收标准，资源开采率越低，环境修复程度越差，资源税率就越高。四是改革资源税的计税依据。由现在的按企业产量征收改为按划分给企业的资源可采储量征收，促使企业尽量提高资源的回采率，抑制乱采滥挖、挑“肥”弃“瘦”的行为，使资源税真正成为发挥环境保护功能的税种。五是统一现行的资源税征收标准。现在不同地方的能源资源税征收标准存在较大差异，这些人为的政策差异不利于地区间的公平竞争，不利于区域平衡发展，有必要尽快统一起来。国家有关部门目前正在酝酿将对现行资源税政策进行重大调整，资源税计税依据将以矿产资源储量代替销量，作为主要计税依据，同时资源税还将与矿产的市场价格和回采率等项指标挂钩。２、消费税一是将目前尚未纳入消费税征收范围的无法回收利用的原材料、不符合节能技术标准的资源消耗品和严重污染环境的产品和消费行为纳入消费税征税范围。如对煤炭、电池、一次性用品、高档建材等产品列入消费税的征收范围，通过对污染环境的产品和消费行为征收消费税，提高其生产和消费成本，通过价格信号限制污染生态环境产品的生产和消费，鼓励健康合理的消费和保护资源环境的绿色消费。二是适当调整一些现行应税消费品的税率水平，对于资源消耗量小、循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品，征收较低或免征消费税。如对无铅汽油可实行较低税率。适当调整消费税的优惠政策，对符合一定节能和环保标准的产品，允许按照一定比例享受消费税减征的优惠。3、开征燃油税建议国家可考虑取消消费税中对汽油、柴油的课征，对汽油、柴油、重油等在其销售环节或海关、生产环节从价开征燃油税。择机推行燃油税，以此推动节能汽车产业发展，减少原油和成品油的消耗。对不同能耗的燃油或燃气，按产品差别定税，规定不同的税率予以征收。国际经验表明，推行汽车燃油税是推动节油事业发展的成功举措，对推动汽车节油具有重要意义。4、远期规划和目标建议征收环境保护税按照“谁污染、谁治理、谁破坏、谁恢复、谁受益、谁补偿”的原则，进行税费改革。首先将现有的土地使用费、环境污染费、矿产资源使用费、水土流失防治费、排污费、地方道路建设基金、石油勘探开发费等地方性收费以环境保护税的形式固定下来。其次，待时机成熟，可逐步扩大环境保护税的征税范围。再次根据“专款专用”的原则，环境保护税收入应当作为地方政府的专项收入，全部用于环境治理和生态平衡，使环境成本社会化。通过征收环境保护税促进企业节约资源、减少污染、实施清洁节能环保生产。（三）促进循环经济发展的配套措施：开征资源企业暴利税、设立循环经济发展专项基金建议开征资源暴利税，对石油、煤炭、贵重稀有金属等自然资源征收特别收益金。资源具有不可或缺、不可代替、不可再生和特有的价格传导特性，进行资源开发的自然垄断型企业的利润来自于广大消费者，因此企业的超额利润应当留在政府手里，提供稳定的补贴来源，由政府支配去完善公共事业，回报消费者。例如在国外，在石油价格上涨的情况下，获益主体应是产油国政府，各国通过石油特许使用税等税赋的相应提高，将石油的溢价部分收归国家财政所有。再如石油企业的暴利是建立在全社会之上的暴利，比如存在着环境污染、资源不可再生的问题，都是由全社会埋单的，因此理应让全体人民共同享受这项利益。目前全球及我国能源紧张的局面在短时期内难以得到扭转，资源型生产企业利润空间相对扩大，而且能源价格大大高于能源价值的这种价格体系带来了严重的利益分配不均，国家将其行为成本、环境成本转为生产成本都成为可能。因此建议借鉴国外的做法，对资源企业开征资源暴利税，增设石油、煤炭和贵重稀有金属等特别收益金。可以把石油“暴利税”推广到更多的自然资源能源垄断领域，如：煤炭、烟草、电力、房地产和贵重稀有金属。根据其行业特点和垄断方式，制定出相应的特别收益金制度，中央统一在各地区之间调剂使用，特别是资源性城市，国家应给予其经济转型的财力支持，才能有利于资源性城市生态环境保护和循环经济的协调发展。今年3月26日，国家发改委宣布，自当日起国家对石油开采企业销售国产原油所获得的超额收入，按比例征收石油特别收益金。目前的起征点为40美元/桶，5个等级征收比率分别为超额收入的20%至40%不等。石油特别收益金属中央财政非税收入，纳入中央财政预算管理。石油特别收益金开征意味着我国逐步完善石油价格体系，将逐步改革价格调控为税收调控，是成品油定价体制改革的配套方案；国家将通过税收调节促进垄断企业注重节能考法，提高资源利用效率。建议设立发展循环经济专项基金，专项基金可来源于资源暴利税。鉴于新开设税种的过程较长，也可先授权省一级政府对资源型企业和污染型企业征收能源专项基金。这部分资金50%的部分政府用于支持可再生能源开发利用的科学技术研究、标准制定、资源勘察和示范工程，增加包括清洁生产和再生能源在内的与循环经济相关的资金支持力度；50%的部分由政府专项管理，企业按需使用，重点治理本企业的污染源和进行环境保护，解决目前环境治理企业缺位现象。这样可以既增加地方财政收入，保障地方治理环境、发展循环经济的资金来源，又可以限制企业在生产过程中对环境的污染和破坏的外部性行为，从而形成国家、地方、企业循环经济发展的合力，实现共赢局面。浙江、山东等东部沿海发达省份均已建立节能财政专项资金和工业节水财政专项资金，全力推动节能和工业节水工作，有力地促进了当地循环经济发展。（四）保障资源型城市循环经济发展的配套措施：国家设立资源型城市经济转型专项基金和实施税收优惠政策资源型城市在资源开发初期，城市基础设施建设也主要为资源开发服务，地质勘探、矿区规划、“四通一平”、生活基地等费用相当一部分由当地政府出资，且费用较多，收益在中后期并且收益缓慢，同时受到国家财税分配体制的限制和约束。随着资源开发的加深，资源企业收益的下降，资源型城市的财政收入也呈递减趋势，资源型产业和资源型城市的经济效益遵循着效益递减规律。当城市为外部提供剩余产品的能力逐渐减弱，或者这种提供能力丧失时，城市就缺乏了存在的必要条件，必然逐渐萎缩甚至衰败。国家设立资源型城市经济转型专项基金，大部分资金用于资源枯竭型城市，帮助其实现经济转型，摆脱生存困境，集中解决其社会保障、企业办社会、职业培训、生态环境治理等方面的特殊困难。资源性城市发展循环经济，必须调动其积极性。国家针对全国地域发展不平衡现象，针对资源型城市的现状和未来，对资源型城市加大税收优惠力度，有区别地实施不同预算分配比例的税收分配体制。国家应加大对资源型城市的税收政策倾斜力度，采取多税种的税收优惠政策，税收优惠方式上采取直接与间接相结合办法。国家可以对资源性城市进行有针对性的财政补贴，增加财力弥补其亏损，引导和调动其发展循环经济建设的积极性。国家应该注意到资源型城市同一般类型城市的存在和发展模式的不同，考虑到资源型城市的后劲不足和衰退的可能，在资源型城市的兴起和发展阶段，通过适当财税制度和政策，增加资源地的财政收入，提前为资源型城市的生存和转型提供财力储备和物质支持。资源枯竭的城市的搬迁、经济的负增长、资源性企业整体破产、职工群众生活困难等现象已给我们敲响了警钟和提供了可借鉴的经验教训，促使我们对现有的资源型城市真正做到防患于未然。结束语：从长远来讲，循环经济是人类生存和发展的*10选择，然而，由于循环经济理念和思想的前瞻性和长远性，并不是每个企业和消费者都能够迅速理解并主动地实施。资源型城市发展循环经济也不是一蹴而就，其经济转型有一个科学的城市规划和功能布局、产业结构调整和优化、产业体系间的衔接、完善配套设施等过程。因此，国家和政府在建立循环经济战略特别是资源型城市发展循环经济的任务上负有不可推卸的责任。政府不仅应该制定一系列合理、有效的税收制度，还应该制定和完善法律制度、产业政策和其他经济政策等，形成一套新颖的完整的经济制度体系，创造适宜的制度环境和政策条件来引导和规范循环经济运行，促进循环经济和谐健康持续发展，构建起节约和谐社会。课题组组长：阎锡槐课题组成员：郭清峰姜海雄蒋 栋联系人：郭清峰