浅议纳税评估与税务稽查来源：大连国税作者：张雄声日期：2008-04-18字号[ 大 中 小 ] 　　自国家税务总局《关于印发〈纳税评估管理办法（试行）〉的通知》（国税发[2005]43号）中《纳税评估管理办法（试行）》（以下简称《办法》）后，全国各地税务机关广泛开展了纳税评估，以大连市局为例，2007年共评估税款4个亿，普兰店局评估税款3000万元。纳税评估可谓轰轰烈烈，家喻户晓，可也有不少纳税人把纳税评估与税务稽查混为一谈，其实纳税评估与税务稽查不是一回事，虽然同为对企业纳税申报情况进行检查，但还是有很大区别的。下面我简单谈一些观点，以供大家参考。　　一、纳税评估与税务稽查的区别　　（一）概念不同。《办法》）第二条规定，纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报（包括减免缓抵退税申请）情况的真实性和准确性做出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。纳税评估工作遵循强化管理、优化服务；分类实施、因地制宜；人机结合、简便易行的原则。税务稽查：按照国家税务总局《关于印发〈税务稽查工作规程〉的通知》（国税发[1995]226号）中的《税务稽查工作规程》（以下简称规程）解释，税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。税务稽查包括日常稽查、专项稽查、专案稽查等。　　（二）目的不同。纳税评估是为进一步强化税源管理，降低税收风险，减少税款流失，不断提高税收征管的质量和效率。税务稽查是：依照国家税收法律、法规，查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税，保证税法的实施。　　（三）意义不同。纳税评估：一是为规范账务处理，提高财务核算水平。通过纳税评估查找企业账务处理中不符合会计准则、会计制度以及税收法规规定的问题，规范企业账务处理，进而提高财务核算水平；二是纳税评估通过科学的评估指标体系，借助信息化手段，对企业纳税情况进行客观评价，帮助企业及时发现漏洞，降低税收风险；三是建立纳税信誉，提高企业知名度。纳税人以依法纳税、诚信纳税不仅是遵守市场规则，维护商业道德的具体体现，也是树立企业商业信誉和企业品质的有效途径，是对企业形象的*4宣传。税务稽查作为税收管理的最后一道“防线”，是捍卫国家权益，打击偷逃骗税等涉税违法行为，让少数抱有侥幸偷逃骗税者受到制裁、震慑，彰显税收的公平正义，塑造诚实守信经营、合理合法纳税的有序竞争氛围。　　（四）主体不同。《办法》规定，纳税评估工作主要由基层税务机关的税源管理部门及其税收管理员负责，重点税源和重大事项的纳税评估也可由上级税务机关负责。《规程》规定，各级税务机关设立的税务稽查机构，按照各自的税收管辖范围行使税务稽查职能。　　（五）属期不同。《办法》规定，开展纳税评估工作原则上在纳税申报到期之后进行，评估的期限以纳税申报的税款所属当期为主，特殊情况可以延伸到往期或以往年度。税务稽查没有属期概念，可以对纳税人的任何纳税期进行检查，对偷、逃、骗税等违法行为无限期追征。　　（六）对象不同。按照《办法》规定，纳税评估的对象为主管税务机关负责管理的所有纳税人及其应纳所有税种。综合审核对比分析中发现有问题或疑点的纳税人要作为重点评估分析对象；重点税源户、特殊行业的重点企业、税负异常变化、长时间零税负和负税负申报、纳税信用等级低下、日常管理和税务检查中发现较多问题的纳税人要被列为纳税评估的重点分析对象。纳税评估工作根据国家税收法律、行政法规、部门规章和其他相关经济法规的规定，按照属地管理原则和管户责任开展。　　《规程》规定，税务稽查对象中经初步判明具有以下情形之一的，均应当立案查处：偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税以及为纳税人、扣缴义务人非法提供银行账户、发票、证明或者其他方便，导致税收流失的；未具有前述所例行为，但查补税额在5000元~20000元以上的（具体标准由省、自治区、直辖市税务机关根据本地情况在幅度内确定）；私自印制、伪造、倒卖、非法代开、虚开发票，非法携带、邮寄、运输或者存放空白发票，伪造、私自制作发票监制章、发票防伪专用品的；其他税务机关认为需要立案查处的。　　（七）依据不同。《规程》规定，税务稽查必须以事实为根据，以税收法律、法规、规章为准绳，依靠人民群众，加强与司法机关及其他有关部门的联系和配合。纳税评估法律地位依据不足。尽管目前国家税务总局、省、市、县局都制定了《纳税评估管理办法》，但《中华人民共和国税收征管理法》及其实施细则，均无有关纳税评估具体问题的处理规定，没有直接赋予纳税评估的法律地位，使得纳税评估的整个工作过程始终处于执法的法律边缘，使其相应职责、手段、方法等也都徘徊于管理与稽查之间，具体操作很难有个准确尺度。对纳税人自行查补申报税款，纳税评估对此可以不予处罚，但《中华人民共和国税收征管理法》规定申报不实属偷税行为，纳税评估中关于补税的法律法规依据不足，评估结果处理缺少法律依据，刚性不足。　　（八）处理不同。在对评估结果的处理上，《办法》第十八条规定，对纳税评估中发现的计算和填写错误、政策和程序理解偏差等一般性问题，或存在的疑点问题经约谈、举证、调查核实等程序认定事实清楚，不具有偷税等违法嫌疑，无需立案查处的，可提请纳税人自行改正。需要纳税人自行补充的纳税资料，以及需要纳税人自行补正申报、补缴税款、调整账目的，税务机关应督促纳税人按照税法规定逐项落实。对纳税评估中发现的需要提请纳税人进行陈述说明、补充提供举证资料等问题，应由主管税务机关约谈纳税人。税务约谈要经所在税源管理部门批准并事先发出《税务约谈通知书》，提前通知纳税人。但对发现纳税人有偷税、逃避追缴欠税、骗取出口退税、抗税或其他需要立案查处的税收违法行为嫌疑的，要移交税务稽查部门处理。按照《办法》规定，对重点税源户，要保证每年至少重点评估分析一次。　　《规程》规定，税务稽查对稽查问题需要处理的，稽查人员要制作《税务处理决定书》，主要包括如下内容：被处理对象名称；查结的违法事实及违法所属期间；处理依据；处理决定；告知申请复议权或者诉讼权；做出处理决定的税务机关名称及印章；做出处理决定日期；该处理决定文号；如果有附件，应当载明附件名称及数量。　　（九）效力不同。《办法》规定，对纳税评估工作中发现的问题要做出评估分析报告，提出进一步加强征管工作的建议，并将评估工作内容、过程、证据、依据和结论等记入纳税评估工作底稿。纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，不发纳税人，不作为行政复议和诉讼依据。税务稽查有法律效力，其决定及处理作为行政复议和诉讼的依据。　　（十）操作不同。纳税评估实用操作性不强。一是在评估过程中，发现有税收违法行为嫌疑需要立案查处的，移交稽查部门处理时，稽查部门可以据此立案查处，但对不需要移交的，通常评估的结论并不被稽查部门承认，并可以继续对已经评估的纳税人进行稽查。二是对评估的户数、每户年评估次数、评估户数的比例、预警值区域协调性、评估延期的期限、评估结论的反馈形式与内容等都未做出明确规定。三是评估时使用的文书名称、种类、具体内容不统一，比如虽然都制定了评估管理办法，但是文书的式样却不明确，使税管员在实际操作中较难把握。　　税务稽查操作规程明确。《规程》规定，在税务处理决定执行上，税务执行人员接到上级批准的《税务处理决定书》后，填制税务文书送达回证，按照细则关于文书送达的规定，将《税务处理决定书》送达被查对象，并监督其执行。被查对象未按照《税务处理决定书》的规定执行的，税务执行人员应当按照法定的程序对其应当补缴的税款及其滞纳金，采取强制执行措施，填制《查封（扣押）证》、《拍卖商品、货物、财产决定书》或者《扣缴税款通知书》，经县以上税务局（分局）局长批准后执行。被查对象对税务机关做出的处罚决定或者强制执行措施决定，在规定的时限内，既不执行也不申请复议或者起诉的，应当由县以上税务机关填制《税务处罚强制执行申请书》，连同有关材料一并移送人民法院，申请人民法院协助强制执行对已作行政处理决定移送司法机关查处的税务案件，税务机关应当在移送前将其应缴未缴的税款、罚款、滞纳金追缴入库；对未作行政处理决定直接由司法机关查处的税务案件，税款的追缴依照《*6人民检察院、*6人民法院、国家税务局关于印发〈关于办理偷税、抗税案件追缴税款统一由税务机关缴库的规定〉的通知》（高检会[1991]31号）规定执行，定为撤案、免诉和免予刑事处罚的，税务机关还应当视其违法情节，依法进行行政处罚或者加收滞纳金。对构成犯罪应当移送司法机关的，制作《税务违法案件移送书》，经局长批准后移送司法机关处理。需要说明的是，按照国家税务总局《关于印发〈税务稽查业务公开制度（试行）〉的通知》（国税发[2000]163号）中的《税务稽查业务公开制度（试行）》第二条规定，在税务稽查执法办案中，除法律、行政法规、行政规章规定不能公开或者需要保密的事项外，都要予以公开。公开的主要内容包括：税务稽查执法的范围、职权、依据、程序；受理举报、控告、申诉和行政复议、国家赔偿等制度规范；被查对象的法定权利和义务；税务机关及其稽查人员的执法规范和纪律规范，对税务机关及其稽查人员违法违纪行为进行举报、控告的途径和方法；其他应予公开的事项。　　二、纳税评估与税务稽查的交融处　　纳税评估进一步协调和密切了征、管、查之间的关系。纳税评估在税款征收、税务管理、税务稽查之间建立了一条联系纽带，通过纳税评估，提高了征管质量，增加了税收，为“强化稽查”提供了有针对性的“案源”，三者形成了一个有机的整体，解决了征收管理中“疏于管理、淡化责任”的问题。纳税评估对税源进行动态监控，实现了对税源的精细化管理，帮助税务人员及时掌握税源变化情况，做到心中有数，为税务部门对税源实施有效的管理提供了有力保障。纳税评估有效地解决纳税人因主观疏忽或对税法理解错误而产生的涉税问题，在征管和稽查之间设置了“过滤网”，充分体现了税务行政执法教育与惩戒相结合的原则，使税收工作更具“人情味”，实现了征管工作由“监督打击型”向“管理服务型”的转变，改善了征纳关系，增强了纳税人依法纳税的自觉性。　　三、纳税评估与税务稽查的侧影　　（一）人员素质参差不齐。从事评估的人员基本都是税收管理员，在负责征管的同时进行纳税评估，没有专门从事评估的专业人员，素质参差不齐。相当一部分评估人员知识面窄，掌握评估的方法不够，有的只停留在看看表、对对数、查查抵扣发票信息的浅层次，不善于从各种涉税信息中寻找蛛丝马迹或挖掘深层次问题，使评估工作流于形式，评估效率不高，评估工作的中期监督作用没有充分发挥。　　稽查干部的综合素质还不能适应新形势下稽查工作的需要，税务稽查人员业务知识特别是新会计准则知识匮乏及更新不及时、不全面已是影响税务稽查办案质量的重要因素。税务稽查工作是一项涉及面广、政策性强的工作，合格的稽查干部应是集财会、审计、税收政策、法律、计算机应用等知识于一身的复合型人才。但目前相当部分稽查人员由于业务水平的限制，对税收业务及相关法律、法规政策的掌握与理解不够深透，不能灵活运用，查帐中依靠过去的经验和习惯做法较多，电子查账技能较低，稽查手段缺乏创新，稽查技巧有待改进。　　（二）信息资料来源不宽。纳税评估对内，由于征收、管理、稽查各部门之间协调不够，信息数据不能统一共享，信息有时分块割据，传递不及时、不完整、不准确，信息不对称，造成评估资源浪费。对外，与地税、银行、工商、技术监督等部门之间，没有联网，信息渠道不畅，许多必要的相关资料不能及时收集，缺乏统一的“税务数据库”。再者，有些纳税人提供的纳税申报信息有时还不完整、不准确、不连续，对于这些信息，因担心增加纳税人负担，又不能经常地开展案头审核，因此影响纳税评估的准确性。　　现阶段稽查人员的计算机操作水平，虽基本能适应稽查日常工作的需要，利用计算机制作各类税务文书均已较为熟练，但稽查信息化管理还处于初级阶段，尚未达到熟练运用现代信息技术进行日常管理和充分利用电子信息资源拓宽工作思路的水平，制约了稽查工作的进一步开展。随着社会主义市场经济不断的发展，经济形式呈现多样化趋势，企业专业化的程度也越来越高，这就要求稽查人员必须具备和掌握除税务查账知识外的现代化综合技能，及时掌握企业变革、市场变化、互联网、电子商务等方面的知识。应根据实际工作需求，有重点、有步骤地加强新会计准则知识的培训，时刻关注会计领域的改革动向，及时更新会计知识。在稽查部门内部则实行有效的管理，明确岗位，清晰权责，减少工作衔接中的矛盾，建立相互制约、分工协作的工作机制，使稽查工作运行有序。　　充分发挥涉税信息共享体系在税收征管、纳税评估、稽查中的作用，尽快开发出科学完善的应用软件，建立部门间信息互通、工作联动的运转机制，及时快速地获取所需资源，提高税收征管、纳税评估、税务稽查的质量。