完善税收征管体制的探讨

完善税收征管体制的探讨来源：河北国税网作者：河北国税公务员培训中心课题组日期：2008-05-19字号[ 大 中 小 ] 　　税收征管工作是整个税收工作的重要环节，对税收工作的质量和水平起着决定性的作用。我国现行的税收征管制度是随着社会主义市场经济体制目标的确立和1994年税制改革的要求逐步确立的。几年的实践证明，这种税收征管体制的优点是显而易见的，纳税人偷逃税现象大为减少，征管模式逐步向集约型方向转变，税务管理的现代化进程也大大加快，但也存在一些问题。如何建立和完善适应我国经济快速发展和信息化支撑下的税收征管体制，进一步优化税收征管模式，是目前税务工作者面临的一个重要课题。　　一、我国税收征管体制的历史沿革　　税收征管体制是指税务机关为了便于征收管理，依据税法、征收管理法等有关法律、条例的规定，建立起的一种对征收过程进行组织、管理、检查等一系列工作的组织体系。它是规定国家各级政权税收管理权的制度，属于国家财政管理体制的范畴，是确保税制统一的重要载体。同时，征管体制还与税收征管模式相联系，决定着征管模式的选择。　　随着我国经济体制改革的不断深入，我国原有的税收征管模式已不适应飞速发展的经济和税收工作的需要。针对实际情况，国家税务总局先后进行了五次较大规模的改革，从征管、检查两分离到80年代后期，90年代初的征、管、查三分离的专业化税收征管改革，在税务机关内部按照征收、管理、检查设立职能部门，实行征管权力的分离和制约，逐步实现了税务人员从管户制向管事制的转变。虽然这种征管模式具有一定的优越性，实现了权力的分散和制衡，达到了管户向管事的转变，但从实质上看，仍没有突破专管员管户和上门收税的情况。1997年新一轮的征管改革正式开始，并在这次征管改革中提出了“建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”征管模式，其目的是通过改革和推行这一征管模式，促进征管工作从过去粗放型管理向集约型、规范型的转变；从传统的手工操作向现代化征管方式转变；由上门收税向纳税人自行申报纳税转变；由专管员管户的“保姆式”、包办式管理向专业化管理转变。2004年，这一征管模式也得到了进一步的优化和完善，征管模式被重新表述，增加了“强化管理”，成为了34字的新征管模式。　　计算机及其网络技术的应用给予新的征管模式被极大地支撑，并赋予了新的内容，与之相适应的税收征管体制，也在征管模式的优化下不断完善和创新。目前，全国各地在以征、管、查大前提下，以优化服务为基础，以计算机网络为支撑，建立起了税收征收服务厅、管理分局所和稽查部门，各环节在业务上相对独立，但在工作中则实现了相互协作，互为制约。在纳税申报和涉税事项办理上则探索出了诸如网上申报、邮寄申报、预约申报，以及通过银行网点办理纳税申报等高效快捷的办税方式；在税收征收上通过划片或按经济区域设立管理机构，加强了对纳税户或税源的日常监控管理，有效防范了税收的跑冒滴漏，增强了工作的责任心；在税务检查上，实施专业稽查和一级稽查，通过合理设置稽查机构，强化稽查力量，切实发挥了稽查在整个税收工作中的作用。这种较为科学合理的税收征管体制，使税收征管工作的科学化、专业化、信息化程度显著提高，并为下一步全面实现现代化的税收征管工作提供了保障。　　二、现行税收征管体制存在的问题　　税收征管是发挥税收作用的根本保证。几年来，随着新型征管体制的初步建立，全国税收收入保持了稳定增长的良好势头。随着经济社会发展和对税收工作的要求的进一步提高，现行税收征管体制在某些方面存在的不足或缺陷逐步显露出来，工作中依然存在依法征税观念不够强、机构设置不够规范、业务流程需要优化、税源管理比较薄弱、纳税服务需改进、信息化作用发挥不够、队伍建设有待加强等问题。　　*9，税源监控得不到有效实施，纳税申报拖、瞒、虚，漏征漏管普遍。税源监控是对税收收入来源的状况和发展变化进行监督、预测、统计和分析的过程，是管理体系的核心内容，从新的征管模式运行实践看，存在税源不清，申报不实，信息失真，漏征漏管严重等现象。集中征收后，税务人员和办税地点相对集中，弱化了日常税收管理，税务人员对税源的掌握只停留在纳税人所提供的有限资料反映的静态信息上，对税源动态变化监控乏力，这在一定程度上助长了纳税人纳税申报时的侥幸心理。税务机关对长期不申报、瞒报收入及零申报现象难以进行有效制约，造成失踪户和虚报户增加、漏管严重。同时，由于税务人员很少下户调查了解企业的生产经营状况，因而对税源信息了解不深入、不全面，对企业生产经营情况和财务状况也难以分析透彻和预测准确，不能保证所采集信息资料的真实性。　　第二，税务检查重点不够突出，检查压力增大，稽查机构职能没有得到很好的发挥。现代化税务稽查手段的有效性是建立在信息的完全真实、完整、及时的基础之上的，而由于管理职能缺位，征、管、查协调不力，致使对纳税人情况不能全面的掌握，税务稽查部门仅依靠报表的表面数据和举报提供的情况，很难抓住重点，查案的针对性和准确性都相对降低。加上“人情税”、“关系网”的干扰，往往使部分有关系、有背景的大户免于查处。由于目前各种管理措施还不到位，纳税人对税法的自觉遵从程度还比较低，纳税人违法风险成本低，造成了偷逃税面很广，稽查工作往往顾此失彼，处于被动局面，达不到通过稽查威慑纳税人，防止其漏报或申报不实的预期目的。此外，税务稽查机构在整个税收工作中的监督制约和以查促管，以及把好税收最后“一道关”的作用没有完全发挥出来，而且稽查体系内部的选案、检查、审理、执行诸环节存在的相互扯皮问题也在一定程度上影响了稽查的工作效率和效果。　　第三，税收信息化建设发展不够平衡，征管软件不统一，信息不对称，沟通不畅通，重复投资现象比较普遍。依托信息化实施税收管理后，为提升税收征管质量和水平搭建了良好的平台，但是由于各方面的原因，计算机使用效率低，浪费严重，税收成本上升，特别是各级税务机关人员对计算机及信息技术的掌握与税收各应用软件的要求不相称，虽然各级税务机关都配置了大量高性能的电子计算机，但多数地方计算机的使用仍停留在文件处理和法规公告、信息收集、开票和做会计报表等较低层面，且输入存储的征管信息又很少使用，计算机及网络的真正作用没有得到很好的发挥。而且在税收管理软件的开发和利用上问题也较多。国税系统由于国家投资，统一开发了征管软件，基本实现了全国国税系统征管软件的统一和征管信息数据的集中。而地税系统由于财政体制和经费来源，以及各地发展不平衡等诸多因素，十几年来虽然都进行了信息化建设，投入了相当资金，但是却各自为政，重复投资，不但全国地税系统没有一个统一的税收征管软件，就是一些省市内部税收征管软件也没有统一。总之，不论是国税，还是地税，现有的税收征管软硬件建设与新形势下经济发展对税收征管的要求都极不适应，特别是在税源信息管理与监控，税务稽查选案、电算化查帐等方面软件开发与对计算机设备的利用上存在明显滞后的情况。另外，从全社会看，计算机网络建设水平还不够高，加之税收征管软件的不统一，网络运行速度慢，安全性较差，虽然《税收征管法》规定了工商、银行等部门的协税护税的责任和义务，但由于各方面因素的制约无法与这些部门联网，外部涉税信息共享资源基本得不到，制约了税收征管质量和效率的进一步提高。目前国税与地税分设、分征、分管的模式，在实际操作上出现了征管权限、隶属关系、代征税款、税收政策解释等方面的矛盾，导致税收征管效率的提高不明显。　　第四，征管机构庞大，职能交叉重叠，人员分工不够明确，工作效率不高等。税收行政组织管理机构设置不适应形势发展的要求。目前，有些税务机关机构庞大臃肿，层次重叠，职能交叉，相互制肘，各自为政。部门的设置往往只考虑税种管理的需要，征、管、查相互牵制的需要，而忽视税收管理整体功能的发挥，致使税收管理体制在许多环节运行不畅。传统科层制的税务组织结构导致管理层次多。我国目前实行的科层制的税务组织机构，其主要问题就是职能部门多，管理层次多，中间环节多，造成税务机构设置的重叠和臃肿，管理职能的交叉和政出多门。例如，国、地税在税收管理执行中协调不力，以税种收入划分管辖，垂直管理，互不相干、互不相让，人为割断了涉税信息的沟通，直接影响到我国税收政策的正确贯彻执行，造成国、地税争，抢管户，重复进户检查，给纳税人造成了不必要的负担。同时，即使在一个税务部门由于职能交叉、权力分配不均、职责不清，对征管中存在的问题也经常出现稽查不问、征收无权、管理不管的情况。　　第五，纳税服务体系不够完善，服务质量不高。征管改革的初衷之一就是建立精简、高效的征管运行体制。然而，尽管税务机关在办税程序及办税服务方面力求做到简便、高效、优质，但由于征、管、查分离，客观上给纳税人增加了管理“婆婆”，造成了繁琐和不便，也增加了纳税成本。在办税服务厅窗口设置上，没有统一模式，各地设置不一，有的不从实际出发，片面强调一个窗口办结，从而把不同类型的涉税事项归在一个窗口办理，影响了办税质量和服务效率的提高；有些税务部门未把办税服务厅作为一个独立的内设机构，或与计征部门合署，或由不同部门派设人员组成，造成了业务衔接不畅、工作效率不高、不利于强化管理和优化服务等问题。另外，一些税务部门及税务工作人员往往把纳税服务纳入文明创建的范畴，从而只注重税务管理的需要，将为纳税人服务简单的理解为服务硬件环境的改善和使用文明用语、礼貌待人等，忽视了对纳税人的合法权益的保护和排解纳税人办税的实际困难，纳税服务的层次较低。　　第六，税收征管人员的素质相对落后。一方面，现行征管模式建立在职能化专业分工基础之上的一个组织系统。机械地依据业务流程定岗定位，而不充分考虑工作阶段性、区域性、流动性的后果及人员素质的能效，造成了基层职能分局忙闲不均与人力不足的矛盾突出，人力资源没有优化配置；另一方面，征管主体的素质与先进超前的征管模式和征管手段还不相适应。表现在：纳税人在办税过程中，不适应现代化征管手段的应用，办税能力相对较弱；同时，征管人员的知识能力现代化征管手段的运用技能相对落后，往往只是急用急学，跟不上新型征管模式和征管手段的推进步伐。　　第七，征管效能考核趋于应付，执法责任追究不力。新征管模式运行后，对征管质量的考核显得尤为重要。但是，现实却告诉我们，由于征、管、查各环节职责不清，相互脱节，在确定考核指标时，虚的指标较多，实的指标较少，宏观的要求较多，量化的指标较少，而且在个别指标的确定上如果与法律、法规保持一致，就会造成永远也无法实现的目标，如果自行确定一个指标又违背了法律、法规。这样的情况在稽查处罚率、滞纳金加收率等方面表现的尤为突出。在考核中由于职责不清或征、管、查三环节推诿扯皮，对查处的问题无法落到具体的征管部门或人员。特别是在考核中基层部门负责人“老好人”思想严重，自查考核不够认真严肃，应付了事，加上上级部门日常检查考核不够到位及时，对一些问题要么长时间或一直就没有发现，要么发现时，造成的损失已很大了，也无法挽回了。对发现的问题，大部分也都是批评教育或实施一定的经济及扣分处理，没有严格按照总局《税收执法过错责任追究办法》实施责任追究。　　三、完善我国税收征管体制的建议　　为着力完善税收征管体制，提高税收征管的质量和效率，不但要从宏观体制上进行解决，还要着眼于一些具体工作措施的优化和完善上。按照市场经济体制与财政管理体制对税收征管体制的要求，从整体性、系统性的角度出发，推进征管体制的优化和完善，科学分工，清晰权责，从而形成征管方法更加科学，征管工作流程更加规范，机构设置更加合理，信息化和专业化水平更高的税收征管体制。　　（一）依法规范机构设置。合理设置机构和划分机构权限是解决征管中存在的问题和提高征管质量及效率的重要措施之一。现行征管体制中存在的职责交叉，权责不明，协调不畅等问题，可通过重新调整税务机构及其职责来解决。1994年分税制改革按照对税种的征管权限，将税务部门分成了国税和地税。随着国家先后对税收政策及国地税征管范围的调整，出现了基层国地税部门争“管户”，抢“税源”，以及在工作中不能沟通协调及交换征管信息等情况，同时，国、地税按照新征管模式要求，分别成立了办税服务厅和稽查局，实现了征、管、查的分离，从而达到了集中征收，重点稽查的要求。然而，由于国、地税都成立了相应的征收和稽查部门，从税收成本考虑，相同业务，相同职责成本明显加大，尤其在一些经济欠发达和基层税务部门这样的情况更为严重。另外，按照税务系统信息化建设的要求，国税或地税系统虽然基本实现了信息的集中和共享，但从税收整体和完整性看，国地税信息不对称或信息不共享也造成了税收征管漏洞的出现。　　完善建议是：在省以下税务系统税收管理按原体制实行国、地税分设，按照明确的税种管理权限，由国地税分别实施管理，具体职权为负责纳税户的登记管理、申请事项受理、税款的催报催缴、税款的核定及减免管理等日常性管理。对税款的征收，由国地税共同成立一个征收机构，具体负责纳税人申报税款和稽查查补税款的受理入库，直属于市级国、地税部门共同领导，并在市及市以下实行垂直管理。信息化建设工作，同时也由国地税共同成立的部门负责。另外，在省及省以下成立独立于国地税的税务稽查部门，并实行垂直于国家税务总局管理，专门负责对国地税纳税户的税收检查。将稽查部门独立后要实现稽查业务网络与国地税征管网络的全面共享，为稽查部门寻找和确定案源提供依据。税务稽查部门成立后，要赋予稽查部门较大的权限，如监督国地税部门税款征收和管理、对违法违纪纳税人实施检查、传唤、羁押、审讯等权限等。通过机构物理上的分离，真正实现征、管、查的分离，*5限度的实现征、管、查的相互制约与促进，减少地方对税收执法工作（或税收管理部门的暗箱操作）的干预和影响，确保税收职能的充分发挥。　　将现在实行的以职能为主导的组织形式调整优化为以流程为主导的组织形式，科学划分税务管理事权。按照经济区域设置税务管理机构，配备税务管理人员，尽量减少税务管理层次。　　（二）建立完善的税收管理员制度。税收管理员的主要职责是按片负责对纳税户的税源管理工作。要分析纳税人申报的真实性，全面掌握不同行业纳税人的特点，有针对性地采取加强管理的措施。加强发票管理和税控收款机推广应用，加强各税种管理。进一步完善税收管理员制度，有效实施税收监控。税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门负责分片、分类管理税源，实施日常税收管理和纳税服务、负有管户责任的工作人员。税收管理员在税收日常管理中起着重要的作用，建立和完善税收管理员制度是强化税源监控的有效措施和手段。针对管户不明，税源不清，申报不实、漏征漏管户，以及干部职工责任心不清，管理松懈等问题，可通过实施税收管理员制度进行解决。　　完善建议是：制定税收管理员的工作制度，明确具体的工作职责，按照税收管理员职责确定其管理范围，量化管理指标，做到以岗定责，以岗定事，以岗定人，以岗定酬，分片包干。在税务部门内部建立纳税人行业分类管理资料，掌握不同行业的特点，在区域分片管理中充分运用各种信息资料和财务会计相关信息数据，综合分析行业总体税收状况和每个纳税人纳税情况，针对问题及时到户实地检查，及时发现税收征管中存在的问题和漏洞。另外，税收管理员要切实负起辖区内管户的税法宣传、纳税辅导、监督指导、催报催缴、纳税评估、实地核实、日常检查，以及处理好管理各环节关系等工作责任。税收管理员制度建立后，可以比较真实地掌握纳税人的生产经营、纳税和分布情况，并对对税源变动情况作出及时的反映，为税收征管*9手的信息资料。　　（三）健全税收服务体系，优化税收服务　　要完善办税服务厅的功能，在办税服务厅内应实行“一站式”服务，方便纳税人。同时要规范和统一办税服务厅窗口设置，根据需要办税服务厅可统一设置为申报纳税窗口、发票管理窗口、综合服务窗口等三类窗口。申报纳税窗口根据实际情况各设多个，每个窗口都可以受理不同税种的申报；发票管理窗口可分设为发票发售、发票缴销、代开发票三个窗口，分别负责发售发票、缴销和代开发票等工作；综合服务窗口，负责税务登记、政策咨询、受理文书等工作。在发挥办税服务厅功能作用的基础上，要进一步拓展服务内容，切实开展以税收宣传为主要内容的各项服务，改进税收宣传的形式和内容，开通公开咨询电话、建立定期信息发布会制度等形式全方位开展宣传。同时，还要建立税法公告制度，为纳税人提供现行有效的税法信息、纳税指南，对政策法规的变动、变更及时公告，确保纳税人及时、准确地了解税收信息，使纳税人了解各项税收法律法规和政策，引导纳税人如实申报纳税。另外，加强对税务干部的教育，增强服务观念，提高服务意识和水平，在此基础上，要切实简化办税手续、环节，建立科学、规范的办税程序，落实公开办税，推行“阳光作业”，杜绝“暗箱操作”。养成文明、热情的办税行为，营造良好有序的办税环境。通过快捷、准确、规范地为纳税人提供纳税申报、税款征收和税务事宜办理等服务工作，加深征纳之间的业务交流和情感交流，增强纳税人对税务部门的认同感和信任感。　　（四）加快整合现有信息资源，实现各个系统之间的信息联通，做到部门之间信息共享　　加快信息化建设步伐，提高信息技术和网络在税收征管中的运用。在税收行政管理和业务工作中要大胆探索，减少重复投资和人力、财力浪费，由国家税务总局集中人力、物力，依托技术成熟和熟悉税收业务的大型软件开发公司开发适合全国税务系统通用的税收征管及行政管理软件，并实施联网运行，实现税收征管数据的集中和统一，达到信息资源的共享。　　完善建议是：根据新的机构设置和征管体制的要求，设计开发一套以通用性为基础，兼顾各地特殊情况的税收征管软件，实现软件在税收管理、征收、稽查的统一，并为与国库、银行、工商等部门及纳税人联网或挂接提供接口及技术保障。软件统一后，要充分发挥计算机及网络的作用，运用计算机及网络对税收管理的全过程实施有效的监控，真正体现计算机网络在新的征管运行体制中的依托作用，把计算机全方位应用到税务登记、纳税申报、税款征收、催报催缴、发票管理、会统核算、数据分析、税务稽查、税政管理、综合查询等税收征管工作的各个环节上，并依托计算机对其进行全程监控管理，体现计算机网络的运行实效，提高计算机综合利用效率。另外，机构缩减后，可借助计算机网络，利用一些部门职权和有利条件对部分纳税人实施委托代征（收），减少税收成本，减轻税务部门办税服务厅征税期办税压力，方便纳税人及时足额缴税。　　合理界定税款征收、税源管理、税务稽查和法律救济等税收征管内容的职能。密切国、地税局协作，及时交换纳税人户籍信息、相关税种收入数据和税务稽查信息。加强与工商、金融、公安、海关、国库、等部门的沟通协作，及时掌握纳税人生产经营、资金运行等信息，定期公告欠税情况，加大清缴欠税力度，依法加收滞纳金。拓宽纳税申报和税款缴库渠道。加强税收会计、统计核算指标体系建设，完善收入预测体制，加强宏观税负和税收弹性分析。　　建立标准统一的交互式信息系统。实现税务系统内部的网上税务登记、网上纳税申报、网上缴纳税款、网上审批备案、网上发票认证和网上举报等，同时实现税务与财政、海关、工商、技术监督等各有关部门的信息共享。　　（五）加大培训力度，着力解决人的问题，不断提高队伍的整体素质　　针对征管模式带来的职能分局忙闲不均与人力不足的矛盾，要通过进一步深化人事制度改革，建立科学合理的干部管理使用体制，*5限度地激发干部职工中蕴藏的潜能，优化人力资源。面对先进超前的征管模式和征管手段，税务干部应加紧学习，加强研究，努力提高自身的业务素质。在学习中不仅要抓好应知应会税收政策及税收法律、法规的学习，还要抓好与税收工作相关的知识的掌握，特别是要提高计算机操作水平和公文写作、工作协调能力等。税务部门要树立全新的人才教育观，加大对人才资本的投入，切实建立起干部业务培训体制，尽快培养一批征管能手、稽查能手、计算机能手，以适应不断变化和高科技支持下的税收征管需要。　　（六）强化内部执法监督，促进执法水平和征管质量的提高　　重视对税收执法行为的事前监督，加强对重点环节执法行为的事中监督，强化对执法行为全过程的事后监督。要在全国制定一部统一的工作流程及征管质量考核制度，确定税务部门各项工作的程序及相联系的规范，明确各环节、各岗位、各项工作的细化、量化指标，作为开展工作和进行考核的依据。要强化考核工作，以省、市、县税务部门为单位成立专门的工作质量考核机构，从下到上逐级进行考核，将考核与干部职工的收入及公务员考核等挂钩，对因工作失职、不作为、舞弊造成税收流失等执法人员，要严格实施过错责任追究。考核部门要通过考核及时发现工作中存在的不足和问题，并结合税收征管实际、税收征管模式、税制模式和经济现状，不断完善考核办法，不断创新、改革考核检查形式，优化考核内容，通过完善制度，严格考核，不断夯实工作基础，规范行政行为，提高工作质量。目前，在一些省、市探索进行的税收执法责任制和行政管理责任制考核、《纳税信用等级评定管理试行办法》等，把干部执法和管理纳入系统化考核，以及将纳税人纳税评价的方式引入到税务机关内部，对各级税务征管部门、税务人员的征管质量和执法情况等情况实施规范化管理，是提高征管质量和规范执法行为的一条有益之路。　　社会主义市场经济体制的不断完善，要求税收征管体制改革不断深化，虽然“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的新税收征管模式具有一定的科学性、现实性、超前性，也比较符合我国的国情，但是经过几年的实践证明，现行征管体制的一些缺陷和问题也都随着具体征管工作逐渐显露出来，进一步改进和完善税收征管体体制是我们的必然选择，也是现实需要。　　课题组长：韦建华　　课题组成员：袁波、李石磊、郭照明、刘翠珍　　执笔人：刘翠珍