农业保险呼唤财税政策的扶持

农业保险呼唤财税政策的扶持来源：中国税务网作者：黄桂祥日期：2008-05-20字号[ 大 中 小 ] 　　今年春节前后发生在我国南方17个省份大面积冰冻雪灾，充分证明在大力推进新农村建设过程中，迫切需要提高农民的保险保障能力，这是维护农村稳定和促进农业发展的重要基础和基本保证。据民政部和中国保监会等部门灾后统计，这次雨雪冰冻灾害已造成直接经济损失1300多亿元（不包括工矿企业）；农作物受灾面积达1.83亿亩，绝收2580亩，森林受损面积近2.8亿亩。灾害中首次启动的保险业突发事件应急预案，开通了冰冻雪灾事故理赔绿色通道，各地保险公司仅在2月中旬便收到保险报案85.2万件，已付赔款10.5亿元，但保险赔付仅占灾害所致实际损失的0.81％。而农业保险覆盖面更为窄小，所受赔付款仅为4065万元，占灾害保险陪付款总额的3.82％，再次袒露了农业保险缺位的问题。可见，农业保险局面令人堪忧，积极运用财税政策加快农业保险发展已迫在眉睫。　　一、农业保险是发展现代农业关键之一　　农业保险是指被保险人在农业生产经营过程中，因遭受自然灾害或意外事故，致使饲养、种植的动植物发生死亡或损毁的经济损失，由保险人给予赔偿的一种保险。由于所处特殊地理位置，我国气候复杂多变的周期性和不确定性互相作用，深刻地影响和制约着农业生产和农民生活。整体上看，我国农村所面临的农业风险主要有自然灾害风险、资源风险、市场风险、资产风险及其他人力不可抗拒的灾害。这些农业风险与普通商业风险相比，具有突发性、脆弱性和不对称性特征。而且，农业风险单位很大，区域性明显并有广泛的伴生性，这次我国南方遭受的雨雪冰冻灾害，就明显具有这些自然灾害的风险特征。而从世界范围看，经营农业保险，成本高、费率高，定损理赔技术难度大，并面临逆向选择和道德风险，农业保险业务的纯商业化运作鲜有成功的例子。世界各国政府都把农业保险视为准公共产品，对其从财税金融等方面进行倾斜扶持。因此，借鉴先进经验，结合我国灾情特征，尽快发展农业保险，是解决当前“三农”问题，改变传统农业粗放经营、靠天吃饭的关键之一。　　我国是一个农业大国，农业生产面临的自然风险比较严重，仅2006年全国农作物的受灾面积就达到6.16亿亩，直接损失逾1000亿元，给农业生产和农民增收带来了很大的困难。2007年夏，我们在茂名、梅州的调研过程中发现了不少因天灾而遭受巨大损失的例子。如茂名市农业大县高州，号称“全国水果*9大县”，主要产品包括东部的荔枝、西部的龙眼、中部的香蕉和北部其他水果。20世纪80年代，一方面由于政府倡导和技术扶持，另一方面是由于水果市场价格不断提高（荔枝每市斤20元、龙眼每市斤30元），高州农民开始大片种植水果。高州市以前每年可征农业特产税数千万元。而现在水果价格低（荔枝每市斤2元、龙眼每市斤3元）、风险大，使得果农积极性下降。另外，由于种植业受天气影响较大（特别是传统的香蕉产业），果农多数只能“看天吃饭”，暴雨、台风对农业有较大威胁。加上农村劳动力、化肥、农药、农具等农业生产资料价格不断上升（常用果树农药从每瓶几十元升至目前的百多元），使得大多数的果农难以为继处于自生自灭的状态。又如受今年春节前后的冰冻雪灾的影响，广东省阳江海陵岛网箱养殖业遭受沉重打击，仅半个月时间全岛海水养殖业损失达3.4亿元，网箱养殖损失产量超过库存量的八成，420多家养殖户无一幸免，严重者几乎绝收。原本清明节一过就要投放种苗，当地政府也多方指导、解困，部分养殖户逐步恢复生产，但面对50年不遇的渔业养殖风险，渔民基本上得不到任何保险赔偿，多数业户灾后复产十分困难。　　严重的灾害事实证明，要缓解“三农”问题，增强农民的抗灾能力，必须在加大投入、调整结构的同时，研究和加快农业保险的步伐，使农业保险成为政府支农的重要抓手。同时，通过农业保险的推广实施与配套改造，改善农业和农业经营主体的信用地位，促进农业金融体系的稳定，提高农民识灾避灾抗灾的综合能力，进而提升农业的国际竞争力，促进国家经济发展和社会稳定。　　二、积极探索我国农业保险的发展之路　　新中国初期，我国即开办了农业保险业务，由于国家政治经济制度的急剧变革，至1953年停办，一直到1982年才重新开始农业商业保险试验，但发展步伐十分缓慢。据中国保监会资料，从1985年到2004年间，除两年农业保险实现微利外，18年呈现亏损。20年间，农业保险业务的平均综合赔付率超过120％，远远大于国际上保险业务70％的临界点。同时，农业保险补偿水平很低，据测算，1998年－2000年需要补偿的农业损失平均每年1681.59亿元，通过农业保险平均每年补偿为4.5亿元，仅占0.27%.于是出现了保险公司不愿保、农民不愿参加的“双冷”局面。农业保险从1994年起，保费收入逐年下降，险种不断减少，规模逐渐萎缩。　　由于农业保险连续10多年的萎缩严重制约了我国农业的发展，党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，*9次以党的正式文件的形式将"探索建立和完善政策性农业保险制度"作为深化农村改革，完善农村经济体制的一项重要措施予以确定下来，同时2003年3月1日正式实行的《农业法》也以国家立法的形式明确了农业保险的地位和发展模式。此后连续三年中央一号文件都明确提出要加大投入，大力发展政策性农业保险。由于政策支持力度的加大，从2004年起，出现了新的转机，在保监会的积极推动下，陆续成立了上海安信、吉林安华、阳光农业相互保险公司等专业性农业保险公司，并引进法国安盟公司等外资开展农险业务。全国有近90％的省市开展了试点，形成了专业性农保公司经营、商业保险公司自办、商业保险公司代办、政府与公司联办、共保经营等五种模式。到2006年，全国农业保险保费收入8.46亿元，同比增长15.98％，赔款支出5.84亿元，同比增长3％，保额达733.21亿元，同比增长123.66%.农业保险的发展，对促进农业生产，支持社会主义新农村建设起到了巨大的推动作用。　　但是，我国农业保险依然处于起步阶段，面临很多困难和问题，发展还很缓慢。制约我国农业保险发展的主要因素有：缺乏完善的立法支持；政府主导和扶持力度不够；没有建立国家农业巨灾基金，农业风险分散机制缺失；农业保险在农业保护制度中的地位有待加强；农业保险发展的金融环境较差；农民收入水平较低，农民缺乏参保意识和参保能力；农业经济组织化程度低；农业保险相关人才缺乏。总体看，我国农业保险覆盖面小，保险水平低，远远不能满足农业和农村发展的需要。　　三、加大财税扶持力度农业保险力度　　农业保险和农业投入、农业技术一样被视作推动现代农业，确保农业可持续发展的关键因素。发展农业保险的目的主要有二个：一是促进农业发展和农业产品供给，二是减少农民收入波动，增进农民福利。国家在不同的发展阶段，目标有所侧重，发达国家侧重于后者，作为发展中国家，我国主要侧重于前者。当前应当尽快建立起法律支持的财政支农型农业保险体系，利用包括财政、税收、金融、再保险等手段推动农业保险的进一步普及与完善，建立一个多层次体系，多渠道支持，多主体经营，符合中国特色的具有在中国特点的农业保险制度。　　综观国外农业保险发展历程，运用保险机制为农村和农业发展服务是国际通行做法，国家的财税支持是国外农业保险的普遍特征。国外实施政府干预的措施主要有：实施农业保险立法；政府直接经营管理农业保险或对私营保险公司、组织提供财政补贴，管制农业保险价格；对农民提供保费补贴；对农业保险业务给予税收减免。借鉴国际经验，我国必须加大公共财政对农业保险的支持力度，充分发挥政府的主导和推动作用，这已经是我国政府部门一大共识。具体来说，可以从以下几方面着手：　　（一）寻找适合我国国情的财政支持方式　　我国20多年的农业商业保险试验表明，农业保险不能走纯商业化道路，政府必须从财政上给予大力支持。　　现在，虽然有多个省市在推行政策性农业保险试点，地方政府也出台了不少财政补贴、贴息措施，但是中央还没有出台系统地针对农业保险业务的补贴措施，尤其是没有从法律上明确政府对农业保险的补贴义务，具有许多不确定性。近年中央财政收入呈现强劲的增长态势，2007年仅税收收入规模就达49449万亿，比上年增收11813亿元，增长31.4％，已经基本具备对农业保险的扶持能力。各级政府要按照WTO规则所允许的“绿箱政策”，对农业保险实行倾斜，加大投入力度，建立农业保障机制，改变过去财政补贴目标的短期性、补贴方式的模糊性和补贴对象、数额的随意性，建立健全财政对农业保险补贴的长期和稳定的制度。　　1.财政直接给予农民保费补贴。保费补贴根据对象确定，纳入年度财政预算，实行专户管理、专账核算。每年补贴资金结余部分，应及时转入专户，用于今后以丰补歉。建立保费分摊机制，中央财政负责25％，地方财政负责25％，其他由龙头企业和农户自己缴纳，尽量避免逆向选择和道德风险。　　2.财政对保险公司经营政策性农业保险业务给予费用补贴。要兼顾政策需要和效率原则，建立责任制约机制，不宜采取"大兜底"的方式。目前可按保费的5％进行补贴，以后补贴额逐步增加到保费的20％。保险公司的政策性农业保险业务在财务上单独管理，单独核算，滚动累存。其盈利不弥补其他保险项目的亏损，不用于发放员工奖金福利。　　3.财政补贴应找准“农户愿接受，公司不亏损，财政能承受”三者的平衡点，先保农业生产经营的物化成本，逐步发展过渡到保产量和保收入的成熟阶段。同时，应以补偿旱、涝、冰雹、病虫害等自然损失为主。在补贴方式上，应先确定一个重点补贴的目率，中央和地方按比例分担。有条件的地方，地方财政或者龙头企业可适当提高补贴幅度，降低农户保费支付压力。　　4.赔付封顶，建立超赔付风险分摊机制。赔付总额限定在保费的5倍以内。赔付总额在保费2倍以内的，由保险公司全额赔付；赔付总额在保费的2倍以上3倍以内的部分，由保险公司和财政按1：1比例分摊；赔付总额在保费3倍以上5倍以内的部分，由保险公司和财政按1：2比例分摊。保险公司对损失超过保费5倍以上的部分不再负责。　　5.国家建立巨灾准备金，对巨灾承担最后保险人的责任。巨灾准备金的资金来源包括：政府财政预算拨款；部分农业保险年度经营盈余；巨灾风险证券化；国家从粮食调入省份收缴一部分财政费用，作为农业保险基金，保证粮食产区的农业稳步发展。同时，要指定专门机构对专门补贴、基金收缴、使用和运作情况进行严格监管。　　需要强调的是，农业保险以地方政府为主导，争取中央财政配套政策支持。地方政府要安排农业保险专项经费，以实施对农业保险的组织推动和配合工作，充分发挥县、乡财政干部的信息调查和稽查作用，减少财政补贴的浪费。此外，保费补贴和业务费用补贴要体现产品差异和地区差异。政策性保险实行强制保险，对保费和业务费用实行高补贴政策，以提高参与率，分散风险；商业性保险实行自愿保险，对保费和业务费用给予一定补贴。对中西部地区的补贴应高于东部。　　（二）充分发挥税收对农业保险的推动作用　　我国目前只对种、养两业险免征营业税和印花税，没有其他的税收优惠。这表明税收对农业保险的扶持还有很大的空间。基于农业保险的特殊性，建议对农业保险进一步加大税收方面的优惠：　　1.对保险公司经营的政策性农业保险业务，除了免缴营业税和印花税外，还要免征企业所得税，扩大农业保险业务的利润空间，提高保险公司拓展业务的积极性。　　2.对农业保险公司经营的商业性保险业务的营业税、印花税、企业所得税等全部实行先征后返，返还部分计入公司大灾准备金，实行专户管理，专款专用。　　3.对农业再保险实施税收优惠。具体步骤上可考虑由中国保监会牵头，与相关部门以法规形式确定再保险业务的政策性，然后会同财政、税务部门，制定税收减免政策，并规定减免的税金纳入农业再保险责任准备金。鼓励实力较强的国际再保险公司参与农业保险再保险体系建设，建立多重风险保障机制，通过国际再保险市场经营分散农业巨灾风险。　　4.还可因地制宜，从流通环节适当征收农产品保险税、费，以补充农业保险基金，鼓励农业保险的有效发展。　　（三）落实相关配套措施　　加大农业保险的专门立法步伐，制订符合政策性农业保险条例，重点是以法律形式明确政府、农户、保险机构等保险主体的权利与义务，避免运作中各种随意性；加大对农业和农村的投入，积极推广农业技术，加强农业风险防范设备建设；允许将农业保险费列入生产成本，通过价格机制，将农民缴纳保费的一部分转移给社会公众；把农业保险与农业项目扶持、农村信贷资金有机结合起来，构建以工带农、以城带乡的长效机制；救灾方式逐步向政策性农业保险过渡。　　扶持农业保险事业有利于化解“三农”问题，是构建农业生产保障体系，解放和发展农村生产力的重大举措，也是社会主义新农村建设的应有之义，应当把握机遇，从长计议，在政府引导和政策扶持下，发挥农民和商业机构的积极性，推进城乡社会互助，走出一条有中国特色的农业保险之路。　　作者单位：广东省地方税务局