优化税收业务流程的若干思考

优化税收业务流程的若干思考来源：福建国税作者：洪永和、何连辉、蓝文枝、陈文裕日期：2008-05-23字号[ 大 中 小 ] 　　到2006年底，预计全国各地国税系统将全面运行综合征管软件CTAIS2.0，而应用CTAIS2.0不仅要提升征管技术手段，而且还要全面规范征管业务流程。届时省局将统一业务规范和操作程序，在CTAIS2.0中体现为工作流和相关系统参数的统一设置，而原来各地自行制定的征管操作流程必将不符合或者不完全符合省局的统一规定。　　优化税收业务流程，是指按照信息化的要求和税收征管规律，对传统税收征管业务事项进行重新梳理、整合，充分利用信息技术，通过创新征管机制、提高管理效能、改进纳税服务、优化资源配置，实现流程科学化和管理专业化。　　一、现有税收业务流程有待进一步完善　　随着税收信息化程度的提高和征管改革的不断推进，税收征管业务流程中影响和制约征管效率及征管质量的一些深层次问题和矛盾逐渐显现出来。　　（一）现有业务流程设计以职能为导向，只是单纯地考虑每一项业务如何实现其职能，而不是将其与其它业务结合起来进行统筹考虑，业务流程设计不合理造成税收管理流程种类繁多，不能相互衔接，甚至相互冲突。表现在纳税人到税务部门办理涉税事项，环节过多，程序复杂，信息报送重复，往往办一件事要跑多次。而税务机关需要调查核实的事项分散在不同部门，纳税人要受到税务机关不同职能部门、岗位多头找、多次找。如此业务流程不仅造成税务人员的重复劳动，在一定程度上也干扰了纳税人的正常生产经营。　　（二）现有征管流程基于传统的手工征管方式设计，信息流以纸质资料传输为主，信息化在很大程度上仍停留在模拟手工操作的阶段，大量的数据信息散落于各类独立的征管系统中，无法实现共享，更得不到充分有效的挖掘利用，造成征管信息利用不够充分。同时，由于内部管理层级多、流转环节多、重复劳动多，信息不仅不能得到增值利用，而且还容易在传输中造成衰减、失真，导致上级税务机关无法对下级税务机关实施有效监管，管理层缺乏完整和真实的信息以辅助决策，更无法对执法自由裁量权实施有效监管。　　（三）组织机构机构职能交叉，工作分配无增值的管理环节多，部门界限明显信息相对封闭，造成纵向协调管理不够畅通。表现在从决策到执行以及信息的收集和反馈，内部管理模式呈正金字塔型，层级过多影响了信息传导速度和质量。许多日常业务要层层报批审核，流转环节过多，反应滞后，影响了工作运转效率。担负最重要征管查任务的基层一线，头上顶着各自为政的众多“婆婆”，重复交叉的安排、部署、检查、审核与监控过多过乱，使基层一线应接不暇，浪费税收管理资源，造成劳动低效。　　（四）征、管、查专业机构之间，征管信息交流不畅，信息流转、业务流转、责任流转存在一定程度的脱节，削弱了征、管、查之间的内在联系，造成横向分权制约不够到位。加上现行的税收征管信息系统对征管业务的处理过程不能进行全面反映，不利于对征管业务工作进行过程控制、持续改进，各个岗位人员的税收执法责任难以进行检查考核，工作效率、工作量、工作的难易程度不能进行检查分析，造成苦乐不均，挫伤基层工作人员的工作积极性。　　二、运行CTAIS2.0需要进一步优化业务流程　　CTAIS2.0基于全国统一征管业务规范和省局数据集中的征管软件，具有业务全面、管理规范、设计灵活和技术先进等特点，运行CTAIS2.0必将使税收业务流程面临新的形势。　　（一）运行CTAIS2.0后，省局通过系统查询，可以随时了解每个市局、每个县局、每个所、每个纳税人的情况，直接占有和利用大量原始征管数据进行集中分析，对基层实施有效监控。省局还将依照CTAIS2.0反映出的问题改进税源监控方式和监控内容，并根据实践不断修正CTAIS2.0中的税源监控内容和监控方法，通过信息技术提升整体的税源监控能力。　　（二）运行CTAIS2.0后，省局统一业务规范和操作程序，在CTAIS2.0中体现为工作流和相关系统参数的统一设置，原来各地自行制定的部份征管操作流程必将不符合或者不完全符合省局的统一规定。如果基层仍然依照原来的征管程序进行操作，那么CTAIS2.0就不可能顺利运行。同时，省局统一征管岗责体系，在CTAIS2.0中体现为角色统一由省局设置，岗位以及岗位与角色的对应关系由市局按省局的统一规定设置。基层各项征管业务规范和具体操作程序必须严格按照省局的统一规定办理。　　（三）运行CTAIS2.0后，上级可有效监控基层及其征管人员是否规范执法从而实施执法过错责任追究，也可通过操作记录来考核办税是否超过规定时限从而有效考核纳税服务效率，还可通过操作记录和相关数据比对来考核征管人员的工作数量和工作质量从而建立合理的激励机制。而运用CTAIS2.0的数据来对征管人员进行管理需要通过规范有序的税收业务流程才能实现。　　（四）运行CTAIS2.0后，省局可规定各环节的办理期限并对超期实现自动催办，同时还可集中实现电子申报纳税，拓展电子申报纳税的方式、范围和纳税服务的具体内容、方式，运用CTAIS2.0数据加强对纳税服务的考核评价。而离开了规范有序的税收业务流程，加强纳税服务考核评价也就成了一句空话。　　三、税收征管改革为优化业务流程提供了坚实的基础　　随着CTAIS1.1系统的全面推广运用，以提高征收集中度为核心，以征管信息集中处理为特征，以征管查专业化管理为基础的税收征管改革为优化业务流程提供了坚实的基础。　　（一）集中征收、税收管理员划片管理和市县一级稽查的专业化税收征管全面运行，对原有的征管组织形式、征管人力资源配置进行适当的调整和重新组合，实现了征管机构收缩、征管范围扩大、征管人力资源集中，征管资源配置更趋合理。税收管理员、纳税评估、纳税信誉等级等新制度、新办法推进了税源科学化、精细化管理，传统意义上的手工管理方式正在逐步淡化，基于计算机和网络技术以及现代管理理论基础上的税收管理方式正在形成。　　（二）税务、国库、银行实现联网，个体双定户税收实行划卡缴纳，集贸市场税收推行委托代征，大部分企业税收实施电子申报，多元化申报征收格局已经形成，信息化和网络化的操作取代了传统的手工操作。申报征收方式的变化，直接负责征收的人员明显减少，提高了工作效率，降低了征收成本。　　（三）以市为单位集中处理征管信息，使得省、市、县国税机关通过网络可以直接查看基层一线税收征管的处理情况，了解征管信息，进行征管质量的检查和考核，需要省、市、县审批的部分税收审批项目也可以通过计算机网络实现网上审批。计算机网络的建立，使得征管程序逐步统一，税收执法逐步规范，国税机关内部，由“人管人”逐步向“机器管人、程序管人”跨越，税收征管的科学化、规范化、制度化、程序化水平不断提高。　　四、优化税收业务流程的设想　　根据CTAIS2.0运行的基本业务流程，我们建议对现有的税收征管业务进行梳理整合，并对不同层级之间的事权进行调整。　　（一）对办税业务流程进行梳理。将现有贯穿于政策咨询、税务登记、发票管理、申报征收、税源管理、税务稽查等各环节中的税收征管流程，进行梳理、归并和优化，把税收业务抽象为受理、调查、核批、评估、检查、执行、复审等基本单元，所有的税收业务事项都在这些环节或其中的几个环节流转过程中完成。对原有业务流程中的非增值活动、非增值环节进行清除和简化，如对税法没有明确规定程序和要求的审批项目可进行简化，取消纵向制约环节，实行受理即批，取消传统的层层上报审批的办法。对部分业务环节之间的逻辑关系进行整合。如对开业税务登记，只要纳税人申请资料齐全、合法，受理部门先行发证，然后将相关信息传递给调查部门进行事后调查；对于纳税申报，可改事前审批改为事后复核监督。　　（二）拓展办税服务厅功能，将所有面向纳税人受理的事项，全部集中在办税服务厅内统一受理。归并窗口职能，撤消原先按税务登记、申报征收、发票管理等专项业务设置的窗口，设立全功能综合服务窗口，税务咨询、税务登记、各类资格认定、纳税申报、税款征收、认证报税、发票发售、其它涉税申请等业务在任何一个窗口均能办理。简化发票领购手续，使得除发票代开窗口以外的每一个窗口均可办理普通发票和增值税专用发票发售以及增值税专用发票认证报税，将出口退税和防伪税控企业发行业务、所得税的相关涉税业务审批推向前台，切实缓解了因窗口功能不全造成的纳税人排队等候办税状况。　　（三）优化办税程序，全面清理非法定审批环节，简化审批手续，对需审批的事项，设立审批岗位，负责纳税人涉税申请的审批，一般不需领导层层签字，谁办理，谁负责。下放审批事项，精简业务流程，将部分业务由审批制改为核准制，由经办人受理，部门负责人批准，并修订了相应文书。按照流程管理的要求制定税收征管资料“一户式”资料管理办法，明确征管资料的收集、整理、传递等。将稽查资料由原按照一案一卷改为税户资料中稽查分册，*5限度地提高办税效率。　　（四）合并业务，减少上门办税的次数。对受理需调查的事项，根据调查的内容进行分类归集，具体分为调查前置和调查后置，能一次调查完毕的不要分开进行。对办理税务登记、变更登记、临时停歇业等部分调查，实行调查后置，只要纳税人提出申请，资料齐全，税务机关受理即办，调查核实工作放到事后进行，在调查的同时，将纳税人的一般纳税人资格认定、供票资格认定、个体定额核定等基础信息一并采集，对这些认定信息实行调查前置，并通过《纳税人基础信息调查表》汇总反映出来，具体调查人员对所调查内容的真实性负责，不提任何意见和建议，获得的基础信息可以长时间、多次重复使用，对纳税人以后的认定申请，只要查阅这些调查信息，又可受理即办，解决纳税人和税务机关多次跑、多头跑的问题。此外，评估环节根据纳税人的基础信息资料定期采取科学手段对纳税人相关指标进行综合评估分析，发现异常，进一步处理。对必须开展的各种税务检查活动，也要尽可能地予以合并。　　（五）优化税务组织机构。在《征管法》允许的框架内，对现行征、管、查及内设机构的职能进行整合，对其职能进行重新分配和优化，并尽量减少管理层级，进一步实现税收执法权的上收、分解、制约和规范。县局下设相应的综合业务、基层单位（含办税服务）、税务稽查、数据处理等内设机构。将原来按业务类别设置的各业务科室合并为综合业务科，其职能也由原来的主要从事审批工作转向主要从事征管工作调研及统一税务管理制度的制定；征收权集中到基层单位办理，统一由办税服务厅负责实施，并将原来分散于各业务科室的受理审批职能集中到办税服务机构办理；基层单位的税收管理员主要负责除税务稽查外的税务机关找纳税人的工作，包括各类调查、催报催缴、各类日常稽核检查及纳税评估等；数据处理机构负责对各类征管信息进行集中处理，统一进行计、会、统分析；稽查局主要负责大要案查处以及各类专项、专案检查。　　（六）整合监控管理业务。按照专业化管理要求，基层一线主要负责对纳税人的调查、评估、执行，将全部一般纳税人、查账征收小规模企业、城区双定户集中到城区管理，农村个体税收尽可能实行简并征期、简易申报的方式管理，并委托各地金融分支机构代收税款、代售普通发票，其他零散税收委托有关部门代征。设立数据处理中心，对各种数据进行综合分析和深层次应用，并负责信息化建设的规划和信息系统的技术维护。综合业务部门负责税收法律、法规、政策的解释、请示及案件的审理，税收行政复议、应诉、税收执法责任制的推行等法制建设由市局负责，并专门负责对征管业务流程运转过程中各岗位人员和各管理部门的工作进行考核、监督、检查，对本地区范围内的税收执法行为进行实时监督。　　（七）根据业务环节和工作步骤，对每项具体业务的操作进行规范，确定作业内容、作业标准、作业权限、作业流向、作业时限，将工作要求细化、量化，彻底解决税务人员在新的模式下干什么、如何干的问题。同时，以CTAIS2.0上线为契机，将税收征管信息处理系统、公文处理系统、定额信息化管理系统、评估系统及其他有关应用系统进行有机整合，各系统间实现互联互通，再增加必要的跟踪考核软件，形成绩效评价系统，实施流程处理、流程追踪、流程监控、绩效评估，促进征管高效运转。　　（八）促进数据处理增值化。围绕当前税收工作中的重点、难点、热点问题，加强对前、后台各类数据信息的综合处理分析，拓展信息数据应用广度和深度。同时，不断充实完善数据处理方法，通过利用先进的数据挖掘软件，引入计量经济学和统计学的有关数学模型，努力提高数据分析处理的科学性、准确性。　　（九）建立严密的征管监控体系。对内，对容易产生腐败的关键业务，要通过流程设计上的部门分权加强横向制约，通过加强随机检查、执法检查和执法监察，强化对重点岗位、重点环节的纵向制约，同时，通过计算机设定程序，流程自动记录、超时自动催办，加强对业务处理过程的自动监控，*5程度地减少人为因素对税收执法的影响。对外，要通过加强对流程重点环节的监控，充分发挥网络巡查调查、纳税评估、税务稽查的功能，防止偷、逃税行为的发生，形成信息化的预警、防范机制。　　（十）建立完备的绩效考核体系。优化税收业务流程，要制定和完善绩效考核办法，以明确岗责、分解责任、过程控制、考核奖惩、实施评价为重点环节，以落实管理责任和提高管理绩效为目标，改进考核手段，建立新的考核体系，实现由部门考核向流程考核的转变，由共性化考核向个性化考核的转变，由集中考核向日常考核的转变，由人工考核向自动化考核的转变，由定性考核向定量考核的转变。在制定考核体系时，要将数据质量和执法情况作为主要考核指标，防止指标过细，束缚干部的创造性；在考核标准上，要注重干部的创新意识和创造的价值，否定无谓的低效劳动和无效的监督控制；在考核结果运用上，要与岗位、能级联系，与收入分配、评先创优、干部使用挂钩，形成科学合理的考核评价机制和竞争激励机制。（　　作者单位：漳浦县国税局课题组