海峡两岸个人所得税制比较研究

海峡两岸个人所得税制比较研究来源：《当代财经》2008年第1期作者：潘明星　张大伟日期：2008-05-28字号[ 大 中 小 ] 　　台湾和大陆同属一个中国，同根同源，但是由于社会经济制度、经济发展水平和经济发展模式等方面的不同，致使两岸税收制度存在很大差异。本文拟对海峡两岸个人所得税制进行比较研究，以期对我国大陆个人所得税制的改革完善、两岸税收的交流与协调有所补益。　　一、海峡两岸个人所得税制的立法背景和立法模式的比较　　我国大陆和台湾地区的个人所得税虽创设于近代，甚至制定过条例，但由于内忧外患，并未付诸实施。真正实施个人所得税。是近半个多世纪的事情。　　1945年，中国人民抗日战争取得胜利，台湾岛内出现了物价暴涨、地主商人获取暴利、财富分配口渐不均的情况，国民党政府于1946年修订所得税法，采用分类综合所得税制，将所得分为营利所得、薪资所得、证券存款利息、财产所得及营利所得等五类，分按不同税率课征分类所得税，并以个人所得超过60万元者，再加征综合所得税。尔后，随着经济发展，借鉴世界主要国家税收发展的经验，为建立直接税为重心的租税体系，1955年台湾地区又重新修正所得税法，将原“分类综合所得税制”改为“综合所得税”与“营利事业所得税”两制并行，立法施行。此举奠定了台湾地区所得税制的发展基础。可见，台湾地区的所得税包括综合所得税和营利事业所得税，综合所得税相当于大陆的个人所得税。　　1945年国民党政府颁布并经过多次修订的《所得税法》是台湾地区在所得税方面的基本法。它采取了合并立法的模式，将有关对个人所得征税的规定和对公司企业营业利润的课税制度，分章合并载于此法中。同时，在配合《所得税法》执行方面，“行政院”还发布了《听得税法施行细则》、《薪资所得扣缴办法》和《各类所得扣缴率标准》等行政法规。另外，台湾对个人有大陆来源所得及大陆个人有台湾地区来源所得，除上述相关法律法规外，还依据1992年公布实施的《台湾地区与大陆地区人民关系条例》执行。以上各种法律、法规、条例共同构成台湾地区现行个人所得税制的主要法律基础。　　我国大陆个人所得税的设置始于建国初期。在1950年1月政务院颁布的《全国税政实施要则》中曾设置了“薪给报酬所得税”和“存款利息所得税”，但由于国家实行高度集中的计划经济体制和低工资、低物价、多补贴的政策，个人收入分配制度简单、收入来源单一、个人收入差距不大等原因，前者并未开征，后者也只开征了很短一段时间到1959年就停征了。因此，从建国到上世纪八十年代前的三十年时间，大陆基本上没有对个人所得的征税制度。　　我国大陆个人所得税的真正立法开征始于改革开放以后。随着改革开放政策的实施，我国对外合作与交流日益增多，在我国工作的外籍人员的工资薪金收入较高，不在我国居住的外国人在我国境内投资、存款和财产租赁等取得的收入也日渐增多，根据国际通行的征税原则，收入来源国都要行使地域管辖权征收所得税。如果中国不征税，这些外籍人员也要向其本国政府缴税，这意味着把我国应征的税款转让给了外国政府，损害了我国权益。因此，为了在国际交往中维护我国合法权益，1980年9月10日经五届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国个人所得税法》，开征了个人所得税。后来，为了调节个人收入水平，公平税负，国务院于1986年先后发布《城乡个体工商业户所得税暂行条例》和《个人收入调节税暂行条例》，先后于1986、1987年施行。至此，形成了大陆对个人所得课税制度的个人所得税（外籍人员适用）、个人收入调节税（大陆公民适用）、城乡个体工商业户所得税（个体工商户生产经营所得适用）三部税收法律法规并存的格局。至此，一个比较完整的个人所得税制度，开始在中国大陆建立。　　但是，随着社会经济生活的不断变化，三部个人所得课税的法律法规之间逐渐产生了矛盾和问题，八届全国人大常委会第四次会议于1993年10月31日通过了《关于修改的决定》，同时公布修改后的《中华人民共和国个人所得税法》，自1994年1月1日起实施。同时，国务院于1994年1月28日发布了《中华人民共和国个人所得税实施条例》，国家税务总局于1994年3月31日发布《征收个人所得税若干问题的规定》。通过1993年修订个人所得税法，将“三税”合并为统一的个人所得税，结束了个人所得税制不统一的局面，使大陆个人所得税制步入统　　一、规范和符合国际惯例的轨道。　　比较海峡两岸个人所得税的立法背景可以看出，两地在税收立法层次上大体相同，都由税收法律、行政法规和税务规章等构成。但台湾地区的个人所得税立法较早，而且不断修订，已经能够较好地适应经济社会的变化；大陆的个人所得税立法较晚，征收历史也较短，并且修订次数较少，只有不断发展完善才能适应经济社会的变化。　　从立法模式看，台湾地区采用的是将个人的综合所得税与营利事业所得税合并立法的模式，而大陆采用的是将个人所得税与企业所得税分开立法的模式。而且从税制模式来看。台湾较早地采用了综合税制模式，虽然稽征程序复杂，但有利于公平税负和调节收入差距；大陆一直采用分类税制模式，虽然简化了稽征程序，但却不利于公平税负，调节收入分配差距的作用受限。由分类税制向综合税制模式转变，是大陆个人所得税的发展方向。　　二、我国大陆与台湾地区个人所得税税制的比较分析　　（一）纳税义务人的比较　　纳税义务人简称纳税人，是指税法规定的直接负有纳税义务的单位和个人。　　大陆《个人所得税法》第1条规定：“在中国境内有住所，或者无住所而在境内居住满一年的个人，从中国境内和境外取得的所得，依照本法规定缴纳所得税。在中国境内无住所又不居住或者无住所而在境内居住不满一年的个人，从中国境内取得的所得，依照本法规定缴纳个人所得税。”　　可见，大陆对个人所得课税，是同时采用属人主义与属地主义原则，并同时行使居民管辖权和所得来源地管辖权的。凡是在中国境内有住所，或是在境内居住满一年的个人，为居民纳税人，应承担无限纳税义务，就来源于中国境内和境外的所得纳税。凡不符合上述条件者，为非居民纳税人，只承担有限纳税义务，仅就来源于中国境内的所得纳税。　　因此，判定居民纳税人与非居民纳税人是非常重要的。大陆对居民纳税人和非居民纳税人的划分，采用国际上常用的住所标准和居住时间标准。个人只要符合或达到其中一个标准，就可以被认定为居民纳税人。大陆《个人所得税实施条例》第2条对“住所”标准界定为“因户籍、家庭、经济利益关系而在中国境内习惯性居住的个人”；第3条对“居住时间”标准界定为“在境内居住满一年，是指在一个纳税年度内居住365日。临时离境的，不扣减日数（指在一个纳税年度内一次不超过30日或者多次累计不超过90日的离境）”。　　台湾地区综合所得税采用属地主义原则。按照台湾《所得税法》第7条的规定，综合所得税的纳税人分为台湾境内“居住之个人”和“非居住之个人”两类。　　“居住之个人”，系指符合以下两种情况之一的个人：一是在台湾境内有住所而经常居住于台湾境内者；二是在台湾境内无住所而于一个课税年度内在台湾境内居留合计满183天者。凡不具有以上两种规定情形的个人，都属于“非居住之个人”。　　比较两岸个人所得税纳税人的规定有如下不同：　　1、采用的税收管辖权不同。台湾地区综合所得税对境内“居住之个人”和“非居住之个人”均采用属地主义原则课税，仅对其“境内”来源所得课税。大陆采用属人兼属地主义原则，规定居民纳税人负无限纳税义务，对其境内、外来源所得课税；非居民纳税人负有限纳税义务，仅就其来源于中国境内的所得征税。　　值得注意的是，大陆地区将台湾地区视为境外，符合非居民纳税人标准的台商个人，仅须就大陆境内来源的所得征税。而台湾的法令将大陆地区视为境内，台商个人如有大陆地区来源所得，即属境内所得，应合并于台湾地区所得纳税。显然，如何搞好海峡两岸的税收协调，避免双重征税，是一个重大课题。　　2、两地对纳税人居民身份的定义不同。两地均依据纳税人的“住所”和“居住时间”区别居民纳税人和非居民纳税人（“居住之个人”和“非居住之个人”）。对“住所”的认定，大陆税法是以纳税人“因户籍、家庭、经济利益关系而习惯性居住”为条件；台湾税法则要求“有住所”和“经常居住”两个条件，而在稽征实务上，对“有住所”、“经常居住”则缺乏一致性的界定。关于“居住时间”的界定，大陆税法是指一个课税年度内，在境内居住满365天者，暂时离境即一次离境不超过30天，或多次离境累计不超过90天，则仍视同在境内居住。台湾地区的“居住之个人”，以一个纳税年度内在境内居留合计满183天为认定标准。可见，大陆规定的认定居民纳税人的“居住时间”要比台湾长得多。　　3、大陆的居民和非居民纳税人与台湾地区的“居住之个人”和“非居住之个人”承担的纳税义务范围不同。大陆的居民纳税人，须就其境内境外的全部所得纳税，非居民纳税人仅就其境内所得纳税。而台湾由于实行属地主义原则，对“居住之个人”和“非居住之个人”都只对境内所得征税，其差别只是征税方式不同，对“居住之个人”适用源泉扣缴和申报纳税相结合的方式课税，在计税时享受免税额、扣除额等待遇，而对“非居住之个人”主要采取源泉扣缴方式征税，且不适用有关减除免税额和扣除额等规定。　　另外，台湾地区将小规模营业人（类似大陆的个体工商业户）列为营利事业所得税的纳税人；而在大陆，个体工商业户是个人所得税的纳税人。　　（二）征、免税范围的比较　　大陆《个人所得税法》第2条规定：“下列各项个人所得，应缴纳个人所得税：工资、薪金所得；个体工商户的生产、经营所得；对企事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；偶然所得；经国务院财政部门确定征税的其他所得。”　　台湾地区《所得税法》第14条规定了十类应纳税所得：“营利所得；执行业务所得；薪资所得；利息所得；租赁所得及权利金所得；自力耕作、渔、牧、林、矿之所得；财产交易所得；竞技、竞赛及机会中奖之奖金或给予；退职所得；其他所得。”　　与此同时，大陆《个人所得税法》第4条规定了“保险赔款”等十项免税所得；台湾《所得税法》第4条规定了“现役军人之薪饷”等二十四项免税所得。　　比较征、免税范围可以看出，两岸个人所得应税项目的内容大体相同，但结合其免税规定分析有明显差异。　　1、“其他所得”不同。大陆《个人所得税法》第2条第11项“其他所得”，指“经国务院财政部门确定征税的其它所得”，意即凡未经国务院财政部门确定征税的其他所得，都不属于个人应税所得的范围。而台湾综合所得税第14条第10类“其他所得”，指“不属于上列各类之所得”，意即税法列举的九类所得以外的个人所得或收益，也属于综合所得税应税所得的范围。可见，大陆个人所得税对个人收入的调节范围是有限的，而台湾地区综合所得税的调节更为全面。　　2、大陆个人应税所得项目中，没有相应于台湾地区综合所得税的自力耕作、渔、牧、林业之所得项目。这是因为此类个人从事农林牧渔业生产所得，在大陆一直属于农业税收的征税范围（2005年取消），未征个人所得税。另外，大陆将企事业单位的承包经营、承租经营所得列为课税所得，这主要与大陆的企业改革进程有关，而台湾地区则无此项目。　　3、台湾综合所得税的法定免税项目范围宽于大陆个人所得税。两岸除一些共同免税所得，如保险赔款、福利费、抚恤金、救济金、政府公务人员及军人的退职费、退休金、转业费、复员费以及外交使馆人员的所得等外，有些所得项目在大陆明确属于应税所得或未明确列为免税范围，而在台湾地区则属于免税范围。如个人从政府或外国政府、国际组织、教育、文化、科研机构或团体，以及其他公私组织获得的旨在鼓励进修、科研或职业训练不以提供劳务为代价的奖学金、补助费等：现役军人薪饷，幼稚园、托儿所、公私立中小学教职员薪资所得；个人稿费、版税、乐谱、作曲、编剧、漫画以及讲演钟点费等收入，全年合计不超过18万新台币的部分等。由此可见，台湾地区综合所得税体现了更明显的鼓励文化教育事业发展的政策意图。　　（三）税率结构的比较　　大陆采用分类所得税制，个人所得税税率也是按照所得的不同性质制定的。《个人所得税法》第3条规定：“工资、薪金所得，适用超额累进税率，税率为5％至45％；个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得，适用5％至35％的超额累进税率；稿酬所得，适用比例税率，税率为20％，并按应纳税额减征30％；劳务报酬所得，适用比例税率，税率为20％，对劳务报酬所得一次收入畸高的，可以实行加成征收，具体办法由国务院规定；特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得和其它所得，适用比例税率，税率为20％。”　　台湾地区综合所得税税率采用五级超额累进税率，其《所得税法》第5条规定：“综合所得税课税级距及累进税率如下：　　1、全年综合所得净额在300 000万元以下者，课征6％。　　2、超过300 000元至800 000元者，课征18 000元，加超过300 000元以上部分之13％。　　3、超过800 000元至1600 000元者，课征83 000元。加超过800 000元以上部分之21％。　　4、超过1600000元至3000000元者，课征251 000元。加超过1600 000元以上部分之30％。　　5、超过3 000 000元者，课征671 000元，加超过3 000 000元以上部分之40％。　　前项课税级距之金额每遇消费者物价指数较上次调整年度之指数上涨累计达10％以上时，按上涨程度调整之。“　　比较两岸个人所得税税率可以看出：一是大陆实行分类所得分率课征税制，虽便于征收，但税负未必合理；而台湾地区实行综合税率课征制，虽稽征要求高，但能体现“量能负担”的原则；二是台湾地区综合所得税税率从6％～40％分为五档，设计更加合理。大陆的工薪所得适用九级超额累进税率，*6边际税率达45％，过高。有重课劳动所得之嫌。三是大陆适用税率多而复杂，台湾税率简单。大陆与分类繁多的应税项目相适应，制定有多个税率，累进税率与比例税率并用，并辅之以特别的减征和加成征收，实际操作中较为繁琐。而台湾地区综合所得税统一采用单一的6％～40％的五级超额累进税率，税率档次简化明了。　　（四）费用扣除的比较　　大陆个人所得税的费用扣除，根据个人所得的不同情况，分别实行定额、定率和会计核算三种办法。《个人所得税法》第6条规定：“工资、薪金所得，以每月收入额减除费用1600元后的余额，为应纳税所得额。个体工商户的生产、经营所得，以每一纳税年度的收入总额，减除成本、费用以及损失后的余额，为应纳税所得额。对企事业单位的承包经营、承租经营所得，以每一纳税年度的收入总额，减除必要费用后的余额，为应纳税所得额。劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、财产租赁所得，每次收入不超过4 000元的，减除费用800元；4 000元以上的，减除20％的费用，其余额为应纳税所得额。利息、股息、红利所得及偶然所得，以每次取得所得的收入额为应纳税所得额，不再扣除任何费用。财产转让所得，以转让财产的收入额减除财产原值和合理费用后的余额，为应纳税所得额。”　　台湾综合所得税的费用扣除分为免税额、扣除额几种。台湾《所得税法》第13条规定：“个人之综合所得税，就个人综合所得总额，减除免税额及扣除额后之综合所得净额计征之。”　　免税额。台湾《所得税法》第5条规定：“综合所得税之免税额，以每人全年60 000元为基准。免税额每遇消费者物价指数较上次调整年度之指数上涨累计达3％以上时，按上涨程度调整之。”免税额的适用对象包括：纳税人本人、配偶及符合规定的受抚养亲属。以2004年为例，纳税人本人、配偶及符合规定的受抚养亲属（如纳税人本人及配偶的年满60岁的至尊亲属、未满20岁或在校就学的子女、未满20岁或在校就学的同胞兄弟姐妹等）可各享受免税额74 000元。　　扣除额。包括一般扣除额和特别扣除额两大项。　　一般扣除额，包括标准扣除额和列举扣除额两种，纳税人只能择一适用，不可二者并用。列举扣除额，其内容包括纳税人在捐赠、保险费、医药及生育费、灾害损失、‘自用住宅购屋借款利息和房屋租金支出方面，税法所允许的扣除比例或数额限制。标准扣除额，是税法上统一规定作为替代列举扣除额标准的扣除金额，现行规定纳税人个人扣除38 000元，有配偶者60 000元。2004年经按物价指数连动法计算后，其适用的标准扣除额分别为44000元及67 000元。　　特别扣除额，则包括财产交易损失、薪资所得特别扣除额、储蓄投资特别扣除额、残障特别扣除额、教育学费特别扣除额五项扣除内容。　　比较海峡两岸个人所得税的费用扣除标准可以发现：　　1、台湾较大陆的费用扣除设计更为全面、合理。台湾综合所得税有关纳税人本人、配偶和受抚养亲属的免税额的规定，以及列举扣除额中的保险费、医药生育费、灾害损失等项目，较为综合地考虑到了纳税人的经济负担能力和实际情况，从而使个人所得税的设计更为全面、合理。而大陆个人所得税的费用扣除方法过于简单化，如工薪收入费用扣除标准为每人每月固定扣除1600元。由于其没有考虑纳税人的经济负担和实际情况，如夫妻双方的收入状况、家庭赡养抚养人口，伤残疾病、教育、住房贷款利息支出等。这种表面上的公平，往往造成事实上的不公平，在一定程度上抑制了个人所得税的调节功能。　　2、居民纳税人和非居民纳税人的应纳税所得的减除费用标准不同。大陆《个人所得税法》第6条规定，“对在中国境内无住所而在中国境内取得工资、薪金所得的纳税人和在中国境内有住所而在中国境外取得工资、薪金所得的纳税人，可以根据其平均收入水平、生活水平以及汇率变化情况确定附加减除费用，附加减除费用适用的范围和标准由国务院确定。”现行的附加费用扣除标准为4 800元，这与国内公民普遍适用的1 600元的工薪收入费用扣除标准相差悬殊。这说明，非居民纳税人在个人所得纳税问题上享有比居民纳税人更加优惠的待遇。这一规定，在台湾地区正好相反。这一政策是否合理，有待于进一步论证。　　3、关于个人所得税的费用扣除机制的差异。台湾地区综合所得税构建了个人所得费用扣除的调整机制，它能够随着物价水平和国民收入的变化而适时调整，使其保持在相对合理的水平上。例如，纳税人本人免税额，1998年为72 000元，到2004年为74 000元。而大陆在2005年将工薪所得免征额从800元调高一倍至1 600元，二十多年调整一次，说明大陆个人所得税费用扣除缺乏适应经济社会变化的调节机制。　　（五）税收征缴方式的比较　　现今世界各国个人所得税主要采用源泉扣缴制和个人申报制两种征缴方式。　　大陆《个人所得税法》第8条规定，“个人所得税，以所得人为纳税义务人，以支付所得的单位或者个人为扣缴义务人。在两处以上取得工资、薪金所得和没有扣缴义务人的，纳税义务人应当自行申报纳税。”同时还规定，对工资、薪金按月计征，对劳务报酬等则按次计征。在实际稽征过程中，除税务部门确定的高收入者作为重点监管对象外，对绝大多数纳税人而言，并未真正普遍实行自行申报制度。而台湾地区，通行按年计征个人所得税，即使纳税人所得采取了源泉扣缴方式，对居民纳税人而言，这仅仅是一种过渡性扣缴，纳税人到年终仍应办理结算申报纳税手续，对已纳税额可以从全年应纳税额中抵扣。　　比较海峡两岸个人所得税的征缴方式，大陆到目前的征管现状仍然是“源泉扣缴为主，自行申报为辅”的模式，这种模式制约着征管质量的提高。而台湾地区则以“自行申报为主，源泉扣缴为辅”。这些模式的选择取决于大陆和台湾地区的税收征管水平和公民纳税意识。建立以自行申报为主的征管模式，是大陆下一步征管改革的方向。　　三、我国大陆个人所得税制改革设想　　我国大陆和台湾地区由于历史原因和自然条件的不同，形成了各自不同的税制。但由于大陆和台湾地区同属于一个中国，有相同的历史文化传统，现在都实行市场经济体制，有着许多共通性，两岸税制都有值得对方借鉴的地方。但总体来看。台湾地区综合所得税历史长，经常修订，相对更为完善，许多方面值得大陆修订个人所得税时借鉴。　　（一）建立综合与分类相结合的所得税制模式　　目前，世界各国个人所得税的课税模式有三种：分类所得税、综合所得税和分类综合所得税。　　分类所得税制，是对性质不同的所得进行分类，并相应制定不同的税率和费用扣除办法，对于税法未列举的所得不征税，个人各类所得也不合并计算。分类所得税制模式的优点是便于对不同性质的所得实施差别税率征税，以实现特定政策目标，而且易于掌握特定的所得来源，实施源泉征收，课征程序简便，节省征收费用。分类所得税制的*5缺陷是税制设计上没有考虑纳税人的综合收入水平和经济负担能力，会出现纳税能力相同的个人因为收入渠道不同而缴税不同，甚至较低收入者的纳税额高于较高收入者的纳税额的不合理情形，税负难以公平合理。目前，世界上仅有包括中国大陆在内的少数国家实行分类所得税制模式。　　综合所得税制，是将纳税人在一定时期内的各种所得综合起来，减去法定扣除项目的数额，就其所得净额按累进税率课税。综合税制的优点是税基宽，税制设计上充分考虑了纳税人的综合收入水平和家庭负担等情况，对总的净所得按累进税率征税，能够反映纳税人的综合纳税能力，体现了“量能负担”的原则，负担相对公平合理。同时采取严密的源泉扣缴制度予以配合，有利于培养纳税人的纳税意识。综合税制模式的缺陷是稽征复杂，手续繁琐，不易控管，税收成本高，要求全社会有较好的纳税意识和财会核算水平，要求税务机关有先进的征管手段，因而综合所得税制并非一般发展中国家初期阶段所能实行的。目前实行综合税制的除我国台湾地区以外，还有一些发达国家和地区。　　但不容置疑的是，由分类税制向综合税制转变，是我国大陆个人所得税制发展的必然趋势。但就目前大陆的现实情况来看，不仅尚未建立完善的财产申报制度和信用制度，税务机关缺乏有效的控管手段，而且纳税人的文化素质和纳税意识也不完全适应综合所得税制的要求。因此，作为过渡，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制。”　　讨论我国大陆由分类税制向综合与分类相结合的税制模式转变，关键是对于现行的十一类应税所得如何界定综合项目与分类项目。从统计学的归类法看，只有经常发生和连续发生的项目，才适宜进行归类。个人收入可以大致分为经常性收入和偶然性、临时性收入。经常收入是个人主要收入来源，大约占到个人收入的70％，具有稳定、持续的特点，如工资薪金所得、劳务报酬所得、个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包经营承租经营所得、财产租赁所得、稿酬所得等，可以考虑归类为综合项目，实施综合征收。临时性、偶然性所得易受非规范性因素影响，部分收入项目属于较长时期内一次性临时取得，成本不稳定且因人而异，如财产转让所得、特许权使用费所得、利息股息红利所得、偶然所得、其他所得等，这些项目不宜合并，可考虑保持目前分类单独征收的做法。　　（二）合理调整征、免税范围　　我国大陆《个人所得税法》规定了十一个征税项目，覆盖范围小，定义简单，未能涵盖经济生活中的所有个人收入，没有纳入前十项的应税所得便由“经国务院财政部门确定征税的其他所得”来界定，这难以适应经济生活的变化。从减免税优惠政策来看，这些制定于1993年的减免税项目，与当前国家的政策扶持方向，如照顾低收入者，鼓励就业、技术创新和个人投资等方面不相吻合，而且不够规范也不易控管。如，“退职费”免税，按照国务院1987年的规定，只有因工伤、疾病丧失劳动能力的个人，可以取得退职费，而因企业改组改制、被买断工龄解除劳动合同、丧失劳动机会的职工取得的经济补偿金却不能免税；个人在计算个人所得税时，对用工资缴纳的养老保险允许做税前扣除，而在退休取得养老金和退休工资时又给予免税，在政策上对个人的一份工资给予了双重税收优惠；外籍人员从“三资”企业取得的股息免税，而中国公民取得的股息要征税；同是奖金，省部级奖金免税，省部级以下的却不免税；还有，许多企业将原本照顾个别困难职工的“福利费”免税政策，扩大为给所有职工发放福利费补贴，以逃避纳税；等等。　　改革个人所得税，应调整减免税项目。根据近年来经济社会生活变化大，国家的宏观政策调整，部分免税项目难以监管已成为逃避纳税漏洞的实际情况，应取消部分减免税项目，如福利费，退休工资，省部级奖金。同时，增加部分免税项目：如，根据《国家赔偿法》的规定，增加“国家赔偿金”免税；为了体现党和政府对有突出贡献人员的照顾，增加“院士津贴、资深院上津贴、政府特殊津贴”免税；随着市场经济体制的完善和企业改革的深化，下岗失业和重新就业将不可避免，为了保证人们下岗失业期间的基本生活，增加“个人因买断工龄、解除劳动合同取得的经济补偿金”的免税规定。　　（三）设计科学合理的税率结构　　实行综合与分类相结合的税制模式，必然要求有累进税率与比例税率并存的税率结构：即对综合所得设计累进税率，对分类所得设计比例税率。　　分类所得适用的比例税率，可维持现行20％的税率不变。累进税率的设计，主要涉及到起始税率、累进级距和边际税率的设计。可行的设计方案是，可以现行工资薪金所得适用的九级超额累进税率为基础，参考周边国家税率水平和国际减税趋势，并结合企业所得税税率水平进行设计。具体设想是：降低起始税率，减少累进级距，降低边际税率。　　“降低起始税率”，其实质是降低低收入劳动所得的适用税率。因为劳动所得与个人的能力、健康和寿命直接相关，随时可能终止；而且劳动所得费用率不稳定，如个人的职业变更、意外事故、亲属赡养抚养、教育支出等费用较多，有的难以估计；同时劳动所得为勤劳所得，多实行源泉扣缴、足额缴税。因此，初始税率可由原5％降为3％，使大部分纳税人适用低税率。“减少累进级距”，主要是因为现行工薪所得的九级超额累进税率，累进级距过多，对中低收入的累进程度跳跃性过快。可借鉴我国台湾地区的做法，将九级超额累进税率简化为五级，并扩大低收入档次的级距，这有利于降低低收入纳税人税负。“降低边际税率”，是因为我国现行工薪所得的九级超额累进税率45％的边际税率，高于非劳动所得的边际税率，有重课劳动所得之嫌；也高于周边国家和地区，与世界性减税浪潮相悖，不利于吸引国优秀人才到中国工作。可参考其他国家税率水平，并结合我国企业所得税税率水平，将边际税率定在35％左右。　　（四）完善公平合理的费用扣除制度　　从我国台湾地区和世界各国的个人所得税实践来看，尽管其费用扣除不尽相同，但大致包括生计费用、成本费用和特别费用三类扣除项目。生计费用扣除，是纳税人为维持本人及其家庭生计而扣除的基本生活费用，以保障劳动力的简单再生产，主要包括家庭赡养、抚养人口等因素。成本费用扣除，是纳税人为取得收入所必须支付的如差旅费、利息费、保险费等费用，实质是弥补工作成本。特别费用扣除，与一个国家的社会福利制度有关，一般包括医药费、社会保险费、教育费等。　　我国大陆现行个人所得税费用扣除存在的主要问题是，全国统一扣除1600元，忽视了不同家庭和个人的诸如赡养老人、抚养子女等情况。特别是个人的住房、医疗、教育、养老等生计问题从计划经济体制下的由国家、企业、单位统包，改革为货币化制度以后，个人所得税的生计费用扣除设计至今未予考虑，缺乏人性化的设计。　　改革我国个人所得税，实施综合与分类相结合的税制模式，其费用扣除应该分为综合所得部分与分类所得部分的扣除。分类所得的费用扣除可基本保留现行规定，而综合所得的费用扣除应借鉴台湾综合所得税中的“免税额”和“扣除额”的设计，但不宜过繁。当前主要应将个人必要的抚养费赡养费支出、必要的子女教育费支出、必要的医疗支出、购买家庭惟一住房贷款利息支出等设计进去。　　完善个人所得税费用扣除制度的另一问题，是建立对费用扣除标准的定期制度化调整机制。可借鉴台湾综合所得税的做法，规定当居民消费价格指数累计上涨到一定幅度时，授权国务院适时调整费用扣除标准。　　同时，统一中、外籍个人的费用扣除标准，结束外籍个人的费用扣除标准的“超国民待遇”。由于外籍个人的收入较高，目前大都适用较高档税率。所以，因其降低费用扣除额而增加的税负，会因个税改革降低边际税率后适用低档税率抵消部分影响。　　（五）实行纳税人自行申报和源泉扣缴并重的征缴制度　　前已述及，我国台湾地区综合所得税实行的是“自行申报为主，源泉扣缴为辅”的征管模式，大陆个人所得税实行的是“源泉扣缴为主，自行申报为辅”的征管模式。但从世界各国个人所得税的发展趋势来看，实行纳税人普遍自行申报纳税制度，是大陆个人所得税征管改革的方向。因为它不仅有利于提高税收征管质量和水平，而且是实行综合与分类相结合的税制模式的基础。　　2005年12月，国家税务总局根据新修订的个人所得税法发布了《关于个人所得税纳税人纳税申报有关事项的通知》。规定自2006年1月1日起，纳税人当年取得所得12万元以上的，应认真记录各项收入信息，并按规定于次年3月底前向主管税务机关自行申报年度全部所得。不按规定自行申报的，按照偷税罪进行处罚。此举不仅有利于堵塞征管漏洞，而且标志着在高收入纳税人中普遍建立了自行申报纳税的制度，这将为自行申报制度的全面推广积累经验，意义重大。从2007年一季度的申报情况看，收到了初步成效。因此应采取措施，逐步完善这一制度。　　建立支付人申报制度。所有支付个人收入的单位和个人，都必须定期向税务机关申报支付个人收入的有关情况，未按规定申报的要受到必要处罚；同时，强化源泉扣缴制度。对未依法履行代扣代缴义务的单位和个人从重处罚，公开曝光。这样，在扣缴义务人预扣代缴之后。年终再由纳税人自行汇总申报结算，多退少补。“自行申报为主、源泉扣缴为辅”的个税征管制度必将建立起来。　　建立纳税人统一编号。参照世界各国的有益做法，我国可依据个人居民身份证号码对每一位纳税人建立全国统一、规范的纳税人编号，并在涉税事务中强制使用。建立纳税人统一编号后，可以通过全国税务机关的信息网络，归并汇总某个人来自全国各地的收入，对纳税人自行汇总申报纳税情况实施有效监控。同时，积极推进税收信息化建设，建立全国联网的信息化系统，并与其他部门建立信息共享系统，这将有力地推进税收征管的现代化。　　完善储蓄存款实名制。这一举措虽然已在2000年实行，但只是初步的，很多方面还不完善。不但要在所有银行之间联网实行储蓄存款实名制，而且要在银税微机联网的基础上实行储蓄存款实名制，这将在一定程度上克服和解决税源不透明、不公开、不规范的问题。