完善税务公开制度的思考来源：税务研究作者：胡春武日期：2008-06-11字号[ 大 中 小 ] 　　实行税务公开制度是构建和谐税收征纳关系的基础和前提，通过实行执法依据公开、执法信息公开、执行裁决公开等制度既能扩大和保障征纳双方的税务知情权。又能规范税收执法权的正确行使，便于纳税人合法权利的及时享有和维护，利于和谐税收征纳关系的积极构建。　　一、实行税务公开制度的现实意义　　（一）有利于征纳双方矛盾的妥善解决　　社会发展实践证明：人们不可能在争取社会和谐的过程中通过压制“利益冲突”与回避“矛盾”来谋求多元利益通向一致的道路。构建和谐税收征纳关系同样存在征纳双方之间的利益差异与矛盾冲突，实行税务公开制度有利于解决这些利益差异与矛盾冲突，如通过公开征纳双方权利义务，促进征税行为符合纳税人的权利需要，监督执法行为是否让纳税人满意，以持续长久地获得纳税人支持：通过公开减免税的条件和程序，使纳税人减少和抑制“逃票乘车”动机，促进其积极遵从税务机关征税行为的制度安排：通过公开税风税纪，促进征税行为及时受到监督，征税权力得到有效控制，有利于从征税主体角度为构建和谐税收征纳关系提供制度保障。　　（二）有利于从程序上对征税权进行必要控制　　程序保障原则特别重视通过税收程序规范征税行为，切实保护纳税人享有的税收知情权、回避申请权、信息保密权等一系列程序性权利，以调和与征税机关在实体权力上的非对称性。构建和谐税收征纳关系所要实现的程序保障具体体现在处罚事项要告知、税款核定要公布、设定许可要公开、救济渠道要明确等执法制度中。而实行税务公开制度则是这些制度合法有效运作的基础与前提。它有利于从程序上防止征税权力的滥用。能有效平衡征纳双方权利义务的非对等性，有利于征税行为的程序化与和谐税收征纳关系的形成。　　（三）有利于加强对纳税人权利的保护　　现实中，强调纳税人义务的较多，注重纳税人权利的较少。表现在：一是我国《宪法》仅规定“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，而纳税人在履行纳税义务的同时应享有的纳税权利则未在《宪法》中规定：二是《税收征管法》虽增加了对纳税人权利保护的规定，如税收知情权、请求保密权、拒绝违法检查权等，但保护范围仅局限于征税环节，淡化了纳税人在用税环节对税收支出享有的监督权：三是在税法宣传中，对征税权力、纳税义务强调的较多，对纳税人权利的尊重和保护宣传的较少等。这些现象与构建和谐税收征纳关系还有较大差距。而实行税务公开制度，就是要通过公开纳税人权利，使纳税人在税收征纳关系中实实在在地享受到税务行政管理上的知情权、参与监督权和控告检举权等；税收经济上的申请延期缴纳税款权、申请减免税收权、申请退还多缴税款权和申请出口退税权；法律救济上的委托税务代理权、申请税务行政复议权、赔偿权、保密权和提请税务行政诉讼权等，从而达到纳税义务与权利的平衡与一致。　　（四）有利于彰显纳税人在纳税服务中的主体地位　　税收征管过程也是提供服务的过程，构建和谐税收征纳关系的过程也是不断优化纳税服务的过程。随着税收征管理念的转变，构建和谐税收征纳关系的呼声也越来越高，税务机关为纳税人提供优质服务的紧迫性也越来越强，客观上要求建立以“为纳税人服务”为核心的新型税收管理思想。税务公开制度是税务机关优化纳税服务的一项重要举措。有利于改变以往只注重对纳税人防范、检查和惩罚的观念，从而公平、公正、公开地服务于纳税人；有利于突出纳税人的合理需求，强调税收公共服务功能，使执法和服务相互融合、相互促进，不断提高征管效率和质量：有利于将过去高标准的职业道德要求，转变为税务人员的基本行为规范，使纳税服务的内容制度化、规范化；有利于彰显纳税人在税收征纳过程中的主体作用，在服务内容上尊重纳税人的选择、在服务操作中强化纳税人的参与、在实施效果上注重纳税人的评价。　　二、税务公开制度及其执行中存在的具体问题　　（一）对税务公开制度缺乏正确的认识　　实践中多数税务部门没有正确理解和把握税务公开的内涵，未区分外部执法和内部行政管理的关系，把一些本属内部行政管理的事项，如部门职责、大宗物品采购、人事纪律等作为税务公开的对象实施。由于对税务公开制度缺乏正确认识，使税务公开制度在实践操作中呈现片面性。　　（二）税务公开在制度层面上缺少专门立法　　虽然即将实施的《政府信息公开条例》对行政机关信息公开工作进行了法律层面上的规制，《税收征管法》也对税务公开工作作出了原则规定，但税务系统至今尚无一部对税务公开进行专门指导的法律规范或者是税收规范性文件，这种制度层面上法律依据的缺位，使税务公开工作在实践操作中失去其应具备的规范性和系统性，如有的单位没有把税务公开作为一项制度规范进行汇编，有的单位将执法环节中一些需要公开的事项零散地规定在一些内部行政管理文件中等。　　（三）税收立法过程的公开普遍缺失　　主要是税收规范性文件在制定过程中的透明度和公众参与度不够，在制定前，对拟规范的事项不让社会公众知晓，对其是否具有可行性不充分听取社会各界意见，多数是自行研究、自主确定，广大纳税人合法享有的知情权无从实现；在制定中，虽有审核备案程序，但对涉及纳税主体合法权益的重大问题不积极征求纳税人意见，对一些重大分歧事项不主动向社会广泛寻求对策，对一些立法技术、技巧问题不问计于民，社会公众无法参与其中，很难有效表达自己的观点和见解；在制定后，不及时在本级政府公报、本地区主要媒体、本部门网站上广泛公布，多数只是在办税服务场所象征性、临时性地予以告知，这种迟延、滞后公布的现象，不仅容易产生执法依据上的纠纷，而且也使广大纳税人的监督权流于形式。　　（四）税务公开的内容未形成完备的体系　　有的不从执法环节和流程体系角度出发，或只侧重征收过程中权利义务的公开，或只强调检查行为和工作纪律的公开。或只注重事后权利救济渠道的公开：有的不从执法的全过程考虑，而是根据一定时期税收工作的需要来决定具体公开事项；有的公开工作形式主义色彩较浓，将一些无关紧要、不痛不痒的事项写进税务公开栏；有的“犹抱琵琶半遮面”。只公开一些税收政策、法律法规或公开办证、领购发票情况，对按月纳税、停歇业、发票开具、核定程序等重要内容根本不公开；还有的公开内容的及时更新不够，公开的效果欠佳。　　（五）税务公开缺乏有效的监督制约　　《税收征管法》虽然从立法上规定税务机关要实行税务公开制度，但在法律责任一章中对税务机关不实行税务公开制度应承担何种责任却没有作出任何规定；国家税务总局新颁布实施的《纳税服务工作规范（试行）》也规定税务机关要坚持公开办税制度，但在考核监督一章中也只是笼统地规定税务机关应当建立健全纳税服务质量考核机制、纳税服务考核评价体系等，但考核机制、评价体系包括哪些内容、哪些指标却没有明确提出。这种制度设计上的缺陷，容易导致税务公开制度在实际操作中缺乏强制性规范和有效的监督制约机制。　　三、完善税务公开制度的建议　　（一）在认识上，要正确理解税务公开制度的性质　　税务公开作为构建和谐税收征纳关系的重要桥梁和纽带，它贯穿于税收执法的全过程，应体现在税务机关对外执法的各个税收法律、法规和规范性文件中，并应与税务行政管理中的内部事务严格区分。为此，各级税务机关应在准确把握税务公开性质的前提下，通过对外音B税收执法依据和内部行政管理事项文件的定期清理，将大量散见于内部行政管理事项文件中的公开规定进行动态审查、修改、整合，对不具有外部执法属性的公开事项一律不得作为税务公开内容对外公开，从而确保税务公开制度在外部收执法的轨道上运行。　　（二）在立法上，要积极研究制定税务公开的法律规范　　要使税务公开机制的职能充分发挥，税务公开有序高效开展，就必须从法律规范层面上对税务公开进行明确，使税务公开具有法律刚性，使实践操作有法可依。《政府信息公开条例》第四条明确提出“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开制度”，这为在税务公开方面实施立法提供了法律依据。在税务公开立法的形式上，从当前立法实际和省级政府及其以下税务部门的职权范围看，可由省级政府制定政府规章、也可由省级政府制定税收规范性文件的形式予以规范，但同时要授权市、县级税务机关可结合本部门实际，根据政府规章或省级税收规范性文件制定本地区的实施细则。在税务公开立法的结构设计上，应包括总则、公开的内容、公开的主体、公开的方式、公开的监督、法律责任及附则七个部分。其中总则主要有制定目的、组织领导、基本原则、工作职责等：公开的内容主要有税务机关主动公开事项、税务行政管理相对方申请公开事项以及不公开等例外事项等；公开的方式主要有公开的载体、时限、主动和被动公开的程序、收费等；公开的主体主要有各级税务机关和委托代征、代扣代缴单位等：公开的监督主要有内部监督、外部监督、层级监督等；法律责任主要有经济、行政和刑事责任等。此外，在税务公开立法上，要留有立法空间，要把“将来有可能发生并对税务行政管理相对人合法权益产生重大影响的事项”纳入公开的范围，使税务公开做到现实性和预期性、当前性和长远性的有机统一。　　（三）在机制上，要健全完善税收立法过程公开的各项制度　　税收立法过程公开是税务公开的重点，是税务行政管理权和税收执法权在阳光下运行的关键。也是充分维护税务行政管理相对人知情权、参与权、表达权、监督权的有效手段。健全完善税收立法过程公开的各项制度，就是在立法前，要建立健全立法事项事前公布制度，将拟涉及和规范的事项通过各种渠道向社会公布，让广大纳税人事前知晓并认知税务机关是否真正为了维护税收秩序和其合法利益而立法，提升立法工作的可操作性，使税务行政管理相对人的知情权得到有效保障；在立法中。要建立健全意见征求制度、征纳双方共同审议制度、听证和论证制度等，要通过组织座谈会、论证会、听证会等多种灵活有效形式，就立法事项的必要性与可行性、社会各界对相关问题的不同意见、关键环节的重大分歧、立法方面的技术技巧等广泛征求纳税人、专家、有关部门的意见。让其参与其中，自由表达见解，合法行使宪法赋予的言论自由权，使税务行政管理相对人的参与权、表达权充分实现；在立法后，要建立健全及时公开发布制度、实施情况的评估分析制度、涉税文件的定期清理制度等，并要将后两者制度的实施情况定期向社会公布。使制定出的税收法律规范和规范性文件始终在社会各界监督的氛围中操作，真正落实广大纳税人的监督权。　　（四）在实践上，要加强税务公开的体系和内容建设　　在体系上，一是要完善从税务管理、税款征收、税务检查到法律责任、权利救济等方面税务公开的规程体系，使税务公开在规程体系框架内运行：二是要完善税务公开的管理体系，税务公开是一项具有综合性、系统性并涉及征收、管理、稽查、法制等多个部门的执法工作，应当有相应的管理体系作保障。要明确专门机构、专门职责、专门人员、专门经费等；三是要完善税务公开的载体体系，要形成书面、网站、纳税服务热线等全方位、多层次的载体体系，避免在税务公开载体上“各自为政”现象。要突出公开层次。对涉及广大纳税人合法权益、需让其广泛知晓的事项。如个人所得税政策的更新、纳税申报程序的变化、收费标准的调整等，要主动公开；对需要广大纳税人积极参与的事项，如税收规范性文件的制定、税款核定中的集体评议等，要重点公开。要丰富公开内容，将那些能有效规范税收执法权的运作和维护纳税人合法权益的事项充分、完整的公开。　　（五）在监督上，要强化对税务公开的制约　　税务公开制度要切实发挥作用，必须要强化监督制约机制建设，实现“自律”与“他律”的有机结合。一是在监督制约的机制建立上，要以相关税收法律法规和规章为依据，制定定性与定量相结合、定期与日常相结合的税务公开考核机制和考核评价标准，并要细化考核指标内容；二是在监督制约的具体操作上，应将对税务公开的考核与征管质量考核、办税服务厅规范化建设、政风行风评议、税收执法检查等有机结合、互为促进，从而形成监督制约的立体化；三是在监督制约的实施主体上，不仅应将对税务公开的监督制约工作融合到上下级监督、本单位内部相关部门监督中，而且还要积极推行“开门纳谏”、“开门监督”等，把税务公开置于全社会的监督制约之下，形成上下监督并举、内外监督并举的互动局面；四是在监督制约的力度上。要将目前正在实施的税收执法责任制工作与过错责任追究紧密结合起来。　　（六）在评价上，要积极发挥中介组织在税务公开中的作用　　税务机关优化纳税服务工作是多方面的、综合性的，而税务公开只是其中的一个方面，此外税务机关还承担着服务党委政府决策、组织收入、规范执法、行政管理等一系列部门职责，在一定程度上难免使税务公开制度在执行中造成有限性和局部性，因此有必要积极发挥中介组织在税务公开中的作用。中介组织承担着提供纳税服务的职能，也是对税务机关实行税务公开制度进行监督评价的重要主体之一，它能从有偿服务而非无偿的行政执法角度审视和发现税务机关实行税务公开制度的状况和弊端，从而向税务机关提出建议，有助于改进税务公开的方式方法，使税务公开更加具有针对性，从而增强税务公开的效果。　　作者单位：安徽省地方税务局