完善税收管理员制度研究

完善税收管理员制度研究来源：太原市国家税务局作者：牛俊梅日期：2008-06-11字号[ 大 中 小 ] 　　强化税源管理是提高税收征管质量和效率的客观要求，也好实现依法治税、依法征管的重要基础。税收管理员制度是强化税源管理的重要内容，是国家税务总局为实施科学化、精细化管理而推出的一项新型管理制度。经过两年多的运行，税收管理员制度在强化征管、优化服务、协调工作等方面取都得了明显的成效，但同时还存在一些亟待解决的问题。　　一、税收管理员制度推出的背景　　2001年修订并实施的《税收征管法》明确了我国实行的是以职能划分为基础的、保证征、管、查相分离的集中征管模式。应该说，这种征管模式较好地防止了专管员管户时的执法不严、为税不廉、责任不清等可能出现的问题。集中管理也便利了信息化技术在税收征管工作中的运用，大大提高了管理的效率，在一定程度上降低了税收成本，改善了税收服务。但是，随着实践的发展，它固有的一些弱点也逐渐暴露出来。当前的税源管理问题和税务机关的组织现状表明，我们必须探索一种既不同于税务专管员制度和“重管事、轻管户”的集中征收办法，又要吸收两者优势的新的税收管理制度，这就是税收管理员制度。　　二、税收管理员制度的优点　　税收管理员制度保证了税收管理员实现有效地分片管理，使税收管理达到“管理到户、责任到人、人户对应”的目标，其在实践中表现出了一些明显的优点。　　（一）借鉴税收专管员的经验，调动了税务人员税源管理的积极性和能动性　　税收专管员制度之所以能够长期发挥积极的作用，是因为它在很大程度上是因为它调动了税务管理人员的工作能动性和责任感。长期以来，税务战线上出现许多优秀工作者的典型，他们既没有完备的法律法规保障，也没有先进高效的计算机网络支撑，仍然实现了对税源的较为有效的管理。其中的经验，最重要的就是税源管理责任明确，税务人员的工作积极性被调动起来。这一点，正是税收管理员制度着重借鉴和引进的。　　（二）吸取集中征收的教训，利用信息化网络，实现“管事”与“管户”相结合，提高工作效率和行政效力　　税收管理工作既要重视管理的效率，这一点主要借助于现代化信息技术手段实现；也要重视管理的有效性或质量，这一点从根本上要有准确的税源信息来保障。税收管理员制度借助于现代化手段，建立起了涵盖广泛、反应灵敏的动态的税源管理体系。它是与市场经济发展相适应的税源管理制度，把管户与管事有效结合起来，实现了管理的效率和有效性并重。　　（三）提高了税源监控质量　　税收管理员制度推行后，税收管理员的精细化管理、规范化管理理念都得到提升，改变了过去税务机关坐等上门、依靠静态资料实施监控的被动局面，监管效能大大提高。通过对纳税人实施分类管理，明确了监控对象和重点，拓展了征管信息收集的渠道，夯实了税收征管基础，增强了征管各环节有机联系的紧密度，做到户户有人管，事事有人理，漏征漏管户减少，税收管理员下户巡查质量及对相关税收数据的调查核实、信息采集的真实性、准确性等指标明显提高，信息利用效能明显提升，税收征管质量和征管效率有了较大的提高。　　三、税收管理员制度在实践中存在的问题　　（一）税收管理员素质不高　　分税制实施以来，税收政策变动较大，征管体制也历经了数次变革，税源管理的科学化、精细化对基层税收管理人员提出了更高的要求，而有针对性的轮训和培训相对缺乏，在人力资源的配置上又呈现出结构不合理、新生力量少，致使基层税收管理员的综合素质难以适应现代税收征管业务的需要。　　（二）纳税评估未发挥应有作用　　在实际工作中，税收管理员职责履行较好的是催报催缴、政策宣传、辅导纳税人建账建制等，而纳税评估工作是一个薄弱环节。一方面，相当一部分税收管理员对如何开展纳税评估不甚了解，实际操作中大量的评估是通过走流程完成的，重数量不重质量；另一方面，评估体系尚处于探索阶段，缺乏相应的数据库和手段支持，仅是利用纳税人现有的申报和会计资料，借助计算机进行简单的审核，没有充分发挥CTAIS优势。以上种种，都制约了纳税评估工作的效果，使之没有在税源管理中发挥应有的作用。　　（三）部分业务操作不规范　　税收管理员的工作职责涵盖税收管理和纳税服务的方方面面，但缺乏规范化、明细化的操作规程，未形成完善的税收管理员管户责任制体系，致使实践中存在部分业务操作不规范的现象。日志和台账是税收管理员的两项常规性业务，出现的问题也较多。一是税收管理员日志不规范。一些税收管理员没有完全理解工作日志的含义，记工作日志或者是“流水账式”，或者是“敷衍式”，认为记日志没有必要，为了应付上级检查，不管有没有下户，日志上都记“下户”两字。二是台账流于形式。台账是对纳税人生产、经营等具体情况的记载，有利于促进规范管理。但在实践中，税收管理员往往是一人管理多户纳税人，管辖的范围广，工作量大，精力有限，致使很多数据难以采集核实，部分台账的设置与工作实际不相符，未充分发挥台账的应有作用。　　（四）岗责追究体制不健全　　主要表现在两个方面：一是奖优罚劣激励机制不健全。由于基层一线具有税收执法权的管理人员偏少，“一人多岗”现象严重，而目前能级管理制度尚未建立，税收执法管理信息系统应用也不充分，对税收管理员以岗定责，却不能以绩取酬，导致多劳少得、责罚失调现象的出现，税收管理员承担的执法岗位越多，被责任追究的概率就越高，工作积极性受挫，队伍活力不足，使税收管理员制度难以达到预期目的。二是考核评价制度不健全。当前，税收信息化建设成果尚不能实现对税收执法的完全监控，必须把机器考核和人工考核相结合，才能实现对税收管理员履行职责情况全方位、全过程的考核。而在考核过程中，由于税收执法环节划分细致，部门协作、信息传递不积极，人工考核手段落后，主观因素多，操作不规范，外部评议机制也未建立，导致“机考”和“人考”结合不充分，考核信息不对称，形式多，实效少，考核质量无法保证。即使有真实结果，也难以具体落实到某个或某几个税收管理员头上。　　四、完善税收管理员制度的对策建议　　对现行的税收管理员我认为应着重从以下五方面进行加强与完善。　　（一）定制度，解决“怎么干”的问题　　要建立健全配套制度，促进税收管理员工作的程序化和规范化。一是税收管理员职责制度，明确税收管理员的责任、权利和义务；二是工作流程制度，规范税收管理员在日常管理、催报催缴、纳税服务、纳税评估算等环节的行为，及时传递征管信息，保证税收管理各环节之间的衔接。三是建立一套科学、合理、可行的工作规程，建立完善的税收管理员管户责任制体系，解决日志、台账等业务操作随心所欲、不规范的问题，保障税收管理员制度规范、协调、高效的运行。具体来讲，税收管理员工作规程应包括六个方面内容：按计划和规定的程序下户管理；定期巡查户籍，及时摸清和掌握纳税户底数；对税源信息记录归档，为建立纳税户档案；实地核实有关数据，充分掌握*9手资料；及时送达税收政策、处罚决定、约谈通知等，加强征纳之间的直接、紧密的日常联系；定期分析税源情况，搞好信息比对，及时发现税源管理中存在的漏洞，提高税源监控的针对性和实效性。　　（二）定培训，解决“不会干”的问题　　“工欲善其事，必先利其器”。各级国税机关在培训工作中应加强对税收管理员税源管理技能、财会知识、查帐知识、企业经营管理知识、申报纳税等“五清一会”方面内容的培训，做到不达标准不上岗，定期组织开展业务技能比武、竟赛活动，努力提高税收管理员的素质和能力，适应工作需要。　　（三）定时间，解决“什么时间干”的问题　　要将税收管理员下户调查的时间用制度规定下来，使其成为税收管理员固定的日常工作，不会因为其他临时工作的突然增加而形同虚设，要切实落实好“两个减负”，切实减轻税收管理员的工作负担，使他们有时间、也有精力真正的把税源管理和税源监控落到实处。　　（四）定内容，解决“干什么”的问题　　“下户采集信息-登记手工台帐-实时信息维护-开展综合分析-强化实地评估-提出征管建议”——建立纳税人综合参数体系，掌握纳税人的“活信息”，变静态管理为动态管理，提高税收精细化管理程度。一是通过税收管理员定期下户管事，到实地了解情况，掌握*9手涉税信息资料和原始数据，通过手工台帐登记，建立纳税人综合参数体系，包括：纳税人基础信息、固定税源状况、生产经营及财务状况、企业近几年成本、税负率及同行业对比情况等；二是通过手工登记信息与机内信息进行核对，发现问题及时进行维护和修改，提高各项机内信息数据的真实性、准确性和时效性。三是实地检查评估，提高评估效果，减少偷漏税。　　（五）定考核，解决“干的怎么样”的评价问题　　科学、配套的考核制度，是落实管理员制度的有力保障。一是要切实树立绩效考核理念。应以管理员在加强税源管理、优化纳税服务、夯实征管基础等方面取得的工作实绩和效果为主进行考核，避免把完成收入任务作为*10的考核指标。二是要确保考核办法的可行性。要对众多考核和追究的制度、办法进行整合，建立一个完整的与管理员制度配套的考核办法，减少“政出多门”现象，避免制度上的互相“扯皮”、“打架”，增强考核办法（制度）的系统性；要明确管理员违反行为模式的条件假设和后果，并进行细化量化，使每一违反行为模式的行为都能找到对应的后果，增强考核办法的针对性；要明确考核的方式，在上述基础上，采取检查纸质资料、调阅微机系统记录、实地检查、走访纳税人等方式方法，增强考核办法的可操作性。三是应尽快实行能级管理。管理员制度实施后，在大量的征管工作中管理员能力和素质的差异将体现出来，能力强、素质高的，工作质量高；能力差、素质低的工作质量低。如果待遇相同，则会使能力高的没有积极性，能力低的没有上进心，势必影响征管工作质量。　　作者：太原市高新区国家税务局副局长