税权制衡的宪政思考来源：税务研究作者：王石河日期：2008-06-20字号[ 大 中 小 ] 　　一、宪政视野下的税权　　税权是税收法律关系中的核心概念，对它进行清晰明确的定义是一个重大的法学命题。尽管学界对此颇费心机，为此作了诸多尝试，但是仍然没有能够形成一个权威的说法。这些极具价值的尝试主要有国家管辖权论和权力与权利相结合论。前者认为，“税权是由国家主权派生的”，“税权是国家为实现其职能，取得财政收入，在税收立法、税款征收、税务管理等方面的权力或权利，是取得财产所有权之权。”后者在承认国家税收管辖权的基础上把税权扩展到公民权利，认为“国民也享有税权。同时，国民的税权除了包括税收权力成分之外，也包括税收权利，如税收知情权、税收筹划权等。”。税权“兼具国家权力和公民权利的双重属性。”我们认为，从宪政的视角考察税权，权力与权利相结合论无疑具有更为坚实的基础，它充分体现了税权民主性和宪法性相结合的特征。显示出更为重大的理论意义。　　从生成论上看，税权与国家同时诞生，税权自然就成为了一种国家与生俱来的权利，所以它必然是一种宪法性权利。对一个宪政国家来说更是如此。通过税权的确立，宪政国家的存在能够获得坚实的合法性基础。宪政国家必然是租税国家。所谓的租税国家是指国家的收入几乎全部来自于纳税人缴纳的税收这样一种国家体制。政府依靠纳税人的税收得以维持，同时也运用税收作为调控手段实现社会目标。在租税国家，纳税人因其纳税的贡献享有国家的主权。政府仅仅作为纳税人的代理人去完成既定的职责。纳税人的地位提高到前所未有的高度，成为国家和政府的主人。而税收则成了建立国家和个人之间关系的纽带。这种关系一旦在政治生活中占有主导地位，税收问题就由单纯的经济问题上升为一个宪法性问题，税权的界定与分配就成为建立宪政框架必不可少的内容。　　法治国家也要求对税权性质作出全新的界定。传统理论和过去的政治实践都把税权作为一种国家垄断性的行政权力来看待，而绝不会让税权带有权利的性质。税权之所以能够发展成为一种权利，亦受到建设法治国家思想的推动。法治要求依法治国，在税收领域则要求依法治税。在经济高速增长的社会中，宪法本身的性质也由政治宪法逐渐向着经济宪法转变，过去作为经济问题考虑的税收，今天逐渐进入了宪法领域。税权的性质也逐渐由行政权转变为宪法权。在各国的立宪实践中，税权入宪已经成了宪政的重要内容。税权已被视为需要通过国家的根本大法进行调整的重大事项，各国纷纷将税收基本原则和基本制度写入宪法。　　二、税权的民主性　　宪政之下的税权必须通过民主形式才能得到合法化。法律意义上的税权，必须遵循上述法律的一般性质，税权的真正含义必然要求它自身能够指导人们运用自由和智慧，在不违反理性法律的前提下来追求正当利益。而在此必要的限度之外，税权不应该再施加其他额外的强制，即便是政府也无权在与公共利益无关的事务上行使税权。也就是说，税权的存在是以政府对公共利益的实现负有责任为基础的，它仅仅是政府实现公共利益的一种手段，而绝不是为政府利益而存在的。　　政府利益不是税权存在的基础，相反税权却是政府存在的基础。政府必须通过行使税权来维持，没有税收作为物质基础，政府将不复存在，国家也会混乱不堪，以至于无法有效地进行统治行为和有效地行使主权。因此税权作为这样一种与国家相伴相生的权力在性质上必定归属于主权的一部分。所以说，税权由国家主权所派生。但是我们必须时刻注意到政府利益与国家主权之间的差别，两者最为关键的差别在于它们的归属。政府利益是政府享有的利益，而国家主权在专制社会归属于统治阶级，在民主社会则归属于人民。在现代民主社会中，作为主权派生物的税权也必然归属于人民。这就是税权的民主性。　　洛克认为，税权的这种民主性体现为人民的大多数同意。“政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的－份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无须取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”公民的同意是赋税的基础，是政府课税的合法性所在，因此“未经人民自己或其代表同意，决不应该对人民的财产课税”。然而，要形成人民的个别的一致同意却是一个无法实现的乌托邦，原因在于取得全体公民的个别的一致同意需要－个漫长的无休止的协商和讨价还价过程，这种协商成本将大到任何一个社会和政府都无法承受的程度。而个人要在具备相当丰富的社会知识后才能有效地参与这种协商过程。代议制是目前解决这一问题的方式，它通过代表机构集中起人们的意见和建议，简化了民意的交流过程。同时它还能够为人们投票提供必要的信息，通过组织宣传活动培训人们去有效地行使民主权利。　　代议制为人权的法制化提供了现实的路径。通过代议机关的立法行为把民意上升到政府之上，政府仅仅作为民意的代理人去执行代议机关制定的法律，这就使得主权在民得到了充分的体现。在代议制之下，实体法的合法性是通过多元化利益支配下的平等意志不断地协商获得的。社会契约论把政府与个人之间的关系看作是一种依据自主契约的公平交易，一种自然权利与公共权力之间的法权交易。而这种宪法性的法权交易契约创立了原始的税收法律关系，它是一种建立在公共契约基础之上的债权债务关系。这样一来，税权的行使就成了一个在国家共同体内取之于民、用之于民的财产流转过程。税权问题的实质就是在税收运行的过程中，权力与权利的获得及其交易的正当性、合法性问题。这种正当性和合法性只能来源于政府与纳税人法律地位平等之下的民意的同意，也就是说税权的民主性是税权正当性和合法性的来源。　　三、宪政中的税权制衡　　总结西方宪政运动历史经验，很重要的一条就是税收立宪必须把税收民主与立宪技术，即税权制衡技术结合起来。因为在特殊情况下民主和立宪并非是完全一致的，即使是大多数人的意志也必须成为制衡的对象。在绝大多数场合，民主和立宪互相依赖、密不可分。伊利和霍布斯就持这种观点，认为民主与立宪是内在一致的。而卢梭、潘恩、托马斯。杰斐逊和詹姆斯。麦迪逊等人却敏锐地发现，民主与宪政之间存在着一定的张力。实际上，民主与宪政分别对应着不同的问题，民主关心的是“由谁来统治？”，即政治权力的行使问题：而宪政关心的是“政府应统治到什么程度？”即政治权力的限制问题。在立宪主义者看来，缺失宪政的民主不是真正的民主，与“多数人的暴政”无异，因此宪政必须对民主进行一定程度的制约。如果宪政不对民主进行一定程度上的限制，那么这种不受限制的民主必将导致自我毁灭。哈耶克甚至把民主和立宪都作为实现自由和正义的工具来加以考察，并提出了警告：“虽然民主制可能是有限政府的*4形式，但如果它滑向无限政府，民主制便会变得荒诞不经。”因此，宪政建设必须把民主与立宪结合起来。　　在税权分配问题上，现代民主国家已经注意到了民主与立宪之间客观存在着的张力，因此在设计宪法时，把民主和立宪的力量结合起来去造就现代税收制度。如英国，由议会下院独享税收议案提案权和审查权，但是议案一旦通过议会就无权对此做任何修改，而只能监督它的执行。在美国，征税权被宪法赋予国会，《美国宪法》第1条第8款第1项规定：“国会有权规定和征收直接税、进口税、捐税和其他税，以偿付国债、提供合众国共同防务和公共福利，但一切进口税、捐税和其他税应全国统一。”但是，宪法又同时把该项权力在众参两院分享。《美国宪法》第1条第7款第1项规定：“所有征税议案应首先在众议院提出，但参议院得像对其他议案一样，提出或同意修正案。”这样一来。就建立起了众议院和参议院之间的税权制衡。《美国宪法》第1条第7款第2项规定：“众议院和参议院通过的每一议案，在成为法律前须送交合众国总统。总统如批准该议案，即应签署；如不批准，则应将该议案同其反对意见退回最初提出该议案的议院。”第3项规定：“凡须由参议院和众议院一致同意的每项命令、决议或表决（关于休会问题除外），须送交合众国总统。该项命令、决议或表决在生效前，须由总统批准，如总统不批准，则按照关于议案所规定的规则和限制，由参议院和众议院三分之二议员重新通过。”这条规定通过赋予总统相对否决权，建立起了总统与国会之间的税权制衡。《美国宪法》第10条则对州的征税权进行了限制。又如德国，预算提案权和审查权由众议院在联邦众议院预算委员会审查后进行讨论。联邦众议院预算委员会的主席由反对党出任。这样一来就形成了政党间的税权制衡。而在预算修改权的行使上，联邦议会要修改预案就需要得到政府同意，从而形成政府与议会之间的税权制衡。此外，各国还普遍建立违宪审查机关，在美国是*6法院，法国为宪法委员会，德国为宪法法院，有权对税收法案进行违宪审查，一旦发现违宪该法案就自行失效。总之，税权制衡是各国宪政实践的重大发明，把民主和立宪的方法结合起来去界定和分配税权，是税权得到有效行使的制度保障。　　四、建立税权制衡机制的困境与出路　　我国《宪法》尚未对税权及其分配问题作出必要的规定。《宪法》第五十六条仅仅规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，从而把税权作为一种法律义务来看待，同时却没有从保护纳税人基本权利的角度作相应的规定。从宪政的起源及其本质来讲，宪政重在规范国家行使征税权，以保护人民的基本财产权和自由权，而我国《宪法》的这一条规定显然是从维护国家的税收权利、保证人民履行纳税义务的角度出发的。这种不对等的做法可能造成纳税人权利保护问题在宪政建设中遭到忽视。更具紧迫性的是，我国还没有建立一个能够在税权问题上相互制衡的宪政框架，无论是政党制衡、国家机关之间的制衡和司法与行政之间的制衡都未能发挥作用，这显然不符合宪政权力制衡原则的要求。　　建立税权制衡机制必须以税权入宪为前提。但是我国《宪法》对税收问题规定甚少，而且对税权的行使没有限权性条款，所以“很难说我国已经进行了税收立宪”，而以税权界定及其分配为核心的税收立宪是推进整个宪政建设，建立法治国家必不可少的一环，因此税收立宪势在必行。税收立宪是一个关系到整个宪政建设的大问题，只能随着我国宪政的发展逐步推进。然而，我国在引入西方立宪制度的过程中却发生了许多问题。人民群众对行使民主权利缺乏热情，特别在基层的民主建设上出现了许多难题。甚至有人对我国模仿西方民主产生了疑虑。事实上，我国香港地区、新加坡等国采用了西方政治制度后，运行的实际效果并不理想，公众参与率过低。加上我国独特的单一制国家形式，使得我国的宪政建设面临着西方宪政改革以往没有处理过的问题。所以我国必须独立地探索适合本国的实现宪政的具体形式和路径。税权问题也是同样，我国引入税收立宪主义绝不是指对西方盲目和机械的模仿，而必然是一种制度创新。　　税权制衡机制必须在民主监督之下才能顺畅运行。民主是税收合法性原则的来源，因此税收立宪主义的引入必须依靠民主制度的健全。没有政治民主，就更谈不上税收民主，税收的合法性就无从确立。民主不但在税收立法问题上有所作为，而且能够对政府的行政和执法行为进行外部的监督。这种外部监督是任何内部监督所不能取代的，但在当前是极度缺乏的。由于财政公开制度不能落实到位，民主监督只能流于形式，人民很难监督政府的税收是否能够用之于民。脱离人民监督视野的政府很可能走向“利维坦”，违背民权国家的性质。有的学者认为现行税法已经出现了与《立法法》的背离，征税权的行使严重缺乏立法机关的监督，需要对我国税收收入的合法性加以考察。加强对税权的民主监督，首先要求税收立法权要由人民掌握，即税收要素、征税程序、征税权划分等事项的重大变更必须通过人大的立法程序进行，保证税收立法的民主性；其次要求税收的执法要受人民的监督，即税收执法过程透明、执法结果公示。最后还可以采取开门立法、公开听证、征询民众意见等形式，让人民更好地参与税收立法、执法过程。　　税权制衡必须合理地分割税权。分权是财政联邦主义的前提，因此税收立宪主义的引入必须有政治体制改革的支持。政治分权没有得到确立以前，财政的分权是暂时的和不稳定的。因此政治的分权必须有所确立。“分权是各国历代政治经验的总结，是人类政治文化发展的结果。分权学说不应被视为某个国家某个阶级在某个特定时期所专有的东西。”因此分权是普世主义的，不但政治分权如是，财政分权也是同样。我国1994年分税制改革取得了巨大的成功，分税制不但没有使中央政府的财政集权受到削弱，中央财政反而得到了充实。分税制的效率已经被经验所肯定。我国的分税制带有财政联邦主义色彩，但并不是真正的财政联邦主义，地方政府没有独立的征税权，因此分税制没有稳定的权力基础。有观点认为我国现行的分税制分的是税种而不是税权，而真正重要的是“要分税权”。由于我国是一个政治上高度统一的单一制国家，因此在税权问题上也必须坚持以中央集中税权为前提，但是这并不意味着所有税权必须由中央政府集中行使，某些特殊地区也应该享有一定的自治权。实际上我国的税收体制已经具有一定程度的联邦主义性质，我国的香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾省都被赋予了税收自治的权力，而且在某些方面，它们的税收自治权力甚至比美国各州还要大。因此无论从理论还是从实践上来说，我国都能够在坚持政治统一、保持单一制的基础上，因地制宜地在各地区实行不同的税收法律和政策。这种税收分权的关键在于如何合理地划分税收立法权。*6立法机关应该对税收最基本的问题在宪法和法律中作出相关规定。把国务院各部、委、署的税收立法权收归人大，通过人大立法或者授权国务院制定税收法律，国务院制定税收法规。授权局部条件允许的地方政府及其权力机关在宪法和法律的范围内制定税收行政规章和税收地方性法规。这样一来我国就能够建立起一个税权中央集中为主体，税收联邦主义为补充的多层次税收立法体系。除财政联邦主义的方法外，税权的制衡还可以通过建立合适的政党制衡、国家机关之间的制衡和司法与行政之间的制衡来实现，具体的做法有待于今后更为深入的探索。　　作者单位：上海财经大学公共经济与管理学院