基层税务执法的伦理困惑研究来源：税务研究作者：季卉卉日期：2008-06-26字号[ 大 中 小 ] 　　一、基层税务机关在税务行政伦理建设方面存在的不足　　（一）从宏观层面上来看，税务行政伦理制度建设尚不够完善　　行政伦理制度是行政部门制定的旨在约束行政官员、国家公务员行为的规范、规则及相应机制的总和。目前我国公务员制度的行为规范还很不完善，现有的公务员行为规范只是一些原则性的规定，散见于党政文件中，以党纪政纪的形式存在。而且这些规定没有上升到法的高度，缺少量化的具体规定和强制性的惩罚措施。加上一些涉及利益冲突的普遍性、基础性的行政伦理准则也没有以法律规范或者是制度规则等的形式统一确定下来，因而在客观上使税务行政伦理制度化建设受到“瓶颈”制约。一方面。各级基层税务机关迫切需要建设起一个完善的税务行政伦理制度，在规范基层税务执法人员执法伦理的同时，对基层税务执法人员的执法行为选择起导向作用。由此不仅可以减少基层执法人员的预期风险，有利于增强人际之间的信任度，进而提高税务机关的工作效率，而且通过制度自身所蕴含的伦理精神，能对基层税务执法人员产生潜移默化的影响，为社会的精神文明建设提供良好的行政环境。另一方面，税务行政伦理制度建设由于主流伦理文化的缺失和不完善。导致整个建设不易科学定位，难以确定目标和方向，容易流于“形式化”。甚至是随心所欲和盲目混乱。导致在具体的税务行政实践工作中，存在和发生的大多数基层税务行政伦理问题被忽视或搁置。　　（二）从微观层面上来看，基层税务执法人员素质存在差距　　税务机关实行的是以行政权为核心的行政化管理体制，而涉税问题的复杂性和特殊性造成的必然结果是：税法在立法时就留下了空隙。自然形成了留给税务机关以及基层税务人员的自由裁量权空间。也就是说，基层税务执法人员在法律授权范围内，具有自行判断行为条件、白行选择行为方式和自行作出行政决定的权力，这就对基层税务执法群体提出了较高的综合素质要求。但目前基层的实际情况是，基层税务执法人员的综合素质参差不齐，不同程度地存在着伦理概念模糊、伦理层次比较混乱等问题，加上自由裁量权的利益诱惑和弹性空间，因而极易诱发和放纵滥用职权和行政不作为等行为。其直接表现为执法不规范，随意性较大。具体包括：一是机械地执法，即完全一板一眼地执法，对任何因此而导致的不公也不抱任何感情态度：二是消极地执法，即在税收执法中心存顾虑、缩手缩脚，有法不依、执法不严、违法不究，导致税收执法不到位；三是“积极”地执法，即为谋求自身不该得的利益，滥用执法权力。如，接受贿赂、权力兜售、以权谋私等等，甚至是以言代法，以权压法。　　二、改进建议　　（一）理清执法活动的伦理层次，使基层税务执法人员在执法过程中明确责任　　作为基层税务执法人员首先必须要明确自己的责任。一方面，要服从上级领导的指挥和调度。只有坚决服从和执行上级领导的指挥和调度，才能确保整个税务机关在现行统一的执行体制下彰显对纳税人的公正、公平、公开承诺，*5限度地保证税收宏观调控等职能的发挥，所以。对上级领导合法的制度性权威的服从，是一种正确的公共服务义务。但当上级领导以言代法、以权压法、以情碍法，导致执法不严、执法不公、执法乏力时，基层税务执法人员没有必要对他们的命令言听计从。另一方面，要服从税务执业信仰以及职业价值观。基层税务执法人员在严格执行国家税法的前提下，以实现纳税人满意为目标，坚守职操，严格执法，依法治税，既要在价值观与具体执法行为之间保持协调一致，也要在执法中体现“为纳税人服务”的管理理念，表达出税务机关与社会公众之间的这种新型关系。当“执法”与“服务”。两者因为主客观因素的影响，发生矛盾冲突的时候，应正确处理税务行政职责与义务、执法与服务的关系，在不违反法律法规的情况下，“公开、公平理性和合乎情理”地处理各类矛盾问题。　　（二）建立税务行政伦理观，形成基层税务执法人员在执法过程中固有的行政伦理认同和自觉意识　　良好的行政伦理，有赖于正确的行政伦理观的确立。建立正确的税务行政伦理观，可以有效地激励基层税务执法人员遵从法律和法规精神而不仅仅是法律条文，也有利于从引导基层税务执法人员遵从职业道德的自觉性出发。缓解在执法过程中理性执法与感性执法的矛盾和冲突，净化基层税务执法人员（尤其是在自由裁量权方面）的执法心理。各级税务机关也可以立足于税务行政伦理观，进一步规范涉税管理的各类职责界定，包括澄清各级基层领导的权威界限和职责范围。通过构建和发展基层内部税务行政伦理规范，建立有效的内控机制，帮助广大基层税务执法人员澄清和内化自己的税务执法态度、职业价值观和信仰，形成固有的行政伦理认同和自觉意识。使其在执法过程中能够采取合理和公平的裁决方式。　　（三）健全和完善税务行政伦理的救济途径，确保基层税务执法人员能够合法维护和保障自身的权益　　由于组织的制度性权威经常被用来压制道德行为，因此，健全和完善税务行政伦理的救济途径就是要在违反税务行政伦理的决策和行为发生后，为避免基层税务执法人员自身的合法权益受到行政损害，给予他们请求救济，以便于在他们思想发生了混乱或者不了解上级对自己的工作评估的时候，知道应该求助于谁。作为一种救济途径。必须要能站在“第三者”的角度客观、公正地处理纳税人与基层税务执法人员、基层税务执法人员与上级之间的涉税事务处理争议，维护双方的合法权益。如果能够由社会专业人士组成评审组或裁定组，不受税务机关或者哪个企业的控制，将会大大提高处理涉税伦理争议问题的透明度和公正性。同时，经过多次聆讯、讨论的一些成功的税务伦理处理案例，也可以作为今后税收执法的参考依据，以弥补涉税管理相关法律法规的不足。　　作者单位：南京市秦淮区国家税务局