中国能源转换的税制促进

中国能源转换的税制促进来源：经济与管理作者：许曼曼日期：2008-06-30字号[ 大 中 小 ] 　　一、问题的提出　　（一）国际国內能源形势比较及中国转换能源的必然性　　纵观人类的能源史，能源的每一次变迁和发展无不是围绕能源的两个问题展开的：能源供应问题和能源利用中的环境问题。有学者认为，自人类进人近代工业社会以来，能源利用的结构调整共有三次：*9次是18世纪下半叶英国产业革命以来到20世纪初，能源结构由传统的柴薪能源为主迅速转向以煤为主；第二次是20世纪初以后随着石油资源的开发，形成以石油为主的能源结构；第三次是随着常规能源不能满足人类日益增长的能源需要以及能源利用中产生的威胁^类生存的环境问题，能源结构逐渐转向以可再生能源等新型能源为主体的持久能源体系。第三次世界范围内的能源结构调整也标志着人类文明由向自然索取进入到回归自然的一种观念上的飞跃。　　当今全球能源发展正处于第三次能源结构调整的初始阶段。目前，全球已有30多个发达国家和10多个发展中国家提出了本国的可再生能源发展目标，把发展可再生能源与新能源纳入未来能源战略。西方发达国家积极开发新能源，推行节能新技术、新措施，提高能源使用效率，推进国内能源多元化，鼓励开发可再生能源。发展中国家也日益重视可再生能源的开发利用：印度成立了可再生能源部，目前在风电和太阳能利用规模上已居世界前列；巴西成功地开发生物能源，等等。　　可见，能源结构的第三次调整是全球化的不可抵挡的趋势，中国当然也不例外。据预测，目前中国的煤炭、石油和天然气的储采比分别为80、15和50，大致为全球平均水平的50%、40%和70%，均快于全球化石能源枯竭速度。根据世界银行数据库的统计资料，中国2003年的能源消费总量已占世界能源消费总量的13.4%，但是中国人均能源消费量仅为世界人均消费量的63.1%，为高收入国家人均消费量的20.2%，可见中国的能源长期供应存在严重短缺。就能源利用产生的环境问题看，根据世界银行数据库的统计资料，中国2002年的人均二氧化碳排放量仅为高收入国家的21.1%，可预测，若中国发展到高收入国家的发达程度时仍采用发达国家的能源消费模式，则中国不仅面临本国的环境危机，也将在全球环境保护上无法立足。　　综合上述分析，积极探寻能源转换的途径是全球化的趋势，也是国家实行可持续发展的必然选择。中国目前的能源结构依然是煤炭占主导地位，根据国家统计局资料显示，2005年煤炭占能源消费总量的比重为68.9%，2002-2005年中国煤炭消费所占比重一直呈轻微上升状态，而煤炭在全球能源供应的构成比例在20世纪90年代时则下降到20%（不包括中国），石油天然气的比例则由原来的不足20%上升为50%.因此，讨论中国的能源转换应置身于全球化的大背景下，更要立足于中国能源的特殊状况。　　（二）中国能源转换的主要障碍：缺乏市场竞争力　　中国能源转换的具体内容，一方面是持续促进不可再生能源向可再生能源的转换，另一方面是促进传统能源内部的结构调整，逐步降低煤炭能源的比重。《可再生能源中长期发展规划》指出，中国资源潜力大、发展前景好的可再生能源主要包括水能、生物质能、风能和太阳能。根据2003年全国水力资源复查结果，全国水能资源技术可开发装机容量为5.4亿千瓦，年发电量2.47万亿千瓦时；目前，中国生物质资源可转换为能源的潜力约5亿吨标准煤；根据*7风能资源评价，全国陆地可利用风能资源3亿千瓦，加上近岸海域可利用风能资源，共计约10亿千瓦；此外还有太阳能、地热能等其他可再生能源，可见中国可再生能源的发展潜力巨大。在化石能源领域，天然气有“未来能源”之称，全世界天然气储采比高达70：1，而且替代性强。此外，天然气的热利用效能高，污染程度也较低，在燃烧过程中排放的二氧化碳比石油低25%，比煤炭低40%，是矿物能源中二氧化碳排放量最低的。全球天然气占总能源消费的24%，而目前中国仅占能源消费结构的3%.可见，大力发展天然气应成为中国能源发展的又一战略。　　中国实施能源转换战略中的主要障碍在于转换能源尤其是可再生能源缺乏市场竞争力。首先，开发利用可再生能源的成本较高。由于可：再生能源的能量密度普遍较低，而且具有间隙性，因此获得一定容量的可利用能量需要大规模的能量转换设备，从而需要较大的建设投资。其次，由于市场失灵、传统政策的扭曲以及能源的环境外部性没有体现在能源价格中，导致了能源价格的不合理，形成了可再生能源与传统能源竞争中的劣势。可再生能源发展的上述障碍不能通过市场经济规律解决，因此，国家干预必须在此介入，税收政策就是国家干预的主要手段之一。　　二、促进能源转换的税制运作机制　　由于能源本身的自然特性，在能源的生产和使用中往往会产生负外部性，即社会成本大于私人成本。对于不可再生能源而言，其外部性有二二：*9外部性为代际间的外部性，此乃由于多数能源属于不可再生的耗竭性资源，这一个世代多使用一单位的能源就会造成下一个世代少一单位的能源使用；另一项外部性是能源使用对环境的影响。未反映这两种外部成本的能源价格过低，会造成过度使用、过度污染环境的恶果。市场失灵实际上是环境外部性产生的内在原因。根据庇古外部性理论，环境的外部性问题不能通过市场来解决，必须通过政府干预，政府征收一个附加税或者发放补贴，对私人决策产生附加影响，从而使私人决策的均衡点向社会决策的均衡点靠近。　　政府对经济行为的干预主要有两种途径：一种是行政管制型，一种是经济诱因型。行政管制多用于计划经济体制下，此种管制下受管制者缺乏主动改善的动机。市场经济条件下多倾向于经济诱因工具，税收就是最重要的工具之一。微观经济理论认为，价格是影响商品需求量的首要因素。资料显示，在成熟的市场经济中，能源价格变化对需求量有明显的影响。税收政策具有调节价格的作用，并通过价格的调整以引导社会主体的生产和消费行为，比如间接税的征收致使纳税人提高商品价格或降低成本将税负转嫁给他人；价内税可以直接影响商品的利润，价外税通过将税金作为价格的附加转移给消费者负担，间接调整消费行为，等等。　　税收工具具有其他手段不可比拟的优越性还表现在：首先，根据税收制度的财政原则，能源税可以增加财政收入；其次，通过课征能源税可以促进环境保护、能源节约，促使新兴节能和清洁能源产业之发展，促进适应未来的高能源价格时代以及促进社会可持续发展。　　三、国外促进能源转换的税收制度　　进行税制转移——降低直接税比重、提高间接税比重，是自20世纪70年以来，发达国家意识到所得税比重过高所带来的缺陷后出现的“重返间接税”的趋势。其基本构想是建立一个能够将经济活动给社会间接造成的成本反映出来的税制体系。目前，已经有9个西欧国家开始了税制转移的过程，这就是所谓的“环境税制改革”。具体做法是消减所得税，减少的部分由有害环境活动征税来弥补。税制转换并没有改变税额的总量，只是改变了征税对象的组成。现有的经验已经证明，这一做法是可行的，它能够实现经济、环境、社会的“多重红利”。德国执行了一项为期四年、旨在将征税对象从劳力转向能量的计划，该计划从1999年实行，到2001年时，燃料的消耗量已减少了5%，从消耗化石燃料转移为高效用能技术和使用可再生能源，同时由于降低劳力成本，创造了更多的就业机会。瑞典在2000年决定实行绿色税收转型，即把征税重点转到能源消耗和污染排放上来，具体目标定为在10年内增加300亿克朗的能源税和环境税收人，同时相应减少对就业和劳动所得的征税额。　　一般认为，各国税制结构是各自不同的经济、社会和文化等一系列因素决定的。从促进能源转换的角度出发，能源税种的优化是一个重要的方面，但税收优惠政策具有更直接的调整和引导生产和消费行为的作用。欧盟各成员国于2003年达成一致，通过了《重构对能源产品和电力征税的欧盟框架指令》。该指令对多种能源和电力规定了较高的最低消费税率，从而让消费者在使用各种能源时，不得不进行核算，转而选择成本较低的环保替代品，促进了清洁能源和可再生能源的使用和发展。此外，能源税中的减免政策将对企业产生长期的动态激励，促使其把更多的资金投入到清洁生产技术和资源节约型的创新中。　　瑞典的能源税体系包括一般能源税和专门的能源税（例如二氧化碳税、二氧化硫税和二氧化氮税），计征依据是不同能源的污染物含量和排放量。2005年，瑞典提高了运输部门的石油燃料税率和商业性电力用户的电力税率，欧盟新规定取消了对电力、天然气、暖气和水的减税，发挥绿色税收的激励作用，促进能源的转换。　　此外，《美国2003年能源税收激励法案》进一步加大可再生能源的降税或减免力度；日本实行的汽油税和石油液化气税，德国实行的矿物油税，英国《2002年关于降低增值税税率的规定》规定的税收减免、返还政策等都积极地推动了各国的清洁和可再生能源的发展以及能源结构的优化。　　四、中国能源税制存在的问题及其能源税制的重组与建构　　（一）中国能源税制存在的问题　　2005年通过的《可再生能源法》第26条规定，国家对列入可再生能源产业发展指导目录的项目给予税收优惠。2007年9月国家发展和改革委员会制定的《可再生能源中长期规划》提出了提高可再生能源比重、促进能源结构调整的总体目标和力争到2010年使可再生能源消费量达到能源消费总量的10%左右，到2020年达到15%左右的具体目标，并把“加大财政投入，实施税收优惠政策”作为可再生能源开发利用的一项原则确定下来。中国与能源有关的税种有消费税中的部分征税项目、资源税、车辆购置税、车船石油税等，与能源有关的体现在增值税、所得税中的税收优惠政策。可见，中国已确立了能源转换的基本战略，形成了税制促进能源转换的基本政策、制度，但中国的能源税制还存在以下不足：　　1、税制结构不合理，所得税所占比重较大，能源税比重过低。税制结构无疑建立在现实的经济结构和经济结构发展目标之上，各税种的设置及主体税种的确立在较大程度上是基于国家复杂的经济基础和政治形势所做出的主观设计和确认。中国现行的是流转税与所得税双主体的税制结构。所得税作为主体税种是在中国经济结构发生巨变、经济总量飙升的条件下迅速发展的，符合社会公平与效率的原则。但是在环境问题日益严峻的当今，税收原则还应体现“人与自然和谐”的新理念。根据国家税务总局的统计资料，2006年中国的所得税已占总税收收入的25.3%，资源税仅占0.55%.实际上从1993年以来，资源税征收额增长缓慢，占税收总收入的比重逐年下降，这显然与矿产资源开发强调快速上升的实际情况不相吻合，也与国际上税制转移即降低所得税的比重、加大能源税的比重的趋势不一致。　　2、能源税制对能源转换的引导作用不明显，这缘于多方面原因。首先，中国能源税率普遍过低，能源的市场价格未能体现其环境效益。化石能源尤其是煤炭能源应将稀缺性以及环境外部性体现在其价格中，对于可再生资源应给予更多足以体现其优越性的优惠政策。如中国对汽油和柴油征收消费税，但是油品的总体税收负担为23%左右，大大低于发达国家水平，如英国为82.3%，法国为80.3%，德国为76.0%.其次，中国能源税的征税范围过窄，不同能源之间税率差距不明显，不能充分影响能源的生产与使用行为。现行税制除了对小汽车、摩托车以及汽油和柴油这四类对环境有影响的消费品征税外，对现在新出现的相当一部分可能给环境带来污染或者高能耗的消费品却没有纳入征税范围。　　3、税收优惠政策单一，范围相对狭窄，促进力度不足。首先中国税收优惠政策主要体现于增值税和所得税中，由于资源税的税负轻，有关这方面的优惠政策较少，使得这种名义上更具有生态意义的税种对能源利用的调节作用极为有限；另一方面增值税优惠比重过高，因为增值税的过多的增值环节容易形成征管漏洞。其次，税收优惠范围过窄，着力点滞后，对于能源节约和可再生能源利用技术的研发活动、设备的创新和投资的优惠政策不足，对于新出现的生态工程以及一些研发可再生能源利用等的科技投入激励不足，大多是事后鼓励，缺乏引导性。再次，税收优惠政策中仍存在一些“反绿色”的措施，对部分出口增长过快的高能耗、高污染和资源性产品仍给予出口退税、关税减免等政策，对某些能耗较快、污染严重的涉外企业仍给予税收优惠。　　（二）中国能源税制的重组与完善　　能源税收制度的重组主要是对已经存在的能源税收规定、政策的结构转换与比重调整，能源税收制度的完善涉及对现存关于能源的不合理的税收制度、政策的改革以及对能源税制的创新、构建。　　1、改革现行税制结构，建立流转税、所得税、资源税三主体的税制结构。能源税制的改革必然涉及其他相关税种的变革，因为减少税收容易，增加税收难，但是保持总体税负不变的前提下进行税种的调整以实现税制结构的优化则是非常可行的。从力学上来看三主体的结构也是最稳定的结构；从税制结构变迁来看，流转税源于经济发展的需要，所得税服务于社会公平的需求，而资源税符合“人与自然和谐相处”的理念。能源税作为资源税的主体税种，其所占的税收比重应相应提高。增加能源税的比重，以减少所得税的比重，这也符合国际上实行税制转移的税制改革趋势，在中国就业问题日益严重的今天，这种税制转移带来的可能是多赢的局面。　　2、完善能源税制度。首先，扩大能源税的征收范围，增加能源税税种。扩大对不可再生能源的征收范围，首先横向扩展一次性能源的征税范围，纵向上延展征收对象，包括能源的开发利用行为及开发利用中对环境造成影响的行为，能源产品的消费行为及消费过程中对环境造成影响的行为，以及相应的原材料、产品、设备、工程，等等，并将上述征税范围进行科学合理的设计，总体上扩大能源税所占总税收的比重，提高能源税保护环境、促进能源转换的效果。能源税种的设置要与正在讨论中的燃油税以及碳税、硫税等国际上通用的税种统筹兼顾、协调设置。这对于中国应对全球性的环境问题也具有积极的意义。其次，总体上提高一次能源的税率，在充分考虑能源的外部成本前提下对不同能源实行差别税率，充分体现可再生能源的价格比较优势。中国能源价格与国际上相比偏低，价格的含税率更低，这也直接导致了中国目前的能源的过度开采、利用，以及能源尤其是煤炭的大量利用所带来的严峻的环境问题。因此，中国要逐渐提高传统能源尤其是煤炭、石油的价格，借机推动风能、太阳能、生物能等可再生能源的发展，满足能源的总体需求，稳步地实现能源的转换。同时，在很长一段时间内，中国还应该大力发展天然气，以替代煤炭、石油能源的减少，因此在天然气和煤炭、石油之间也应该设定出一定的差别税率。再次，提高矿产能源税的单位税额，改革计税依据、计税方法。现行的能源税实行单一的从量计税法，不能促进能源充分有效配置。中国的矿产资源产业从量计征，且单位税额过低，导致资源税收收入增长不能同经济增长相适应，造成了资源的过度开采和严重浪费。因此，应当提高矿产能源税的单位税额，对矿产能源的可开采储量实行定额税率，从量计征，同时对矿产能源的销售收入实行比例税率，从价计征。　　最后，在开征化石燃料消费税以及提高化石燃料能源税的同时降低可再生能源开发利用的税收。在增加化石能源税收的同时降低可再生能源税收，可以保持国家税收总量的基本平衡，并且可以减缓因提高化石能源税收所带来的能源价格上涨的震荡，减轻可能带来的对社会经济效率和福利水平的不良影响，*5限度地体现税收中性原则。　　3、完善流转税与所得税中与促进能源转换相关的税种设置。（1）增值税和消费税的完善。流转税中对促进能源转换作用较明显的主要是增值税和消费税。中国从2004年开始进行了增值税转型试点工作，逐步从“生产型增值税”向“消费型增值税”转型，这也是中国未来增值税改革的方向。消费型增值税对购入的固定资产（包括厂房、机器、设备等）的金额予以扣除，对投资的增加和投资结构调整具有宏观的影响，对可再生能源产业的发展也具有积极意义，因为可再生能源产业往往需要较大的建设投资、使用成本高，尤其是中国可再生能源产业处于创业初建期，大量的基础设施建设是必须的。中国的消费税征税范围仅限于几类特定的产品，涉及能源的仅小汽车、摩托车以及汽油和柴油这四类，对现在新出现的一部分可能给环境带来污染或者高能耗的消费品却没有纳入征税范围，没有真正达到调节消费者消费方式、引导消费者选择清洁能源的作用。因此能源消费税的范围应进行扩大。其次，应改变能源消费税的纳税环节，将生产环节后移至消费环节、商业批发或零售环节。再次，应对能源消费税实行价外税，使消费者清楚地知道自己负担的税收，更好地发挥消费税调节消费结构的作用。（2）所得税的完善。所得税的主要目标是财政收入，并具有消减贫富差距的社会功能，但是所得税对能源的保护和改变能源的利用方式也具有一定的作用。因为所得税大户往往是能源消耗的主要群体，他们的能源选择和利用方式对一国能源发展和能源结构往往有重大影响。因此设置企业所得税与个人所得税时应考虑所得税的“绿化”，使所得税的设置有利于可再生能源对化石能源的逐步替代。　　4、能源税收优惠政策的完善。能源税收优惠政策主要体现在增值税和两个企业所得税的相关政策中。改革能源税收优惠政策，首先应该取消过去对化石能源实行的、而现今已经不合理的优惠政策规定，然后再通过完善对可再生能源的税收优惠政策，通过一增一减借以体现可再生能源的优势。完善可再生能源的税收优惠政策有以下途径：首先，加大可再生能源的优惠力度。增加对可再生能源的优惠是以提高对一次性能源的税收水平为前提的。其次，完善对可再生能源产业的优惠环节。由于可再生能源产业多数属于高新技术产业，科技含量高，研发周期长，从研发到推广运用一般需经历开发、试验、规模生产三个过程，因此对可再生能源的优惠不仅有事后鼓励，更要注重事前扶持。相应的，在增值税方面对可再生能源产业的优惠环节应增多，并且优惠政策实现多样化、灵活化。在所得税方面，对于致力于可再生能源的技术研发、设备创新等方面的企业和个人所得税进行优惠，对企业或个人投资于可再生能源需要的技术、设备等给予税收抵免。