打防并举，建立普通发票管理长效机制来源：中国税务报作者：俎庆云日期：2008-07-02字号[ 大 中 小 ] 　　目前制售假发票和非法代开发票现象比较严重。制售假发票和非法代开发票危害巨大，不仅侵蚀国家税基，威胁国家经济安全特别是税收安全，而且败坏社会道德，对其进行综合治理已刻不容缓。　　不久前，国家税务总局提出当前和今后一个时期加强发票管理工作的思路：打防并举、内外结合、标本兼治、综合治理、服务与管理并重。“打”就是要不间断地打击制假售假的犯罪行为，通过破获大案要案来遏制假发票泛滥的势头，它是治标的主要措施：“防”就是要建立发票管理的长效机制，完善发票管理的法律法规和各项规章制度，从制度设计和管理环节上堵塞发票管理漏洞，它是治本的基本内容。　　今年2月，公安部、国家税务总局部署在全国集中开展打击制售假发票和非法代开发票的专项整治行动。截至目前，北京市国税局联合北京市公安局、地税局成功捣毁了1个较大的制造假发票窝点和21个较大的贩卖假发票窝点，共抓获131名贩票分子，起获各类发票743930份。　　通过北京市捣毁窝点和打击行动，可以初步了解假发票这个产业呈“金字塔”状体系。　　*9层为假发票印制工厂，这是假发票的源头。从目前掌握的情况看，这类制假工厂一般不设在北京。北京只是其产品的销售地和批发的集散地。　　第二层为地区经销商，类似于商业中的地区总代理。其职能是从制假工厂订购假发票，组织货源，通过物流公司运输收货，再向下游票贩批发送货，大进大出。此类票贩在北京票贩数量中占相对少数，但覆盖面广，影响大，危害性十分巨大。　　第三层为批发商，规模有大有小，数量众多，上有供票源头，下有客户资源。他们一般通过互联网、手机短信、小广告等形式散发，招揽生意。此外，该层面经营范围大多包括办理假章假证等其他违法犯罪生意。　　第四层为街头零散的贩票人员，数量众多。他们主要集中在车站、地铁、商场、市场等交通要道和繁华地带。一般依附于一个较大的贩票团伙（批发商），接受团伙内部分工，在街头兜售发票；也有跑单帮者，零散购入少量发票，街头贩卖；还有受雇于贩票团伙老板者，专门从事送票勾当。　　贩票团伙行踪诡秘，非常警觉，具有很强的反侦查能力，对交易的每个环节都有防范招数。贩票团伙由家族、同乡构成的居多。团伙中社会背景复杂，多从事过其他犯罪活动或与其他犯罪人员存在联系，从业人员多有犯罪前科。这类人员中妇女多、未成年者多，身份均是外来人员。交易中，团伙的骨干人员在暗中操纵，电话指挥，单线联系，从不抛头露面，给警方带来难度。　　假发票泛滥的原因主要有以下四个方面：一是法制不完善，对发票管理的各个环节没有制定更具体的规章制度，如发票验旧换新制度、存根联缴销制度等。目前《发票管理办法》还在修订中。二是机制不健全，未形成从发票使用到申报比对的闭环管理。三是管理不到位，一些制度和要求落不到实处。四是经济环境有待综合治理，贩卖假发票的关键问题是有买受方、需求方。　　针对建立普通发票管理的长效机制，建议下一阶段重点做好以下工作。　　一是依托技术进步，改进发票管理，加强源头控制。　　进一步完善金税工程的功能，将普通发票纳入其监控范围。借鉴“以票控税、网络比对、税源监控、综合管理”管理方针，将普通发票尽快纳入金税稽核系统。同时增加发票印制的技术含量，提高公众识别假发票的能力，使犯罪分子因技术原因无法造假或增加造假成本和风险；推广普及识别假发票的知识，使消费者能够主动拒绝假发票，减少假发票畅通无阻的机会；大力推行税控收款机，使经营者的纳税及发票开具行为置于消费者的监督之下。另外，加强税收征管，对易出现发票问题的行业和企业进行重点研究，强化管理。　　二是及时调整、完善相关法律法规，减少假发票的市场需求。　　目前实施的《发票管理办法》是1993年制定的，已不能很好地适应当前需要。税收法律法规在如何处置使用假发票列支成本、费用等方面尚未作严格规定。税务机关在处理上一般就是不允许税前扣除，并进行行为处罚。当前纳税人使用假发票的风险小、代价低。应通过立法，加大对普通发票的管理力度。　　同时，完善企业所得税扣除标准，改进小型企业税收征收方法，有效降低发票需求。通过法律明确使用假发票的法律责任，体现出法律的震慑力。　　北京市国税局在办案中发现，假发票具有广泛的市场需求，除纳税人之外，机关、团体、学校、部队等单位也有广泛的需求，一些企事业机关以报销发票的形式发放奖金、补助、津贴。因此，打击假发票的泛滥，抑制其生存空间，需要财政、税收等政策的支持。要在财务制度上明确假发票不得作为财务入账凭证，明确纳税人取得假发票计入成本、费用不允许所得税税前扣除等。　　三是近期应迅速调整对制售假发票和非法代开发票的相关法律规定。　　目前，对贩卖假发票的量刑标准为涉票50份以上。而贩票分子恰恰利用了这一司法标准。北京市朝阳区国税局在抓获票贩时发现，他们在假发票交易中所携带的2本（正常应是50份）发票中仅缺少2份发票，其目的就是为了逃避司法处置。因此，应尽快调整司法量刑标准，改变目前过于宽容的司法标准。同时，通过立法禁止电信、网络运营单位传播代开假发票等违法信息，从源头上控制违法信息。　　加大舆论宣传，营造全社会综合治理的局面，形成制止贩卖假发票违法活动的良好社会环境。　　四是大力推行刷卡消费，严格控制现金交易。　　通过立法规定金融机构有责任、有义务向税务机关提供纳税人资金流动情况，逐渐改变我国以票控税的传统税收管理模式。　　五是税务部门采取相应措施，在各个环节管好真票。　　1.加强普通发票的审批管理。严格依据纳税人注册资金和企业经营情况、纳税信用等级等核定纳税人月发票*6持有量及领购发票次数。2.推行纳税人领购发票分类管理。调整普通发票版面，对纳税人领购发票实行限版限量分类管理。对纳税信用A级企业、一般纳税人领购发票实行绿色通道管理。对小规模纳税人和个体工商户严格实行限版限量分类管理，控制发票发售数量。3.实行验旧购新发售发票管理制度。结合现状，对领购发票实行验旧购新分类管理，针对不同纳税人采取当场验旧和当月事后验旧的方法。征期结束后由管理人员对增版增量纳税人申报及购买发票情况进行票表比对，对纳税人购票情况进行分析，对购票、申报异常企业加强纳税评估，发现有明显违法违规线索的移交稽查部门检查。4.做好税控收款机推行的试点工作。税控收款机试运行后，应在手工申报小规模纳税人中继续扩大税控收款机的试点工作，逐步全面推广使用。5.配合税控机具的推行，实行有奖发票。为了保证税控收款机推广应用工作的顺利实施，在加强对普通发票日常监督管理的同时，应通过即开即奖发票有奖活动，鼓励消费者索要发票，监督纳税人按规定开具发票，以达到加强税收征管，保护消费者合法权益，提高纳税人依法纳税遵从度的目的。6.加强个体工商户发票管理。首先在集贸市场内实行由市场主办单位统一使用计算机开具发票系统。然后，逐步扩大个体集贸市场计算机开具发票的推行范围，提升税源监控能力和工作效率，防止超经营范围虚开发票行为，实现各类市场信息化管理和信息共享。其次增设万元版《北京市商业企业专用发票》，对市场外个体工商户只核准领购万元版《北京市商业企业专用发票》。对其他临时经营户，采取由主管税务机关办税服务厅窗口代开，并当即结清税款的方式。7.提高普通发票印制工艺。利用启用新版普通发票的时机，加印密码和条码，并开通普通发票自助查询系统，可通过网络、手机短信、办税服务厅等多种途径自助查询发票真伪。同时，通过在发票联上印制条码的形式，提高发票在制定计划、发放、审核、鉴别真伪等各环节的科学化管理水平。　　作者单位：北京市国税局