征收、管理、稽查协同运作的思考与建议

征收、管理、稽查协同运作的思考与建议来源：安徽国税作者：日期：2008-10-13字号[ 大 中 小 ] 　　按照目前征收、管理、稽查“三分离”模式，县（区）级税务机关设立办公室等9个左右的部门，而县（区）以上级内部机关却一般设置了多达一倍以上的管理部门，并呈现出越往上越多的现状，每个上级管理部门都根据自己部门工作的需要逐级向下布置工作，最终所有的工作都汇总到县（区）级单位，税收管理员更是成了一般性税收工作的归结点。从而形成了税收管理员总是有办不完的上级交办的事，反而对纳税人的管理显得是次要的……　　一、税收征收管理的基本内容和运行现状　　依据《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《征管法》）将税收征收管理主要划分为税务登记管理、账簿凭证管理、纳税申报、税款征收、税务稽查。　　（一）税务登记是整个征收管理的首要环节，是税务机关对纳税人的开业、变更、歇业以及生产经营范围实行法定登记的一项管理制度，其内容包括开业登记、变更登记、注销登记、停复业处理、税务登记证验审和更换、非常户处理等。　　（二）账簿凭证管理包括账簿、凭证管理与发票管理。账簿、凭证管理是指税务机关根据税收征管的实际需要，依据《征管法》的规定，对纳税人、扣缴义务人的账簿、凭证进行税务管理的总称。发票管理主要包括发票的印制、使用、收取、开具、保管、缴销和检查处理等。　　（三）纳税申报是指纳税人（或扣缴义务人）依照法律、法规的规定或者税务机关依法确定的申报期限、申报内容，如实向税务机关报送纳税申报表、财务报表等纳税资料的活动。　　（四）税款征收是指税务机关依据法律、法规规定的标准和范围，将纳税人依法应该向国家缴纳的税款，及时足额地征收入库的活动。　　（五）税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称。税务稽查包括日常稽查、专项稽查、专案稽查等。　　从上个世纪八十年代后期开始，税务机关内部制定了一套内部监督机制，将《征管法》所列的税款征收、税务稽查等工作内容单独设为独立部门，但并没有对三项内容给予全面、准确的定义与界限区分，从而形成了下列现状：　　1．征收与管理的界限不明。从《征管法》划分的工作内容可以看出，稽查比较明确，而征收与管理的内容全在前四项之中。更应该说，征收与管理的关系是三者之间的主要内容。虽然完整的税收征收管理只包括了税务登记管理、账簿凭证管理、纳税申报、税款征收、税务稽查五项内容，但其实每项工作内容又可以划分为很多小项。这些千头万绪的税收管理工作很难全部做到科学的划分。现行每项新问题的出现都会带来工作的衔接不畅，造成了“一厅式”等管理总是难以达到预期的效果，形成了税务机关征收与管理“协调会开个不停，纳税人仍在跑个不停”的现状。　　2．管理与稽查相互矛盾。从管理分离稽查的意义来看，是对管理工作的屏障保护。但随着经济的高速发展，纳税户的不断增多，税收征收管理的面不断扩大，管理的难度理应加大，但现实中纳税户的“申报率”与“入库率”却是出奇的高，各地普遍都在99%左右。从这点来看，管理工作也应是99%的好，基本没有大要案需要稽查给予查处了。但可以肯定地说，这反映的不是实情，与我国的经济发展环境不相适宜。　　现行的考核机制是要求管理工作必须做到了百分百的好才能得到上级的认同和嘉奖，如果管理上有问题需要稽查来给予帮助，那只能说明管理工作没有做到位。如纳税人未申报，为了“申报率”、“入库率”管理上给办个申报；如纳税评估发现问题，为了以后好管理，补补申报算了，还能搞个纳税评估出成效的成绩等等。稽查在得不到案源的情况下，也只能通过选案、预案等方式找案源。现实中在没有管理支持下所“找”的案源基本都是就账论账地对“小偷税”行为的查处，没有真正起到对税收征收管理的屏障作用。形成了管理冷落、排斥稽查，稽查脱离管理，自谋出路的现状。　　3．征收与稽查脱节。征收与稽查都是从管理中分离出来的，并分别与管理发生关系。由《征管法》的五项内容也可以分析出它们很少有可以直接接触的关系，征收与稽查之间形成了自然的脱节。　　4．征收、管理、稽查三者工作内容失衡。一切工作的重点是要将“税”征收入库，管理与稽查为征收的保障。但从工作内容上来分析不难发现，征收与稽查相对狭小，而管理涵盖面较广，除了稽查较为独立外，一切税务事宜都要在管理环节进行“管理”，而一些未明确的“管理”项目又都归到了管理帐下，产生了税收管理员忙不过来，大厅解释不过来，稽查没案过来的现象。　　5．“三分离”模式导致税收成本增大。一方面，由于机构的重复设置，如征收、管理都需设立相应机构，配置相应设施，造成税务机关征税成本的增加。另一方面，纳税人既要到征收部门办理税收事宜，又要到管理部门办理税收事宜，有些业务需要重复往返于征收部门与管理部门之间，致使纳税人货币成本和时间成本的增加，提高了纳税人的纳税成本。　　6．影响了税收征管的整体性和连续性。把税收征管中的各项工作分解到征收、管理、稽查3个部门的各个岗位中去，在实际操作中存在两方面的问题，一是实行管事制后，各部门、各岗位基本只是根据纳税人书面资料办理各项税收业务，对纳税人的具体情况不能了解和掌握，不利于整体的监控管理。二是忽视了分局与分局之间、岗位与岗位之间的业务衔接和信息传递，这种业务衔接易间断，信息传递不流畅的现象，造成在税收征管工作出现真空地带，影响了税收征管效率。　　7．县（区）以上级税务机关机构设置过于庞大。按照目前“三分离”模式，县（区）级税务机关设立办公室、人事教育、监察室、征收管理、综合业务、信息中心、计划征收（即征收）、稽查、管理分局（或税源管理）等9个左右的部门，而县（区）以上级内部机关却一般设置了多达一倍至数倍以上的管理部门，并呈现出越往上越多的现状，每个上级管理部门都根据自己部门工作的需要逐级向下布置工作，最终所有的工作都汇总到县（区）级单位，税收管理员更是成了一般性税收工作的归结点。从而形成了税收管理员总是有办不完的上级交办的事，反而对纳税人的管理显得是次要的。一般县（区）级的综合业务科负责人通常是从星期一到星期五除了开会就是开会，根本没有时间投入到基层税收业务的指导。　　二、协调征收、管理、稽查运作，搞好税收监控的措施　　（一）明确征收、管理、稽查分离的目的。征收、管理、稽查的分离是内部制约机制的需要，但管理的中心是搞好税收管理，这正是分离的目的所在。因此，管理是根本，稽查是保障，征收是对管理与稽查的约束。所有的工作都应围绕管理这个核心，征收就是对管理的约束和监督，主要承担的应是管理中管理权过大，不分离一部分将容易产生以权谋私等情况的，如税收管理与税款征收的分离，就是达到管事不管钱的目的。对利于管理的工作不仅不能分还要给足管理的权力，如日常的税务检查权，税户的摸底权等，不能单纯的通过“率”来考核管理岗，关键要看是不是将所辖的税户全部都管理起来了。　　（二）重新理清征收、管理、稽查的内容　　1．理清征收内容，改进征收模式。笔者认为征收的目的，一是将纳税人的税款征收入库，二是通过企业报送的资料获取涉税信息供管理和稽查使用。它所承担的工作内容应是《征管法》所列的五项内容中的第四项税款的征收和其他项的简单涉税信息的获取。应该说现行的集中征收就是对征收内容改革的尝试，只是缺少了必要的准确定位。笔者认为可以从下方面进行优化。　　首先，大力推行“同城办税”。我们已经做到了征收信息的全省集中，但我们更应在计算机广域网的支持下，建立市级的税款征收中心，集中税款的划缴和会统处理，达到统报统缴的目的。在县（区）级税务机关可以设立由计算机网络联接的若干个征收点，征收点可依托管理分局的办税服务厅或银行金融机构设立，全市纳税人可以通过任何一个征收点向税务机关申报纳税。　　其次，建立科学、简便的申报方式。随着金税工程的全面推行，增值税一般纳税人完全可以通过网络进行纳税申报，同时可以辅之以电话申报、邮寄申报、对个体工商户可以采用委托代征的形式，同时积极推行代理申报纳税，通过改革逐步改变纳税人上门申报纳税的方式，实现不见面的申报纳税，最终形成网络税务局。　　第三，规范纳税申报资料。一是推行纳税申报资料的统一与合并，如将各税种的申报内容合并到一张报表中去；二是积极推行申报资料的电子化，编制统一的申报软件，提高报表生成的自动化，纳税人通过申报软件编制申报资料形成文件经网络向税务机关申报，改变目前电子申报仍需向税务机关提供手工资料的现象；三是严格申报资料的填列，纳税申报数据与财务报表数据相关密切，否则就无法完成申报数据的录入，确保纳税人的申报准确性。　　2．减少管理负担，突出税源管理。现行的征管质量考核体系中七个率的考核突出的是对管理纯数据的考核，没有深入到征管的本质，特别是“申报率”、“入库率”的考核。两率其实更大程度上是反映纳税人的纳税情况，税务机关如果宣传、服务到位了，纳税人不申报不入库税款，税务机关就应按《征管法》履行责令其限期改正直至强制执行。只要程序到位，不存在申报率、入库率的问题。而一旦将“两率”强加于税务机关，基层管理机关与管理人员自然就会围绕“两率”进行很多的变通，甚至反过来有求于那些不纳税的人，或者是只要纳税人申报了，至于申报质量如何无关紧要，造成了管理形式化。因此，笔者建议，征管质量的考核着眼点应该注重在执法程序上。可增加设定“执法行为执行率”与“执法程序合法率”。“执法行为执行率”即对每项征管工作的作为率，就是一项涉税事宜在其发生后，基层管理机关是否及时给予办理。“执法程序合法率”即执法程序与税务文书办理的合法性，考核时检查基层管理机关档案就会一目了然。只要这两个率达到百分之百，“申报率”、“入库率”也将被认定为符合要求。这样解除了基层管理机关对“申报率”、“入库率”的不必要担心，把工作重点放在了税源管理上。　　同时，笔者认为应细化每个工作流程，以固定的格式进行定位，并以法律的形式进行发布，形成各地工作流程的细化统一，然后辅之以对税务工作人员的培训，确保每项工作都能得到正确的执行。　　3．强调稽查职责，案源重在管理。笔者认为税务稽查的主要职责就是维护税收征收管理的秩序，应主要承担起管理保障职责，而不是现在的自己在找案源、形成管理与稽查相互矛盾的现状。对稽查环节应当从以下几方面去优化：　　一是提高稽查局的法律地位。目前县（区）稽查局税收执法权限相当于税务所的地位，使稽查威慑力受到制约。因此，可以设立市级统一的稽查局，统一负责全市范围内的税收检查，县（区）范围的稽查案件也由市稽查局统一调配人员，统一查处，减少人情关系等因素的影响。　　二是税务稽查环节进行分离。将选案环节进行分离，根据稽查案源情况，除上级税务机关转办的案件、举报的案件、协查的案件外，案源全部由管理部门通过税收管理员撰写预案、纳税评估及日常管理中发现而提供，从根本上杜绝选案不准确、不规范及管理根本不参与稽查的现象。　　（三）减少上级机构的设置　　上级机构的管理部门设置过多，会直接导致下级机关事多和疲于应付的现状，这是管理学的基本道理。而现行的上级机关的设立一般都是在计划经济时代直接过渡过来的。随着经济的发展，工作内容的不断增加和细化，机构的设置一般也就在原来机构的基础上分离，直接产生了机构的庞大。因此，笔者建议，应减少上级机构的部门数量，减少直接来自于上级机关的临时性工作任务，节约基层征税机关更多的工作时间，以全心投入到税收征收管理工作中来。（作者单位：黄山区国税局）