试析当前我国税制改革的约束条件来源：作者：石亚东日期：2009-07-01字号[ 大 中 小 ] 　　税制改革涉及经济利益的重新调整，需要与国家经济发展水平、财政管理体制等多方面相协调。当前我国财政体制还不够完善，经济发展转轨性特征明显，政府收入筹集机制不规范，国家财政还不宽裕等，都对进一步推进我国税制改革形成制约，需要对这些因素进行统筹考虑和综合研究，为税制改革创造适度宽松的环境。　　一、当前我国税制改革的约束条件　　（一）分税制财政管理体制不完善增加了税制改革难度　　1994年分税制改革初步建立了适应社会主义市场经济发展需要的分级财政体制的基本框架。但是，分税制财政管理体制运行十几年来，存在的缺陷也越来越明显，影响了税制改革进一步深入。　　在中央与地方事权与财权划分不够清晰的情况下，地方收入缺乏主体税种，真正的地方税体系没有建立起来。为了满足地方财力需求，在企业所得税、个人所得税等改革和完善中，不得不实行中央与地方分享的管理体制。由于这些税种在地区之间流动性较强，实行中央与地方分享，造成各地争抢税源，给税制的调整和完善增加了阻力，也加大了税收征管的难度。　　（二）经济发展的转轨性特征加大了税制改革的难度　　当前，我国经济处于经济体制转轨和经济发展方式转型的关键时期，经济发展的转轨性特征进一步加大了税制改革的难度，主要有：　　一是宏观经济目标的多重性对税制改革取向的约束。经济转轨时期，旧体制下经济发展的路径依赖一时难以消除，而新体制下经济发展的内在规律又必须遵循，导致了宏观经济目标在转轨时期必然会存在着多重性特征。如既要积极吸引和利用外资，又要统筹协调国内发展与对外开放；既要保持一部分地区优先发展，又要统筹区域间发展的协调均衡；既要继续发展劳动密集型产业以扩大社会就业，又要鼓励技术进步以促进产业结构优化升级等等。宏观经济目标的多重性要求税制改革的目标也与之相适应。但有些时候，这些目标的具体方向又并非完全一致。如在积极吸引和利用外资的目标下，容易带来对内资的不公平；在保持部分地区优先发展的目标下，容易带来区域间发展的不平衡；在推动技术进步的目标下，容易带来对劳动力就业的影响等等。这种宏观经济发展目标方向的非完全一致性，决定了税制改革的取向也不能是单一的，而是需要综合平衡、多方兼顾，并且还要遵循税收制度本身的内在发展规律。这无疑对税制改革的合理设计和有效实施提出了更高的要求，加大了税制改革的难度。　　二是转轨时期其他经济领域体制改革的不到位对税制改革的约束。经济决定税收，税收制度改革的推进离不开其他经济领域体制改革的深化。当前，其他经济领域一些体制改革的不到位，对税制改革的进一步深化也带来了一定的约束。如金融信用体系、个人财产登记制度不健全，对个人收入和财产的监控缺乏有效的制度基础，为个人所得税和财产税的改革带来了较大的难度；在农村公共财政体制尚未有效建立的情况下，农民尚不能像城镇居民一样享受同等的公共产品和服务，使得统一城乡税制的改革也不能一蹴而就，否则势必会对统筹城乡发展和建设社会主义新农村造成不良的负面影响等等。　　（三）政府收入渠道多元化制约税制改革单一推进　　改革开放以来，为筹集建设资金、推进改革、促进经济社会发展等多方面的需要，政府收入除依靠政治权力通过规范的税收方式筹集外，还广泛通过行政事业性收费、各种基金等形式获取财力，形成多渠道政府收入筹集机制。　　从我国各地政府收入构成看，近年来我国税收收入占GDP比重尽管不断提高，由2001年的13.95%提高到2007年的18.28%，①但与其他国家相比，仍然偏低。据统计，2005年部分OECD国家税收收入占GDP比重在27%～51%的水平，②而我国即使按国际可比的全部税收收入口径计算，2005年的宏观税负也只有19.39%.我国的宏观税负水平总体较低，但纳税人的普遍感觉却是负担很重。究其原因，一个重要的因素就是除了税收之外，纳税人还要负担大量以收费形式存在的政府收入。税费并存甚至是费大于税的现实状况，不仅侵蚀了税基，加重了纳税人的负担，而且导致了单纯通过税收制度的单向改革和调整来提高宏观税负的目标难以有效实现，必须税费改革统筹安排，规范政府收入筹集机制。　　（四）财政的可承受能力影响税制改革整体推进　　税收收入作为我国财政收入的主要来源，税制改革自然首先应考虑到财政的可承受能力。从我国当前的财政状况来看，一方面，虽然近年来财政收入规模有较大幅度的增长，但是各方面经济社会的发展对财力保障的需求还是相当突出，特别是涉及民生的社保、医疗、教育等历史欠账较多，许多财政支出都呈现出刚性增长的趋势，导致以减税为主的税制改革必然受到财力需求的约束；另一方面，目前在财政预算中尚没有较好地建立消化税制改革成本的机制，税制改革对财政收入的影响难以有效地通过财政预算的事先安排和支出规模的合理调整来得以有序释放，这也是当前推进税制改革的一个重要约束因素。　　（五）地区和部门的利益刚性制约税制改革的深化　　改革本身是对利益格局的调整。我国在改革开放过程中历史形成的地区和部门既得利益既是进一步深化改革的对象，也是对改革的制约因素，税制改革也是如此。我国长期以来实施的东西有别以及税费并存的格局，使得一些地区、部门和企业形成了自身的既得利益，对其进行改革和调整，必然会遇到来自既得利益群体的阻力，从而给税制改革的顺利推进带来不利影响。　　二、完善我国税制改革外部环境的政策建议　　为保证我国税制适应当前国际环境和国内经济社会发展的新形势，符合十六届三中全会提出的“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则要求，必须积极稳妥地推进和深化税制改革。笔者认为应从以下几个方面着手完善我国税制改革的外部环境：　　（一）明确收入归属，完善与事权相匹配的分税制财政体制　　事权与财权合理匹配是分税制的核心，分税制财政体制改革就是要在合理划分各级政府事权的基础上，明确税收收入在政府间的划分。这里面，既要满足中央政府对经济进行宏观调控的需要，也要满足地方政府行使职能对财力的需求，更要考虑的是，通过这种划分要有利于全国统一市场的形成，有利于生产要素的合理流动和资源的合理配置。因此，要区别税种的功能、作用并结合征管效率，将实施宏观调控所必需的、受政策影响波动较大的税种尽可能划给高层级政府，将适合基层政府征管的税种尽可能划给低层级政府，将与经济发展相关度高的税种作为共享税种，尽量使各级政府能有自己的主体税种。　　按照上述划分收入归属的基本思路，可考虑将企业所得税、个人所得税、消费税、进口环节税收等宏观调控职能强、收入稳定且潜力大的税种作为中央收入；若增值税实行扩大征收范围改革后，收入规模会更大，与经济发展的关联更密切，可作为共享税种。同时由于所得税从共享税种调整为中央税种，为保证地方财政收入，在增值税收入中适当提高地方分成的比例；将税源流动性差、税基不容易产生地区间转移、易于地方征管的财产税、资源税等划为地方税种。　　（二）规范地方收费，推进税费改革　　在清理整顿和取消不合理收费的同时，将合理的收费规范为法定税收和规费。一是坚持“减轻、规范、稳定”的原则。即合理确定企业的税负水平，减轻企业负担；从制度上规范国家、企业之间的分配关系、分配方式，将缴税与收费以法规的形式规范下来。二是对现有各级政府及其所属部门和行政事业单位的收费，区别不同类别和情况，采取“一清、二转、三改、四留”的改革措施，即在对现有收费项目进行全面清理整顿的基础上，取消不合法和不合理的收费项目；对现有收费中一些不再体现政府职能的收费，转为经营性收费；将一部分具有税收特征的收费，改为相应的税收，纳入政府税收体系；保留少量必要的政府收费，包括政府对社会实施特定管理或提供特殊服务收取的规费，以及对国有资源有偿使用收取的必要费用等，实行规范化的财政管理。　　（三）按照大部制改革的方向，完善税务征收管理机构　　税制改革进展缓慢，除受国家财政收支矛盾较大、中央与地方财政分配格局难以调整、需要配合国家总体改革进程等因素影响外，税务机构分设后形成的税收征管范围格局难以调整无疑也是一个非常重要的因素。两套税务机构并行导致税收征纳成本增加，人为地割裂了各税种之间的征管联系，增加了征收管理的难度，造成税款流失等等。因此，要推进税制改革，发挥税收职能作用，堵塞漏洞，就必须按照大部制改革的方向，调整和完善税务征收管理机构。　　由于调整征管机构涉及人员的安排、职能重新组合，难度很大，必须循序渐进。当前可以采取两步走的办法：一是短期内，重点加强国、地税系统协调，作为一种过渡措施。应结合机构改革，建立统一的办税大厅，分设不同窗口，国税、地税各自负责审核所管税收的纳税申报、税款征收以及应负责办理的税务登记、票证发售等有关税务事宜。同时，国税、地税、工商等部门应共同建立“登记中心”，实行登记一条龙服务，加强国税、地税的相互委托代征。二是长期来看，应着眼于国、地税合二为一，通过整合征管资源、形成征管合力，以减少税款流失、降低征纳成本、提高税收行政效率。