预算增收约束下的“减税”问题

预算增收约束下的“减税”问题来源：税务研究作者：张馨日期：2009-12-17字号[ 大 中 小 ] 　　一、预算增收背景下能否真正减税？　　面对着严峻的经济形势，我国政府当前的首要任务是保增长。为此，中央政府安排了1.18万亿元投资，以拉动地方和社会投资，共形成4万亿元的总投资。保增长、保投资成为本轮宏观经济政策的主基调。税收是政府的基本财力来源，要保政府投资，就必须保税收，进而要求增税而非减税，就如同1998年实施积极财政政策时那样。然而，不管是增资还是减税，它们都是政府的宏观经济政策手段，服务于刺激和启动经济的根本目的。如果还有其他来源可以替代税收，就可以既增加投资又减少税收。但如果其他来源不足，将会面临政策性减税与投资性增税的矛盾，产生减税——刺激企业和私人需求——启动经济，还是增税——保证政府投资——启动经济的两难选择。　　今年的政府预算安排反映出了这一矛盾，且政策选择的结果是投资性增税，大规模的减税仍然服从于财政总体的增收：　　*9，今年预算安排了8%的财政增收。尽管这一计划增幅与GDP相同，但实质可能超过GDP.原因是GDP按不变价计算，而财政收入按现行价计算，如果全年物价指数为负，GDP的增幅将高于财政收入。年初的预算是在严峻的通货紧缩背景下，安排的财政收入与GDP相同的计划增幅，其实质仍然是财政收入增幅高于GDP，收入增幅并不小。因此，减税只是减轻企业和居民5 000亿元负担，而不是比上年减收5 000亿元。换言之，它只是对原本可能的税收增收的抑制与削减。附带指出，今年上半年CPI继续下降，PPI则同比降幅较大。　　第二，今年预算比上年计划增收4913亿元，意味着财政收入不仅要抵消税收减负5000亿元的影响，还要增收近5000亿元，一增一减，年增收任务其实是1万亿元。这么高的财政增收任务，显然不可能依靠非税收入来完成，税收必须承担主要的增收任务。正因如此，中央预算安排了增收，其中，国内增值税增长7.9%.进口税收增长8%，企业所得税增长6%，个人所得税增长7%，等等。虽然它们的计划增幅低于财政收入，但作为结构性减税的主要承担者，这些税种的增幅仍然不小。　　由于税收占财政收入的90%左右，因此，不管结构性减税的实际结果如何，只要财政收入总体是增加的，税收就不能不承受强大的收入压力，减税的政策涵义就不能不打折扣。现在的问题是，既然实施扩张性财政政策，为何不将财政收入增幅定得低一些，或者干脆安排财政收入与上年持平，以减轻税收的压力呢7这需要具体分析。　　进一步压缩财政收入的对应办法不外乎两种：一是压缩财政支出：一是增发国债并相应扩大赤字。目前，这两种方法的运用在我国都有很大的局限性：　　首先，从压缩财政支出看，由于经济是周期波动的，相应地，财政支出的具体压缩对象只能是具有伸缩弹性的投资性支出，而不能是具有刚性的经常性支出。要压缩财政投资，主要是压缩中央政府的边际投资，因为它依靠发债筹资，是伸缩弹性*5的财政支出项目。但如果压缩中央投资，今年中央预算就不能安排9 080亿元的投资，它将进而导致地方和社会投资规模的收缩，其结果是政府的4万亿元投资计划无法完成。在目前消费难以启动、出口受到很大限制、私人投资疲软的背景下，再压缩政府投资显然不行。　　其次，从相应增发国债并扩大赤字规模看，今年预算安排了9 500亿元赤字，并发行相应数额国债进行弥补。其结果是中央国债余额将达6.27万亿元，加上代地方发行的2 000亿元国债，整个国债余额将达6.47万亿元。赤字与国债规模比上年急剧扩大：国债余额比2008年的5.33万亿元增加1 .14万亿元，增长21.4%；赤字则为上年的近9倍。此前经过努力，我国的赤字和国债有了很大的压缩，2007年实现了1 738.63亿元财政结余。2008年只是由于下半年转向积极财政政策才产生1110.13亿元赤字，但国债余额2008年还是略少于2007年。由此可见，赤字和国债的膨胀程度很大，也不应再扩大了。　　于是，政府投资不能压缩，国债融资又有限度，就只能依靠财政增收来增加政府投资。这样一来，减税能否收到效果就很成问题了。国债和赤字真的没有进一步扩大的余地了吗7　　二、为何既减税又安排预算增收？　　其实这个余地是存在的：首先，今年的财政赤字尽管是去年的将近9倍，占GDP比重也从去年的0.6%迅速攀升到今年的2.8%，该比重甚至超过了上一轮积极财政政策时期2.7%的*6比重，但没有超过3%.然而。3%只是20世纪90年代欧共体成员国的标准，在目前的国际金融危机中，它们自己都没有遵守，欧盟把赤字控制率上调到了5%；而从世界范围看，各国也都有突破3%的情况，比如美国已经达到了12.9%，日本是9.4%，英国达到了9.6%.可见，对于我国来说，显然不应拘泥于3%的标准。其次，尽管今年新增了9 500亿元赤字国债，但国债年末余额也不过从上年的5.33万亿元增加到6.27万亿元，仅占GDP比重20%左右。国债负担率的界限同样存在争议，60%同样是20世纪90年代欧共体成员国的标准：也有人认为，发达国家的国债负担率警戒线为60%，发展中国家的为45%.但不论是何标准，目前我国的国债负担率都是很低的。最后，进一步看，我国政府有着更强的偿债能力：1.以经济的连年高速增长为基础，我国的财政状况是良好的；2.我国政府是强势政府，一旦需要，从市场、企业和私人那里集中财力的能力远强于西方市场型国家；3.我国银行主要是国有的，直接由政府掌控，一旦需要，政府能够直接以举债方式从银行筹款。　　这些都使得我国完全能够承受更高的赤字率。如果从减税的角度考虑，不妨假设今年支出预算不动，同时不再安排财政增收，而是通过扩大赤字和国债方式来抵补。那么。它们将在既有的9500亿元上再加4 900亿元，达到14400亿元，赤字率将提升到4.6%，还不到英国和日本的一半，比美国差距就更大；而国债负担率将提升到21%，但还不到45%的国债负担率界限的一半。即使这样，我国财政也显然谈不上会产生国债危机的问题。相反，如果这样做了，既可以加大刺激经济的力度，又可以大大减轻财政增收的压力，避免采用行政方式增收导致的经济秩序紊乱。　　既然这样，为何今年预算没有安排更大的赤字和减税呢7这是有其原因和考虑的：　　首先，增加政府投资比减税具有强得多的拉动经济的能力：1.投资的乘数效应大于减税的乘数效应；2.投资全部直接产生需求和GDP，而减税则不具有这种能力。减税将可支配收入留给企业和私人，只能通过其增加消费和投资才会产生新增需求。但由于种种抑制消费的深层次原因尚未消除，扩大消费至今未有明显效果，减税尽管增加了企业和私人收入，但消费倾向偏低的状况一时难以改变；3.目前，企业和私人的投资也需要政府投资的拉动。因此，即使是减税，也应首先增加政府投资，才能发挥出减税的政策效应。这些都决定了安排预算时，增加政府投资必须优先于减税。　　其次，结构性减税依托于税制改革的政策性减税，限制了减税规模。结构性减税与政策性减税并不完全吻合：1.减税措施并不都是今年推出的，除增值税转型等外，许多措施去年就推出了；2.企业所得税改革在去年年初就推出了，当时财政政策的任务是“防经济过热、防明显通胀”。半年后它成为积极财政政策的减税措施，只是恰好与通货紧缩不期而遇；3.税制改革的减税规模有多大，主要不是按照短期性刺激经济的需要确定的，而是依据长期性的税收运作来综合考虑的。譬如，增值税今年减税约1 200亿元，是从生产型转向消费型的结果，而不是刺激经济恰好需要减少这个数额的税收。这些都决定了以税制改革为减税载体，即使人们打算更大规模地减税，也只能到此为止。　　再次，财政收入作为政绩指标，决定了只能是增量式减税，而不能是存量式减税。“财政收入”作为基本政绩指标，将税收的“收入”本性绝对化：1.在各级《政府工作报告》中，财政增收从来都是政府成绩的亮点：2.作为直接归政府掌握支配的财力，财政收入是政府活动的财力保证，直接参与政府活动，对GDP的形成产生关键性影响。于是，财政收入不仅是政绩的根基所在，本身也幻化为政绩指标。政府增收预算的完成情况，是最为鲜明的政绩标志。税收收入占财政的绝大部分，财政收入政绩化下的税收就是为取得尽可能多的收入而存在，减税只能约束在财政收入和税收收入的增量之内。为此，预算必须增收，也必须进一步向增加投资倾斜。　　最后，财政理念仍未摆脱对赤字和国债的戒心，最后使得天平摆向了投资与收入的双增加。其实，政府之所以恪守3%的赤字率界限，并非不知道那是别人的标准，我国不能照抄，而是有着以3%来控制赤字的传统。20世纪80年代，面对持续攀升的连年赤字，当时的口号是努力实现基本平衡，即赤字率3%以内的平衡。上一轮积极财政政策实施的5年内，赤字率也一直控制在3%以内。这次积极财政政策的赤字率仍然控制在3%，并强调这是“我国综合国力可以承受，总体上是安全的”。既然政府投资规模是必保的，而赤字率又不能突破3%，余下只能是安排8%的财政增收了。　　三、如何充分发挥减税效应？　　上述政府没有安排更大赤字和减税的原因，在目前的环境下具有一定的合理性，但如果要真正发挥减税效应，应注意以下深层次问题：　　首先，应当从“收入*9”的传统财政理念中解脱出来。长期以来，我们一直不敢采用减税手段，上一轮积极财政政策实施期间，各年份财政收入都比同年GDP增长率高出好几个百分点，税收也年年安排增收计划，就是这种传统财政理念的典型表现。这次积极财政政策推出结构性减税，有了重大突破。但这种进展是不彻底的，财政理念的转变是不充分的，典型地表现为预算仍然安排了8%的增收。这使得减税手段难以充分运用，收入压力没得到应有的减轻。受严重的经济衰退影响，今年上半年预算远未完成计划，财政收入仅33 976.14亿元，比去年同期减少832.05亿元，下降2.4%.如果要完成全年增收8%的任务，下半年就必须同比增长14. 5%.但如果财政收入以这么高的比率增长，对正在回升的经济可能产生严重抑制。因此，应当摒弃“收入*9”的理念，保收入不应成为下半年财政工作的主基调。如果难以正常完成8%的增收任务，应该修改预算、调低收入增幅。　　其次，应当摒弃财政收入政绩化的做法。这一政绩观从根本上支配着财政活动，也对减税政策形成深层次的抵制。鉴于今年收入任务未能按进度完成，各级政府已开始动用各种手段组织收入，且已大见成效，收入下降趋势得到扭转。财政收入在前4个月同比下降9.9%的基础上，5月份转为同比增长4.8%，6月份则增长高达19.6%.如果从完成收入任务的角度看，这当然是可喜的，但问题是，回升主要不是依靠经济根本好转和税收正常增长，而是依靠清理补缴去年欠缴收入，依靠加强税收和非税收入征管来实现的。在这种背景下，如果财政收入政绩化的观念继续作祟，负面影响将快速形成：1.乱收费和乱收税问题尽管已有很大收敛，但远未根治，目前的增收提速主要依靠非税收入和临时性手段，可能使这些乱象死灰复燃，严重破坏财经正常秩序：2.非正常增收的结果，将是把结构性减税以正式制度和规范方式留给企业和私人的收入，通过违反制度和非正常方式拿回到政府手中，将对市场经济制度造成深层次破坏； 3.近年来财政收入持续大规模、大幅度超预算，财政收入政绩化是其根本原因。如果不能否定收入计划的政绩指标性质，各级政府尤其是地方政府发挥强势特点，继续保持财政收入高增长是完全可能的。如果这样，就不仅否定了减税效应，还将危害原本就不很完善的市场。　　再次，预算安排不能以牺牲减税来保投资。上述增加投资比减税对启动经济作用更大的分析，只在直接的意义上才是正确的，从根本上看，减税有着政府投资难以企及的深层优点。经济衰退的根本症结在于企业和私人的需求不足，而政府投资并不能直接刺激企业和私人需求。政府扩大自己的投资，是绕过市场直接扩大需求，能够立即增大GDP，但如果不能相应启动企业和私人的需求，则根本问题没有解决，市场最终还是难以启动，或是使下一次经济衰退更快更猛地到来。十余年来，随着财政收入的急速膨胀，政府在国民收入中所占份额不断提高，政府原有的相对于市场的优势不断扩大。在这种背景下，我国政府刺激经济对策的着眼点更应当放在市场身上，通过增强企业和私人的需求从根本上解决经济发展的可持续问题。　　最后，应当从结构性减税向政策性减税过渡。结构性减税是本次税收政策运作的特色和优点所在：1.它利用刺激经济的时机。及时将亟需的税制改革推出；2.它从上一轮积极财政政策的增税转到本次的减税，实现了积极财政政策某种质的飞跃，克服了只依靠支出手段的跛足状态，将支出和收入相配合，大大提高了财政政策运作的效率与能量。但它也有局限性：1.难以完全按照刺激经济的要求来减税；2.具有一次性的特点，本次结构性减税以增值税和企业所得税改革为基本内容，这两个税种今后将难以再作大的改革。由于它们占了我国税收的2/3以上，实际上意味着今后税收调控将难以依托税制改革来进行了；3.它意味着税收政策手段运用还处于过渡状态。正常和通用的减税政策运作采用的是相机抉择和自动稳定两大方式，而这是以税收制度的相对稳定为前提的。我国的结构性减税恰好是对税收制度的改革和对制度稳定的否定。其实，本次减税也包含有政策性减税的内容，如2008年对储蓄存款和证券交易结算资金利息所得暂免征收个人所得税、提高近万种商品出口退税率、下调证券交易印花税税率及改为单边征收、调整房地产交易环节税收政策等，都属于税收手段的相机抉择使用。这些。应当是今后我国税收手段运用的发展方向。　　作者单位：厦门大学经济学院财政系