促进西部开发财税政策的效应评价与路径选择

促进西部开发财税政策的效应评价与路径选择来源：税务研究作者：马蔡琛日期：2010-03-09字号[ 大 中 小 ] 　　一、促进西部开发财税政策的阶段演进与基本评价　　尽管10年并不是一个很长的时间跨度，但自实施西部大开发战略以来，中国区域经济发展布局较高频度的板块轮动，以及期间财政政策从积极到稳健再到积极的轮回演进，使得促进西部开发财税政策体现出较强的阶段演进特点。概括起来，可以大致划分为如下三个阶段：　　（一）西部开发财税政策的单兵突进阶段：1999～2003年　　以1 999年中央提出西部大开发的区域发展战略为标志，为促进这一战略目标的实现，先后制定了一系列相关财税支持政策。这些政策系统体现在2001年颁布的《国务院西部开发办关于西部开发若干政策措施的实施意见》中，主要包括公共支出政策和税收优惠政策两个方面，其中公共支出政策又包括公共投资和转移支付两种工具手段。　　这一时期，中国经济格局的总体构架开始从单边的沿海开放战略转向促进区域经济协调发展，西部开发在相当程度上扮演了推进中国区域经济布局调整“排头兵”的角色。在相对欠发达地区中，西部开发的财税政策具有“一枝独秀”的特点，扶持政策的焦点比较集中。据统计，2000～2003年国家预算内经常性建设投资用于西部地区的比重均为25%，用于西部的建设性国债支出，从2001年开始大幅提升，由2000年的22%提高到2001年的41%.2000年以来，分税制财政体制改革的收入汲取功能逐步显现，中央财政状况得到根本好转，中央预算超收资金日益充裕，这为西部大开发提供了财力保障。同时，这一阶段实施的积极财政政策，也进一步加大了对西部地区的支持力度。　　（二）促进区域经济发展财税政策的板块轮动阶段：2003～2006年　　自20世纪90年代末提出西部大开发战略，到2003年9月发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，再到2006年4月出台《关于促进中部地区崛起的若干意见》，前后数年的时间跨度，就凸显了西部、东北、中部这三大区域经济板块重点发展的轮番启动。在这样幅员广阔的区域范围内，经济发展板块轮动的频度如此之快，不仅开创了中国改革开放的先河，在世界经济发展史上也是不多见的。　　由于板块轮动的间隔周期过短，政策着力点的变迁速度相对较快，这一阶段中，促进西部开发财税政策的区位比较优势不再如前一阶段明显。甚至在某些具体政策上，东北地区和中部地区基于区域性财税政策的后发优势，反而获得了较之西部地区更具投资吸引力的税收政策和大体持平的中央财政投入力度。以生产销售环节的生产税税负水平变化为例，期间西部地区的生产税税负水平不降反升（从2000年的13.89%上升到2005年的14.20%）。由于增值税的75%和消费税均属于中央财政固定收入，这表明在税收收入的纵向配置上，以所得税优惠为主的西部开发税收政策，并没有给予西部地区在税收收入留成上更加优惠的支持，反而因货物和劳务税负担的增加，从西部地区反向汲取了一定的税收资源。如果再考虑到原有东部地区已享受的税收优惠政策，西部开发相关财税政策的优势不再明显，财税扶持政策开始呈现某种大范围“撒胡椒面”的现象。　　然而，就财税政策支持的绝对量和实际效果而言，由于连续多年的财政资金投入以及诸多大型项目陆续建成，这一阶段西部地区财税扶持政策在其经济社会发展中的现实效应，仍是相当显著的。“十五”期间，国家累计向西部地区投入长期建设国债约2758亿元，占全国同期国债的43%左右：中央预算内资金累计投入约393亿元；公路、铁路、三峡、民航和水利等五种国家专项建设基金累计投入约1934亿元，占同期全国的53%.西部地区在基础设施建设、生态环境保护、对外开放水平、基本公共服务均等化等方面，均取得了较好的成效。　　（三）西部开发财税扶持政策的同质化阶段：2006年至今　　在2006年出台的《关于促进中部地区崛起的若干意见》和《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》中，至少在税收政策上，给予区域经济板块轮动后发地区的优惠政策，大多是其他区域已采行激励措施的普适性推广，而较少具有独特性的先导性激励政策。这从一个侧面表明，在21世纪初期中国区域经济战略布局中，区域性税收政策的地位已然日益淡化。加之，随着新一轮税制改革的推进，此前给予西部地区的一些税收优惠政策或者已经过时，或者即将到期。因此，目前的西部大开发财税扶持政策与其他欠发达经济区域相比，已然基本趋同，进入了同质化的发展阶段。　　当然，财税扶持政策的同质化仅表明西部地区的相对优势不再显著，并非意味着支持力度在绝对量上的减弱。例如，在制度安排层面。2007年国务院确立的中央预算超收安排使用原则中明确规定，重点用于“三农”、教育、卫生、社保等民生领域的支出，并向中西部倾斜；在支持力度上，中央财政不断加大对西部地区的均衡性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等一般性转移支付力度，提高了其基本公共服务水平。2000～2009年间，中央财政对西部地区均衡性转移支付规模从53亿元增加到1836亿元，年均增长48.4%：中央财政对西部地区的民族地区转移支付年累计1 232亿元，占民族地区转移支付总额的97.1%.这些财税支持政策，对于促进西部地区的可持续发展，发挥了不可替代的作用。　　二、促进西部大开发财税政策面临的主要挑战　　促进西部大开发的财税政策作为一种中长期制度安排，除前述支持力度相对优势的弱化以及部分优惠政策即将到期外，当前面临的主要挑战有：　　（一）宏观经济形势的变化，导致支撑西部大开发财税政策中的某些特殊性作用因素，逐渐趋于减弱　　西部大开发以来的10年，恰恰是中国财政收入高速增长的阶段，财政收入（尤其是中央财政收入），逐年跃上新台阶。这种状况甚至被市场经济国家誉为“中国财政之谜”。然而，自2008年以来，受国际金融危机的影响，中国财政收入的增长速度呈现某种放缓态势，尤其是大规模预算超收的格局已难以为继；而西部开发中的一些专项转移支付，主要来自于预算超收资金向西部倾斜的政策导向，超收资金的相对减少，将在一定程度上，影响中央财政对西部的直接投入力度。加之，自1994年分税制改革以来，制度创新所释放的中央财政汲取能力上升的动力，也略呈后继乏力的迹象，具有一定总预备费功能的中央预算稳定调节基金，也在地震灾后重建过程中使用近半。这些因素的综合作用，难免影响到以财政转移支付为主的西部开发资金支持力度。　　同时，恰巧在这10年间，为应对亚洲金融危机和当前的国际金融危机，我国先后两次启动了积极财政政策，这两次扩张性财政政策中的国债转贷资金和中央代地方发行的债券资金，都给予了西部地区较多的倾斜。然而，这种源于外部冲击而启动的特殊政策，无论是其持久性，还是发生的频率，都很难作为一种中长期的制度安排来加以看待。　　（二）促进西部开发的财税政策，具有“逆市场”调节的特点，需要较强的政策作用力度与持续性　　在东部沿海开放过程中，尽管也有较多且力度较大的财税支持政策，但这些政策基本是“顺市场”调节的，主要是激发东部沿海地区原有的区位优势和经济发展潜能：而针对西部开发制定的包括财税政策在内的扶持政策，主要是弥补市场调节的缺陷和市场机制的不足，具有“逆市场”调节的特点。也就是说，需要通过财税政策的支持，增强西部地区的区域竞争力和产业竞争力，改善当地的投资环境，构造“政策洼地”，以吸引社会资本对西部地区的持续性投入。这就需要促进西部开发的财税政策，具有较之当初东部地区开发开放，力度更大且更持久的支持水平与持续时间。　　同时，按照区域经济学理论，由于西部地区幅员过于辽阔，与东部沿海地区的发展梯度相差较大，加之西部地区内部的子区域之间也同样差距悬殊，这就使得区域经济政策面太宽，政策缺乏聚焦。体现在财税支持政策上，尤其是增加居民收入的财政转移支付资金，难免给人“杯水车薪”之感，从而难以最终形成推动西部经济持久发展和消费水平大幅提升的“增长极”。　　（三）财税政策手段仅止于税收优惠和财政转移支付投入，支持工具过于单一，且转移支付资金的区域配置及公共预算资源的安排，均缺乏相应的透明度，影响了社会投资者稳定预期的形成　　通观促进西部大开发的财税政策，在税收优惠政策上，基本上延续了东部沿海开放时期的直接性税收优惠政策，缺乏对于投资抵免、加速折旧等间接性税收优惠的运用；在财政转移支付政策上，则呈现为一般性转移支付力度与各类名目繁多的专项转移支付并存的格局。　　在转移支付资金管理问题上，各类资金在中央与地方政府间纵横交错的流转过程，缺乏一种有序的运行轨迹与规则。每年中央财政对地方的资金转移，其测算依据与最终结果，不仅普通公众难于了解，即便是地方政府之间对彼此的资金配给状况也不甚了了，具有一定程度的“暗箱操作”色彩。　　同时，许多即将到期的优惠政策能否得以延续。也缺乏必要的先导性告知举措。这在相当程度上，影响了社会投资者对于今后西部大开发财税扶持政策形成稳定且理性的政策预期。　　三、促进西部大开发财税政策的路径选择　　（一）改进西部大开发资金的财政预算管理方式，打造阳光财政体系，探索实行西部大开发专项预算单列　　如果用一句话来概括当前中国财政预算改革最为动人心弦的成果，那就是，走出一条推进财政预算科学化、规范化和法治化管理的新路。这条新路上最为醒目的路标就是——阳光财政。就现实而言，西部地区由于受到传统治理模式的惯性影响以及能力建设等多方因素制约，在阳光财政建设方面，仍有待于进一步改善。例如，根据2009年中国省级财政信息公开状况评估结果显示，在中国省级财政透明度排行榜中，分值排名最低的十个省份中，西部地区占有五个；最后三名中，西部地区就有两个。因此，构建西部大开发资金管理的阳光财政体系，不仅关系到财政资金精细化管理，提升西部地区公共治理水平的显性化政策效果，还可以通过阳光财政举措的实施，构建反腐倡廉的财政制度基础，完善西部地区整体投资环境。　　在具体操作层面，可借鉴日本开发北海道地区的做法，探索西部开发预算单列。日本对北海道区域开发财政预算进行统管，单独列支，从1950～2003年末，北海道开发局累计从中央财政得到的开发事业费预算为24. 97兆曰元，占国家财政预算的比重平均每年都在10%左右。当前包括西部大开发在内的欠发达地区发展战略调整，往往通过设立直接隶属于国务院的相应开发办公室的方式，以协调议事机制发挥相应的统筹规划功能，但这些开发办并非一个独立的政府部门，在现行部门预算体系下，难以生成独立的西部开发专项预算。这种预算管理技术上的障碍，难免导致西部开发资金分散于各地区、各部门的预算之中，难以形成合力，资金的运用效果也难以进行科学的综合性评价。　　因此，可以利用我国现行预算法中对复式预算体系中“其他预算”的规定，以“其他预算”或“附属预算”的形式，实行西部开发资金预算单列，尝试探索编制跨越部门藩篱的西部开发专项预算。在西部开发专项预算中，结合西部地区幅员广阔，区域内部差距显著的特点，应将西部地区的范围进一步细化，初步建议按照西北地区和西南地区的子区域划分，分别编制相应的专项开发预算。　　（二）在中央财政对西部地区的专项转移支付资金管理中，尝试引入激励性配置机制，提升专项扶持资金的使用绩效　　当前西部开发的主要资金支持来自于中央财政转移支付资金，其中相当部分属于专项转移支付。这些专项资金的拨付依据、计算标准、隶属部门等，受多种因素的影响，或者不够公开，或者过于繁杂，或者存在“多龙治水”等问题。因此，针对中央财政支持西部开发的中等规模项目的专项转移支付资金，可以参考广东等地正在探索推进的财政专项资金竞争性激励配置的方式，在发展水平大体相当的地区之间，就具有一定横向可比性的项目，引入专项资金的竞争性激励配置，体现西部开发项目建设间的优胜劣汰，切实提升有限公共财政资源的使用绩效。　　（三）结合西部地区产业结构特点，优化相关税收制度　　*9，鉴于当前中国的税收政策已然基本完成了从区域性调节到引导产业发展的转型，在西部开发中需要结合西部地区的产业结构特点，优化相关税收制度。而不能一味地强调给予区域性优惠政策。由于中国60%以上的矿产资源分布在西部，目前除中心城市以外的西部大部分地区经济发展的基本模式是“立足资源搞开发”，这导致西部地区基本属于重型产业结构，专业化部门少，传统产业比重大。在现行税制结构中，对于资源类产品的税收调节作用较弱，这些资源性垄断行业凭借其大多属于中央国有企业的主导优势，获得了大量超额利润。但这些超额利润因分税制财政体制中对于企业隶属关系的规定。又往往转化为中央财政收入。因此，有必要进一步加大资源税等税种对资源性收益的调节力度，扩大资源税征收范围，提高其税率，并择机适时开征环境税。这不仅可以进一步丰富西部地区的地方税结构，也有助于促使企业节约资源，促进低碳经济的发展。　　第二，突破西部大开发延续直接性税收优惠政策的传统思维，适时引入加速折旧、投资抵免、再投资退税等间接性税收优惠手段，促进社会资本进一步加大对西部地区的再投资和设备更新。当然，这些间接性税收优惠政策，在税收管理上具有较强的技术性，也需要切实提升西部地区税收征管部门的业务能力和治理水平，以避免不必要的税收流失。　　第三，提升包括财税政策在内的西部大开发相关政策的法律位阶，尽早明确延长西部大开发税收优惠政策的有效期，稳定社会投资者的政策预期。同时，在系统分析西部地区税制结构的基础上，转变以往税收优惠重点放在地方留成收入而导致“中央请客、地方买单”的现象，尝试在增值税等共享税或消费税、石油特别收益金等中央专属收入上，或者给予新的优惠政策，或者调整中央与西部地区的分成比例。这种税收划分方式的思维转变，将会突破目前中央财政集中收入再通过转移支付下拨给西部的传统模式，既可以进一步体现西部地区丰富的自然资源对于本地经济社会发展所具有的财政价值，也有助于克服当前将西部大开发问题“扶贫化”的惯性思维，从长效机制的建立上，促进西部地区经济发展和社会稳定。　　作者单位：南开大学经济学院