西部大开发10年来税收政策分析与前瞻

西部大开发10年来税收政策分析与前瞻来源：税务研究作者：李香菊日期：2010-03-15字号[ 大 中 小 ] 　　世纪之交实施的西部大开发战略是“关系国家经济社会发展大局，关系民族团结和边疆稳定的重大战略部署。”实践证明，西部大开发税收优惠政策在促进西部地区经济社会全面发展中发挥了积极作用，为继续深入推进西部大开发战略奠定了重要的物质基础和良好发展环境。站在新的历史起点上，要在科学分析国内外形势、西部地区发展所处阶段基础上，统筹谋划下一个10年西部大开发的税收优惠新政策，进一步加快西部地区发展。　　一、西部大开发税收优惠政策产生的效果与存在问题　　盘点我国已出台的西部大开发税收优惠政策可以看出，基本上以企业所得税为主，还包括农业特产税、耕地占用税、关税、进口环节增值税等税种。其中涉及范围最广、影响*5的是企业所得税。　　（一）西部大开发税收优惠政策产生的积极效果　　西部大开发10年来，“2000年至2008年，西部地区生产总值从1.66万亿元增加到5.82万亿元，年均增长11. 7%；地方财政收入从1127亿元增加到5159亿元，年均增长19.6%.这几项主要指标增速均高于全国平均水平。”尤其在2008年因国际金融危机导致全球经济增长明显放缓，中国经济增长也受其影响略有放缓，但西部地区却“反梯度”隆起，为全国应对国际金融危机发挥了重要作用。此外，西部地区的机制、体制以及人们的观念都发生了巨大变化，改革开放的意识不断增强。　　具体来说，西部大开发税收优惠政策的实施，首先使固定资产投资增长提速。在国家财政投资和国债资金的引导下，西部十二省区市全社会固定资产投资增速明显加快。固定资产投资由6111亿元增加到3.58万亿元，年均增长22.9%.其次，优化了招商引资环境，邮电通信的覆盖率大大增加。西部地区的各级中心城市以及农村城镇，都建立了不同密度的邮电通信网络，特别是在省会城市，邮电通信的便利程度已和东部地区相差无几，极大地支持了西部地方经济和企业的发展。再次，对加快西部地区产业结构调整升级起到了重要的引导作用，特别是对支持符合国家产业政策的企业的发展促进作用尤为明显。第四，投入产出效益稳步提升。西部大开发的实施为西部地区经济发展提供了前所未有的机遇，能源、重化工、烟草、农产品加工等特色优势产业得到了发展。在这些行业的带动下，西部地区工业投入产出效益得到了明显提高。最后，东西部相对差距趋于缩小。改革开放以来，我国东西部发展差距的变化经历了一个先扩大后缩小的过程。自2003年以来，尽管东西部地区间人均GDP绝对差距依然存在，但其相对差距已呈逐步缩小的态势。　　与此同时，也应充分认识到，西部作为我国的资源富集区，长期以来并未突破“资源诅咒”的宿命。长期累积的结构性、体制性问题还很突出，西部地区经济增长主要依靠投资拉动的局面没有改变，生产方式粗放，内生增长动力不足，特别是产业发展方面问题突出，一些资源性产业，产品的链条不长，深加工的能力不强，在产业分工中仍处在低端，特色优势产业亟待培育，非公有制经济比重小，农民增收难度大。此外，基础设施、生态环境建设任务仍然艰巨，西北地区水资源严重缺乏。这些都制约了西部地区的进一步发展，也是西部大开发战略第二阶段需要重点研究解决的问题。如果说西部大开发前10年的重点是基础设施建设，那么后10年应把重点转移到自身发展能力上来，特别是产业支撑上，这是西部未来可持续发展的关键。　　（二）现行西部大开发税收优惠政策存在的主要问题　　1西部大开发税收优惠政策涉及的主体税种单一，优势减弱。西部大开发税收优惠政策主要集中在企业所得税和地方税等税种，基本未涉及流转税。主要依靠所得税减免优惠政策来启动西部大开发这一宏大的系统工程，确有力不从心之感。众所周知，西部开发的初期重点是基础设施建设和生态环境的改善等。这些都是投资大、见效慢的项目，企业从投入到盈利往往需要较长时间，在开发初期减免所得税意义不大。加之西部地区的企业盈利能力普遍较弱，大多数企业一直处于亏损状态，不少企业实际上难以享受到西部大开发企业所得税优惠。值得注意的是，2008年新《企业所得税法》实施后，现行西部大开发实行15%的优惠税率力度大减，不利于西部地区吸引投资。此外，新企业所得税法对国家重点扶持的公共基础设施项目的投资经营的所得优惠力度已经达到“五免五减半”，而西部大开发优惠政策对西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业仅给予“两免三减半”，西部地区的税收优惠政策被大大“稀释”了。最后，西部大开发税收优惠政策主要采取降低税率、定期减免税等直接优惠方式，加速折旧、税收扣除、税收抵免和准备金制度等间接优惠方式运用得不充分。直接优惠方式下只有盈利企业能享受到所得税优惠，而对非盈利企业、众多盈利能力较弱的中小型企业作用不大。其结果是重“果”不重“源”，侧重于事后调节，而不是事前调节，不利于培养所得税税源。　　2.西部大开发税收优惠政策限制条件较多，实际享受优惠面较窄，在一定程度上影响了税收优惠作用的充分发挥。一是西部大开发税收优惠政策主要以国家《产业结构调整目录》中的鼓励类产业为指导。由于该目录是面向全国范围制定的，没有把西部地区的一些特色优势产业纳入鼓励类目录，而这些特色产业往往对区域经济发展有举足轻重的作用。二是《产业结构调整指导目录》调整更新周期较长，一般为5年，这种做法严重滞后于经济发展现状，不利于发挥税收政策促进产业结构调整的作用。三是享受优惠的“门槛”较高，政策扶持的范围和力度有限，致使享受此项优惠政策的企业整体呈现“三多三少”的特点，即老企业多、新企业少；垄断和寡头企业多、小企业少；资源类企业多、有利于经济可持续发展的企业少。税收优惠政策实际上是被中央大型企业，特别是个别垄断企业、能源企业以及资源开发企业所享受，地方特色企业享受的优惠少。另外，优惠政策限定的“主营业务收入要达到70%以上”标准，也将很多企业排除在税收优惠之外。所有这些都说明，西部大开发税收优惠政策并没有起到支持西部地方支柱型企业发展、培养税源的作用。　　3.民族自治地方人民政府运用税收政策支持优势企业发展的措施弱化。原有的西部大开发优惠政策规定，民族自治地方的省级人民政府可以全额免征内资企业所得税，而新《企业所得税法》实施后改为只能免征地方财政分享的部分（目前是40%），优惠力度减弱，不利于民族自治地方招商引资。　　4.现有的区际利益矛盾协调机制不健全，税源跨地区不合理转移问题较为突出，致使西部的资源优势难以转化为经济优势和财政优势。由于新《企业所得税法》在纳税人的界定上采取法人所得税制，各分支机构不再作为纳税主体，汇算清缴均由总机构统一进行，税源不合理转移的问题较为突出。在汇总（合并）纳税的模式下，许多资源开发企业分支机构或生产经营地处西部，但总部或注册地却在中心城市或东部发达区，现行政策使得税源与税收不对等，出现西部地区或欠发达区域往往有税源却无相应的税收收入，东部发达区域或者中心城市无税源而获得税收收入的不合理现象。为了妥善处理地区间利益分配关系，做好跨省市总分机构企业所得税收入的征缴和分配管理工作，2008年总分机构的企业实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的企业所得税分配和征收管理办法。当然，汇总纳税对企业的影响总体来说是积极的，可以使企业总、分机构和各营业机构间互抵盈亏，降低企业的总体税负。但对不具法人资格的资源型企业的分支机构所在地的地方财政收入影响很大，造成所得税由税源所在地转移到总机构所在地。　　此外，目前我国矿产资源价格扭曲，资源产权制度不完善，资源税制改革滞后等问题都影响了西部经济社会的可持续发展。我国现行资源税属中央与地方共享税，除海洋石油资源外，其他资源税收入归地方。由于资源税税率由中央政府掌控，税额又长期偏低，导致资源的掠夺式开采，与建设山川秀美的新西部目标不符。近几年虽然石油、煤炭，天然气等能源价格高涨，但资源税采取的从量定额征税模式，使得西部地方的资源税收入无法随资源价格的高涨而“水涨船高”，反而要承担因开发不可再生资源给当地带来的资源枯竭、环境污染、地面塌陷、安全事故频发等一系列治理费用。总之，由于市场机制的不完善和利益关系协调机制的不健全，中央与地方、资源输出地与输入地，垄断企业与资源地居民等之间的利益分配关系迄今未能处理好，致使西部的资源优势难以转化为经济优势和财政优势，在一定程度上还影响到边疆稳定和社会和谐。　　5.西部大开发税收优惠政策执行期较短。现行的西部大开发政策执行期限为1 0年，2010年将到期。众所周知，实施西部大开发是一项长期艰巨的历史任务。如果税收优惠政策期限较短，容易导致投资者只投资投入少、周期短、风险小、利润高的行业，造成区域产业结构不合理，发展不协调。　　6.西部大开发优惠税收政策未能与时俱进改革完善。“十一五”时期，西部地区的开放、开发环境都发生了很大的变化。在继续巩固基础设施和生态环境保护建设成效的基础上，加快了特色优势产业的发展，增强了西部地区的产业竞争力，从而增强了西部地区的经济实力和自我发展能力。近年来国家开始实行重点开发，先后批准设立了成渝、关中一天水、北部湾三个重点经济区，使之成为带动和支撑西部大开发的战略高地，由此带动整个西部地区经济社会的持续快速发展，但是税收政策并未根据推动西部大开发深入进行的实际适时制定新的扶持政策。　　二、深入推进西部大开发税收优惠政策的改革建议　　（一）延长西部大开发税收优惠期限以增强人们开发西部的信心和预期　　西部大开发是一项巨大的系统工程，也是艰巨的历史任务，至少需要50年的时间，可分为三个阶段，即西部开发的初期阶段（2000～2010）、第二阶段（2011～2030年）和第三阶段（2031～2050年），必须有步骤、分阶段实施。应根据西部地区的特点及不同发展阶段制定不同的政策。针对区域发展重心的转移，税收优惠政策的重点及税收优惠的作用都应进行阶段性调整，真正体现优惠政策的针对性、灵活性和有效性。加强基础设施建设和保护生态环境是西部大开发的两大“亮点”，目前西部地区的生态环境虽有改善，但资源环境压力依然很大，节能减排降耗的任务很重。它不仅关系到西部能否实现可持续发展的长远问题，也关系到我国发展全局的大问题。应借鉴国外开发支持落后地区发展的经验，实行促进西部发展的长期优惠政策。在一个长效优惠政策的激励下，有助于减少企业的短期行为，更注重自身长远发展。因此，建议国家明确规定支持西部地区发展的政策50年不变，继续延长西部大开发的税收优惠政策期限，保持政策连续性，给投资者一颗长期投资西部的“定心丸”。当然，为了确保优惠政策更加科学合理，在税收优惠范围、优惠重点和优惠方式上可按不同发展阶段或不同时期作相应调整，建议以10年为一周期进行调整较为适宜。　　（二）加大优惠力度以体现西部的税收政策优势　　1.在主体税种上要有新突破，改变现行西部大开发税收优惠仅依靠企业所得税的局面。一是增加增值税优惠政策，提高西部大开发税收优惠政策的含金量。对西部地区率先实行完全意义上的消费型增值税，对企业购进的所有固定资产所含增值税额可以抵扣；对装备制造业给予免30%增值税的优惠；对不可再生资源类产品，如煤炭、石油，天然气实现的增值税收入中央与西部地方对半分享，同时规定地方增加的收入只能用于生态环境的建设和保护。二是在企业所得税方面，在现行西部大开发减按15%税率征收的基础上，改为减按10%的税率征税，并规定10年不变：加大鼓励投资西部基础设施建设的力度，将从事基础设施项目建设的企业自取得*9笔收入起享受“两免三减半”现行政策改为“五免五减半”。三是实行吸引人才的个人所得税优惠政策。要实现西部科教兴区、人才强区的发展目标，吸引人才到西部投资创业，应在个人所得税上创造宽松的税收环境。如对吸引人才的补贴收入予以免税；对技术成果转让、技术服务所得实行减税政策；对特许权使用费所得减按10%的税率征税等，以鼓励科技人才向西部地区流动和投资。　　2.在优惠方式上实行多元化。税收优惠方式分为直接优惠和间接优惠两种。要改变我国长期以来以直接优惠为主的做法，逐渐转变为投资抵免、加速折旧、提取准备金、再投资退税等间接优惠方式。一是扩大所得税税前列支范围。为了大力发展高新技术产业带动传统产业，允许企业将发生的科学研究资本性支出在所得税前列支，提高企业研究开发新产品的能力和积极性。二是税收抵免。企业利润用于科技投资、增加研究开发费用的，可以进行税收抵免。三是实行再投资退税。对经营期在10年以上，从事农牧业等利润率低、见效慢的企业，从投入生产经营之日起，实行“三免三减半”优惠，如果投资者将获得的利润继续投资于西部地区的，可以退还再投资部分已缴纳的税款，以增强西部的投资吸引力。四是允许加速折旧，对高新技术企业研究与开发用的设备，可实行缩短资产使用年限快速折旧的办法，折旧年限可定为5年。五是尝试在西部地区实行豁免被兼并和收购特困及亏损企业部分欠税等激励措施，以鼓励东部地区企业到西部投资兼并和收购一些亏损的中小型国有企业，盘活不良资产。　　3.在产业发展上实行有增有减的税收政策。今后一个时期，西部地区的发展重点是加快转变经济发展方式，调整产业结构，扶持西部特色优势产业，使西部地区有产业支撑，推进西部地区工业化与城市化进程。因此，大力发展高技术产业，是实现西部地区又好又快发展的战略选择和破解资源环境约束难题、提升发展质量的迫切要求，应把科技含量高、资源消耗少、环境污染小、人力资源得到充分利用的优势特色产业，作为西部地区的主导产业加以发展和培育。要改变现有西部开发税收优惠政策的覆盖范围，首先，对垄断性行业取消优惠，加大对市场化企业的优惠：其次，取消对污染严重行业的优惠。加大对环境治理有贡献企业的优惠：第三，加大地方支柱型企业的优惠力度，尤其是向可以使地方实现可持续发展的产业倾斜，如制造业、军工企业、高新技术园区外的高新技术企业、农牧业、旅游、文化、现代物流等特色产业。　　4.在西部不同地区上也要体现差别化。西部地区地域广阔，占全国国土面积的70.1%.我国提出“以线串点、以点带面”来带动整个西部地区的发展，在673万平方公里的土地面积上目前规划了成渝经济区、关中一天水经济区和广西北部湾经济区重点发展地区，这些重点地区就成为“西部开发战略高地”。依据点轴增长理论或发展极理论，税收优惠政策不可能在西部地区全面铺开、整体推进，而必须与极点开发、点轴开发战略相结合，实行有差别的税收优惠政策。以重点区域突破，辐射带动西部地区发展，从而推动全国区域协调发展。在税收上要改变过去的普惠制做法，按照“区别对待、分类指导”的原则，分阶段、有重点、有选择地对西部中心城市、资源富集区、老工业基地、贫困地区、边境地区等不同类型区域，实行有针对性的差别化优惠政策，引导资金投入到西部地区有发展前景但目前发展相对较弱的项目或是西部地区具有比较优势的项目上。通过经济增长极的带动作用，辐射西部的其他地区快速发展。　　（三）改革完善资源环境保护税制以增强西部地方政府改善生态环境的能力　　继续推进西部大开发战略要实行有增有减的税收政策。如果说前面的措施是税收减免的话，那么资源税则是要提高税负，以增强西部地方政府保护资源和改善生态环境方面的资金实力，为实现可持续发展创造良好的环境。为此，要加快改革完善现行资源税，提高资源税税率，扩大征收范围，将水资源纳入课税范围，改变现行资源税实行单一的从量定额征税办法，对不同的矿产资源分别实行从量定额和从价定率的计税办法，减少对资源地区的税收侵蚀。可以产生三方面的积极效果：首先，可直接增加西部资源富集区地方政府的财政收入，解决地方政府保护和改善生态环境方面的资金压力：其次，有利于发挥税收杠杆在不可再生资源价格形成中的作用，引导企业合理开发资源，减少对资源的浪费，提高经济效益：第三，有利于减轻资源企业与加工企业间长期形成的利益扭曲现象，在某种程度上解决西部矿产资源向东部输送产生的“剪刀差”问题。从长远发展看，这也是保障西部资源有序开发和永续利用的一个重要手段。这就要正确处理矿产资源税制改革中的各种利益关系，如中央与西部地方之间、能源输出地与使用地之间、垄断企业与消费者之间的分配关系，构建符合我国国情的资源利益分配机制，既要维护国家的资源所有权，又要在矿产资源公有产权的实现形式上大胆创新，建立结构合理、多层次的产权体系，变资源地的资源优势为经济优势和财政优势，体现缩小东西部发展差距、构建和谐社会的要求。　　（四）率先赋予西部地区省级政府适度的税收立法权以进行改革试点　　由于我国地方政府没有税收立法权，只有征收管理权，建议借助深入推进西部大开发的契机，进行体制改革创新，率先在西部地区进行适当下放税收立法权的试点，待取得经验后再在全国推行。如，可以授权西部各省区根据国家产业发展规划，自行制定本地区鼓励类产业项目（报国务院备案），使西部各省区能够因地制宜地用好、用活西部大开发优惠政策。　　（五）适当调整中央与西部地方政府之间的分配比例以增强西部的发展能力　　西部地区经济发展水平相对落后，民生、民族、环境保护和生态建设等问题都需要资金投入，而西部地方政府目前的财政实力普遍薄弱，这就要求中央对西部地区在财政分配体制上应有所作为，给予倾斜照顾，以增强西部地区自我发展能力。一是对落实西部大开发税收优惠造成的财政减收部分，中央财政适当给予专项资金转移支付补助：对落实西部大开发税收优惠造成的财力影响，相应调整下划基数和返还基数。提高西部地方政府贯彻西部大开发政策的执行力和积极性。二是提高中央和地方共享税收的地方分享比例，如将现行企业所得税中央与地方6：4分成调整为对西部地区实行5：5分成：同时将增值税目前中央与地方的分成比例由75%与25%调整为对西部地区实行70%与30%分成；将目前按行政隶属关系划分税源，改为由中央与地方共享税源，分率计征，以促进西部地区国有大中型企业改革和发展：改变汇总纳税预缴或分配方式，对设在西部地区的分支机构，提高其企业所得税就地预缴比例，实行全额就地预缴或将就地预缴比例提高到75%，以提高国家对西部地区税收政策的含金量。　　作者单位：西安交通大学经济与金融学院财政系