完善“省直管县”推进地方分税制改革

完善“省直管县”推进地方分税制改革来源：税务研究作者：陈庆海日期：2010-04-26字号[ 大 中 小 ] 　　据统计，目前我国已经有25个省进行了“省直管县”改革试点。2009年7月，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预[2009]78号，以下简称78号文），明确提出将在201 2年底前，力争在全国除民族自治地区外全面推进“省直管县”财政改革。当前，“省直管县”改革仍存在不少问题，应加强研究并及时解决。　　一、地方分税制改革受阻——地方可分税种有限、地方财政层级过多　　1994年分税制改革留下的一个重大缺陷是未在省以下的省、市、县、乡镇四级地方政府之间实行分税制，导致了后来的县乡财政困难等一系列问题。而目前推行地方分税制改革存在两个主要障碍：一是地方可分税种有限，二是地方财政层级过多。　　目前实际可供四级地方政府划分的税种有：房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、车船税、契税、烟叶税、营业税（不包括铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分）、25%的增值税、资源税（不包括海洋石油企业缴纳的部分）、40%的地方企业所得税、40%的个人所得税、印花税（包括3%的股票交易印花税）、城市维护建设税（不包括铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分）。要在如此有限的税种基础上，在省、市、县、乡镇四级地方政府之间实行分税制，难度确实很大。　　为推进地方分税制改革，必须采取措施排除上述两个主要障碍：一是适时开征新税种，如开征环境保护税、社会保障税等；二是减少地方财政层级，减少地方财政层级条件比较成熟的措施是“省直管县”，即将位于省、县之间的财政层级——市级财政撤销（市财政本身保留，但不作为单独的一个层级存在），将其和县财政放在同一个层级上，使地方财政成为省、市县、乡镇三个层级，为顺利开展地方分税制改革创造条件。　　二、“省直管县”改革过程中存在的问题　　（一）配套改革不到位　　78号文的制定根据之一为中共中央、国务院《关于地方政府机构改革的意见》（中发[1999]2号）。从中可以看出，财政“省直管县”是未来实施行政“省直管县”的先行步骤，但目前的“省直管县”改革主要限于财政方面。浙江、湖北、河南、广东、江西等省先后开展的“省直管县”改革，均为“强县扩权”改革，即把地级市的部分经济管理权限直接下放给改革试点县，而其中的经济管理权限主要集中在财政管理权限方面。财政部公布的78号文则是专门针对财政管理权限的。对于其他经济管理权限和行政管理权限的“省直管县”，国务院并未作出相关规定。由于目前“省直管县”的行政管理体制还不能同步推进，县的人事管理权以及工商、土地、金融、税务等管理权仍在市的领导之下，市县财政部门之间的隶属关系难以真正脱钩，客观上导致了市管县行政管理体制与“省直管县”财政管理体制之间的不协调，使财政“省直管县”改革进程受到较大的制约。比如，有些地市级政府为了本级利益，对按规定需要下放的经济管理权限不愿下放，甚至出现与扩权县争财政收入的情况。在一些已审批项目的财政配套资金问题上，对要求配套的财政资金不予配套，而省里也不再补充配套，从而给县一级发展带来很大的资金制约。　　（二）存在“省直管县”变异为“县升厅”的苗头　　《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收若干意见》（中发[2009]1号）提出“依法探索省直接管理县（市）的体制”。按中国的行政层级构成来看，省级的下级就是厅级，而“省直管县”意味着县将直接成为省的下级，这就难免让许多官员自然而然地联想从县级直接升为厅级。2005年，广东省首先开始了副厅级县委书记的做法。紧接着，山西、浙江、四川、海南、江苏等省先后采用了高配县委书记的人事管理模式。如四川省以地级市副市长（副厅级）兼任县委书记的形式来高配县委书记。2007年8月，海南省甚至任命了昌江县的正厅级县委书记。2009年湖南省一次提拔了19名副厅级县委书记，其中1 6人仍然继续留任县委书记，有3人到上级机关任职。如果按2007年湖南省有县级政府1 22个，按122位县委书记计算，2009年符合提拔为副厅级条件给予激励的优秀县委书记的比率已达15.6%之高，而且湖南省委已出台相关政策将这一做法长期化、制度化。如果这种做法在全国的“省直管县”改革过程中被普遍效仿，使县委书记的行政级别普遍成为厅级，那么接着还会有乡镇党委书记的行政级别升为处级的做法常态化，最终会导致县以下官员行政级别全面上升一级，其结果将使行政成本大大增加，从而背离“省直管县”改革“减少行政层级、降低行政成本”的初衷，为“省直管县”改革的成功埋下风险。　　（三）省——市、市——县、省——县间财政关系仍未完全理顺　　从目前各地“省直管县”财政管理体制改革试点情况看，省——市、市——县、省——县间财政关系均未完全理顺。收归省直接管理的县级财政权只是其中的一部分，还有相当部分县级财政权仍归地级市管，而且省财政也仍然要求地级市财政承担一部分县财政职责，使县与上级的财政关系从原来单一的“县——市——省”直线关系变成了“县——省”、“县——市”、“县——市——省”的更加复杂的多边关系。如《山东省人民政府关于实行省直接管理县（市）财政体制改革试点的通知》（鲁政发[2009]110号）规定，对跨地区生产经营企业缴纳的税收，暂维持现行体制不变；设区市要继续支持直管县（市）发展；涉及非税收入等各类省财政政策性审批事项，直接审批到直管县（市）。但同时又规定，对改革后设区市分享的直管县（市）非税收入，设区市按照承担的事权责任相应承担直管县（市）的支出。直管县（市）的财政预算、决算仍作为所属设区市财政总预算和决算的组成部分，汇总纳入设区市总预算和决算，报同级人民代表大会或其常委会审议通过，并报省级备案。设区市要继续对直管县（市）财政工作进行指导、监督，继续负责直管县（市）收入任务完成情况考核和科学发展综合考核等工作，继续对直管县（市）开展各类财政专项业务评先评优、会计事务、财政监督和干部培训等工作，并负责省级委托的对县（市）的一般性工作事务。其他省的“省直管县”财政改革试点内容也基本类似。　　“省直管县”财政改革后，“县——市”之间仍然保留了这种“藕断丝连”、“不伦不类”的关系，对“省直管县”财政改革的顺利推进是很不利的。由于县市均会出于本地区的利益考虑，其后果必然是：一方面，地级市会充分利用手中尚存的管县权力，*5限度地追求有利于地级市的财政处理，而尽可能推卸尚须对县承担的财政责任：另一方面，县会尽可能向地级市争取更多的财政利益而推卸责任和义务。这种相互推诿扯皮的结果对“省直管县”财政改革的正面成果起着消极作用，而且省财政在处理这种关系时也很易陷入尴尬境地。　　（四）改革阻力仍然较大　　目前“省直管县”改革的阻力主要来自官僚利益集团和市场利益集团两个方面。　　从官僚利益集团来看，根据帕金森定律和尼斯坎南的官僚预算*5化理论，地级市因其管辖的资源，包括财政预算资源将大为减少、设租机会和租金也将相应减少的原因，不情愿让其所属的县脱离其管辖独立出去。另外，由于财政“省直管县”改革的下一目标是行政“省直管县”，必然导致地级市现有的一些机构和人员必须精简或调整，如果处理不当，其利益可能受损。因此，地级市官僚阶层会在法规制度范围内，甚至有时也不排除冒违犯法规制度的风险，明中暗里设置障碍，阻扰“省直管县”改革的顺利推进。当然，还有一部分官僚可能完全是出于公共利益考虑，即地级市的现有市区较小，需要保留一定数量的县作为城市未来的发展空间，确保未来城市化发展的需要，不愿意将其所管辖县划归省直接管理。　　从市场利益集团来看，1 983年开始实施“市管县”至今已有27年的时间，地级市管辖着不少县，各种权力在握。在资金安排、干部人事任免、各种审批、检查、考核、项目工程、行政事业管理等过程中已与各种社会组织、公司、个人形成市场利益链，甚至是市场利益集团。这些市场利益主体肯定也不情愿看到其既得利益就此失去。因为一旦完全实行“省直管县”，他们要重新到县去寻租，重新寻找垄断利润，要付出成本代价。因此，这些利益集团可能通过各种方式、途径，阻碍“省直管县”改革进程。　　从实践来看，目前全国许多地方的地级市出现的“闪电”县改区就是例证。只要将县改成了区，以后就永远归地级市管辖了，原来所形成的既得利益网就不会失去。据有关媒体报道，统计显示，2005年以来的近三年，国家共审批行政区划调整变更事项130余件，其中要求县改区的80多件，接近总数的2/3，这还不包括很多压在省、市政府文件柜里的申请和报告。当然，这些县改区有些是属于城市化发展的正常需要，是合理的，但也不排除有些不具备县改区条件、完全是地级市为了应对“省直管县”而提前做的安排。　　三、完善“省直管县”，推进地方分税制改革的政策建议　　（一）完善配套改革　　尽快推进“省直管县”行政管理体制改革，要从两方面进行：一方面，将现有法律、法规许可的各方面管理权限逐步全部下放到县，使县依法拥有干部人事权，经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业、财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育、规划、重要资源配置、重大社会事务等方面的管理权限，完全与地级市脱钩，直接接受省级政府的领导和管理，以便与财政“省直管县”体制相衔接，做到财权与事权相协调，*5限度地降低行政运行成本；另一方面，对目前有关法律、法规规定只属于地级市政府的一些管理权限，通过修改法律、法规，明确规定实施“省直管县”体制改革的县也拥有这些权力，真正实现县与地级市在管理权限上的平等。　　（二）加强宣传，及时纠正“省直管县”变异为“县升厅”的苗头　　加强对中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收若干意见》（中发[2009]1号）和78号文中“省直管县”内容的宣传，让“省直管县”改革的所有参与主体，尤其是政府官员正确理解和把握中共中央《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》的精神内涵，对盲目攀比高配县委书记的做法要及时制止，防止各种形式的借“省直管县”之机变相“县升厅”苗头的泛滥，确保“省直管县”改革预定的减少财政层级、提高财政效率、建立地方分税制目标的实现。　　（三）深化改革，理顺省——市、市——县、省——县间财政关系　　扩大省直管县的财政管理权限范围，将现在的收支划分、体制基数、税收返还、财政结算、资金调度、转移支付、专项补助等财政管理权限，扩展到财政预决算、各项财政统计、财政工作安排，各类财政专项业务评先评优、会计事务、财政监督和干部培训等权限，也要全部纳入省直管县的管理范围。自实施“省直管县”以后，原来省委托地级市对县负责的有关仍未纳入省直管的财政工作事务完成或到期以后，省不再委托地级市对县负责新的相关财政工作。原来地级市对县要承担的专项补助、一般性转移支付、财力补助等指标，按原有标准，由地级市直接上解到省，再由省下划到县，增加省对县的上述指标水平，并由此转入常态。使省直接管理的县与上级的财政关系从目前复杂的“县——省”，“县——市”、“县——市——省”三边关系完全转变为单一的“县——省”直线关系，并通过立法确定下来，真正建立高效的财政管理长效机制，防止反复和扯皮现象的出现。　　（四）妥善处理“省直管县”改革过程中的利益关系，化解改革阻力　　由于造成当前改革阻力的根源来自于各方面的利益均衡问题，要化解改革阻力，就必须从妥善处理改革各参与主体的利益入手。1.加强宣传教育工作，让改革各参与主体，尤其是政府官员明白理解“省直管县”改革是党和国家增强县域经济发展活力，建立地方分税制，推进地方政府机构改革，提高行政管理效率的一项重大战略方针，必须从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会战略全局的高度来理解和支持“省直管县”改革。2.对改革过程可能精简或调整的机构和人员，应提前做好安排，解除机关人员的后顾之忧，使改革能更加顺利地推进。3.对一些不正当甚至是非法的利益链或团体，本身就是改革的对象，需要革除，必须旗帜鲜明地给予限制或打击，防止他们对改革产生不必要的干扰。4.“省直管县”改革出现的县改区现象，应从严把握，依法严格审批。对属于城市化发展正常需要的县改区申请应批准许可，不能因为“省直管县”改革影响正常的城市化发展。而对一些条件不具备、不合理的县改区申请，甚至明显是有目的、有意图为逃避或应对“省直管县”而提前做安排的县改区申请则应严守闸门，坚决不予批准。另外，考虑到我国未来城市化发展的需要，应允许地级市可以继续管辖一个与其具有较悠久历史沿革，在经济、地理、资源、人文等方面联系密切的县，作为其城市发展的后备空间，但必须将其列入城市统一规划发展，不能再搞城乡分割的二元经济，待其条件成熟和必要时，再改为区，这样可以减少当前拔苗助长式的盲目县改区现象，降低改革成本。　　作者单位：集美大学财经学院