西部大开发税收优惠政策的效应分新及对策

西部大开发税收优惠政策的效应分新及对策来源：税务研究作者：于海峰　赵丽萍日期：2010-04-29字号[ 大 中 小 ] 　　2001年，财政部、国家税务总局和海关总署根据《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发[2000]33号）颁布了《财政部国家税务总局海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》（财税[2001]202号），即本文所研究的西部大开发税收优惠政策。目前，对该政策效果的研究主要集中于一般数据分析和理论分析。在研究对象上，有的选择某一个地区（陈黛斐，2006；白玉刚，2008；曾富全，2009），有的则以整个西部地区为分析对象（陈秉谱，2008：易枫，2008）。在研究方法上，大部分研究集中在一般数据分析和理论分析上，也有少量研究采用了实证分析方法，如曹小春（ 2007）建立模型，检验西部大开发战略对外商直接投资的影响，其研究结果显示，东部地区2000～2003年吸引外资与以往年度全国吸引外资水平无显著差异，而西部地区吸引外资水平显著高于以往年度全国吸引外资水平。大部分研究成果都肯定其产生的积极效应，也有学者认为“口惠而实不至”。反映西部大开发税收优惠政策的直接指标应为各地企业所得税及相关税种的减免额度，但这一指标的数据很难获取，因此，用计量经济法评估该政策的效果较难实现。笔者以现有数据资料为基础，拟从宏观和微观两个层面分析西部大开发税收优惠政策对西部地区经济发展、特定产业的影响。　　一、宏观层面影响分析　　（一）与政策实施前相比，西部地区GDP增长率与东中部地区差距缩小　　以2001年西部大开发税收优惠政策实施为界。1990～2000年这一时期的特点是各地区GDP增长率呈梯形变化，经历了“高速增长一平稳增长一急速下滑”的经济周期。受益于“一部分地区先富起来”的区域政策，东部于1991年后超过中部和西部地区，GDP增长率处于绝对领先地位，而中部于1 992年后超过西部，西部逐渐落后于这两个地区的发展，差距不断拉大。而2001年后，东中西部地区GDP增长率间的差距呈缩小态势而且在2006年出现拐点。比较2001～2004年和1990～1994年期间，虽然同属GDP增长率提高阶段，前一时期地区差距拉大，而后一时期地区间发展差距不断缩小。2006年西部地区GDP增长率为17.6%，比东部和中部地区分别高0.77和2.32个百分点，2007年则分别高出2.25和0.71个百分点。从人均GDP这一指标来看，也经历了相似的历程，1994年西部人均GDP占东部的比重为36.5%，到2000年下降至32.3%，2007年增至38%.但是在西部大开发优惠政策组合中，税收仅是一个部分，还包括财政支出政策、货币政策、对外开放政策等。因此，上述数据仅能说明一揽子优惠政策在促进西部发展、缩小地区差距上起到了积极效果，判断税收政策的影响还需进一步深入分析。　　（二）2001年后西部地区对全国的税收贡献度下降，企业所得税地位有所降低　　如表1所示，2000年西部地区税收收入占全国总税收收入的比重为15.14%.到2007年这一比重降为13.5%.这一方面说明，基于西部大开发税收优惠的影响，西部税收负担率降低了；另一方面，就西部地区在全国税收中的占比来看，优惠政策并不会对全国税收收入造成实质性的影响，还有继续实施的空间。　　现行西部大开发税收优惠政策不仅涉及企业所得税，还涉及耕地占用税和海关代征的进口有关设备的增值税，不过后者的覆盖面窄、比重低，企业所得税地位基本可反映西部大开发税收优惠政策的落实情况。就全国水平来看，企业所得税地位呈上升趋势，2000年全国企业所得税占总税收收入的比重为14.94%.2008年增长至20. 61%.而西部地区实施税收优惠政策后，企业所得税地位与全国趋势正好相反，企业所得税占比由2000年12.28%降至2007年的8.45%，这说明西部大开发税收优惠政策落到了实处。就各地区来看，2007年与2000年相比，除四川、贵州以外，其余10个地区企业所得税地位均呈下降趋势，其中青海、宁夏、广西、重庆、甘肃降幅显著，说明企业受惠较多。　　（三）西部地区GDP增长率与企业所得税占比呈反向变动　　西部大开发税收优惠政策实施后，西部地区的GDP增速与东中部地区差距缩小，而企业所得税的地位呈下降态势，与政策效果向好预期的假设一致，那么这两者之间是否存在必然联系？2000～2007年间，西部地区GDP增长率与企业所得税地位呈反比变化，可以划分为三个阶段：2001～2003年企业所得税地位下降而GDP增长率提高；2004～2005年企业所得税地位上升而GDP增长率下降：2006～2007年企业所得税地位下降而GDP增长率提高。这两个指标的反比关系反映了三个问题：其一是西部税收优惠政策的确起到了促进经济发展的积极效果：其二是政策发挥积极效果的时间集中于政策颁布初期和末期：其三是验证了使用企业所得税手段促进经济增长的有效性，为后续税收优惠政策工具的选择提供了参考。　　综上所述，就宏观层面来看，西部大开发税收优惠政策的确起到了促进经济发展、缩小地区经济差距的效果，只不过正效应在政策颁布初期稍微崭露头角后，于2006年才开始凸显，有明显的滞后性。这一方面是由于申请享受西部大开发税收优惠政策的程序十分繁琐、环节多、时间长、附加条件多且较难操作：另一方面，虽然税收优惠主要针对新办企业，但在亏损弥补政策下，一些亏损企业能切实享受到的优惠要向后推延。特别是针对那些投资规模大、经营周期长、获利小见效慢的产业，如基础设施、交通能源建设、农业开发项目、水利电力项目等，优惠效应短期难以显现。　　二、微观层面的影响分析　　由于西部大开发税收优惠政策属于区域优惠和产业优惠的组合，因此有必要盘点其对特定优惠产业的影响。根据国家发展与改革委员会2000年修订的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》，国家重点鼓励的有28个领域，共526种产品、技术及部分基础设施和服务的发展。由于统计口径差异，部分行业数据无法获得，因此，笔者仅选择煤炭、石油天然气、通信设备计算机及其他电子设备制造业、医药制造、纺织业作为研究对象。　　如表3所示，国家给予税收优惠的特定产业按政策效果不同可分为三类：*9种是政策产生积极推动效应的产业，如煤炭和通信设备制造业。煤炭是西部的支柱产业之一，在税收优惠政策中获益较大并实现快速发展。2002～2007年，企业单位数占全国比重由28.29%上升至35.85%，这意味着煤炭行业吸引了更多人力资源和投资资金流入，其利润总额占全国比重也由11. 59%猛增至33%，增长了近三倍，而税金总额占全国比重却由17.38%降至14.07%.不过需要注意的是，税收优惠的效益到2007年才显现出来，此前煤炭行业税金占全国比重一直处于增长状态。2007年与2002年相比，通信设备制造业的利润占比增长了三倍以上，而税金占比自2003年后持续下降。电子及通信设备制造业吸收的投资过去主要投向广东、上海、江苏等东部地区，随着西部大开发税收优惠政策的推进，一部分资金也开始流向四川等西部省市。第二种是未能起到显著正效应的行业，如石油天然气。2002～2007年，该产业在企业单位数占比下降的情况下，实现了利润总额占比翻番，但并未能从税收优惠政策中获得更多好处，到2007年其税金占比与利润占比几乎持平，仅相差0.2个百分点。第三种是出现逆向调节效果的产业，如纺织业和医药制造业，名义上享受税收优惠但实质上税负水平不断提高。2002～2007年，一方面是企业单位数占比不断下滑，另一方面是税金占比一直高于利润占比的现象未能改善且有加重趋势，特别是医药制造业，2007年其利润总额占全国比重为13.57%，但税金占比却高达24.27%.　　由此看来，虽然同为国家鼓励类产业，但西部大开发税收优惠政策对这些产业却有迥然相异的影响，可谓积极效应与扭曲效应并存。扭曲效应的存在主要是由于优惠政策本身的设计造成的：首先，税收优惠政策设计门槛较高，享受优惠的企业必须满足鼓励类主营业务收入占企业总收入70%以上的条件。因此，税收优惠额度大部分被具有垄断性质的中央企业享受，如石油、煤炭、矿业、电力等，中小企业很难被惠及：其次，缺乏符合地方产业发展的特色优惠政策，对产业结构的引导能力较弱。比如，对投向国家重点发展的能源、交通、原材料等产业部门的外资没有给予应有的税收优惠，弱化了税收杠杆对资源配置的作用，势必会影响西部大开发中的产业结构的调整和优化；最后，由于西部大开发税收优惠政策实施的同期，东部地区还存在大量与之并列的内资企业和外资企业所得税优惠，西部在吸引资金和人才流入特定产业上无明显优势可言。除了石油、天然气等有特别吸引力的战略资源外，在吸引投资方面西部难以跟东部沿海竞争。　　三、结论　　2009年中央经济工作会议明确提出，为有效应对国际金融危机冲击，巩固经济回升基础，2010年将继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，继续增加对欠发达地区支持力度并通过结构调整推进产业转型。这一方面为西部大开发税收优惠政策提供了保障和继续实施的空间，使该项优惠政策能在宽松的宏观政策背景下延续下去；另一方面明确了产业结构调整重点，为下一步调整西部大开发税收优惠政策指明了方向，奠定了调控的主基调。　　（一）西部大开发税收优惠政策期限应再延长10－15年　　新《企业所得税法》颁布后，取消了大部分区域性税收优惠政策，代之以产业税收优惠政策。区域优惠仅余针对民族自治地方和西部大开发这两块，前者适用的地区远小于西部范畴，并不能作为西部税收优惠政策的替代，而后者即将到期。　　从公平角度来看，在鼓励一部分人和地区先富起来的前提下，东部地区享受了一系列倾斜和优惠政策，国家还大量投资于东部地区的基础设施建设，包括铁路和港口等。经过改革开放30年的积累，东部地区工业化程度高，处于自主增长的快速发展阶段。虽然西部大开发税收优惠政策实施后，西部地区经济和社会发展确实取得了显著成绩；但是，这种发展与变化仍然是初步的，与东部发达地区比仍有较大差距。另外，由于存在滞后效应，优惠政策效应近年才开始显现，西部地区实际并未享受到10年优惠期。　　从时间选择来看，目前是继续实施西部税收优惠政策的有利时机。2008年后，由于大部分区域性税收优惠政策的取消，经济特区和沿海开放城市失去了固有的税收优势，西部地区和民族自治地区投资优势凸现，理论上来讲。2007～2010年应是税收政策吸引资金流入、促进西部地区发展的黄金时期。若西部税收优惠政策能够延续下去，伴随新《企业所得税法》出台的有利背景，西部地区真正拥有具有竞争力的税收优惠政策，与其他财政、金融方面的优惠政策结合在一起，才有可能为西部地区营造一个政策洼地，让人才和资金源源不断地向西部地区汇聚。　　从国际经验来看，促进区域经济平衡发展需要长期稳定的扶持优惠政策。比如，德国自1990年开始即对东部地区实行税收倾斜政策，政府可通过财政补贴、税收优惠以及经济担保等形式，鼓励西部企业和个人到东部投资，促进了东部的经济发展。此外。1995～2004年，联邦政府每年还向东部各州提供特殊追加拨款140亿马克，以补充东部地方政府的财政，缩小东西差距。　　因此，延长西部大开发优惠政策期限很有必要，应当将2010年到期的优惠政策时限再延长10～15年，以吸引外来资金对基础设施建设等获利回收期较长的项目进行投入。　　（二）注重实施效率、效果，精细化设计优惠政策　　西部大开发税收优惠政策的设计应当精细化，改变过去粗放型的“一刀切”，充分体现国家产业政策导向，实现西部产业结构调整的目标。具体来讲包括以下几个方面：　　1.增加流转税减免，丰富税收优惠手段。在税种选择上，如前所述，企业所得税减免的确能起到促进经济增长的效果，但企业所得税是基于企业利润而征收的税种，享受减免税的前提是企业能够有所盈利，新办亏损企业无法享受低税率优惠，因此，会有一定的滞后性。除企业所得税外，构成企业主要负担的税种还包括增值税、营业税等货物和劳务税。营业税属于地方税，在西部财政基础薄弱的情况下不宜实施减免，因此，可考虑使用增值税减免政策。如对投资于西部从事国家鼓励类产业的货物生产销售的以及西部老企业进行技术改造投资的，可给予适当的增值税先征后退。在优惠手段选择上，现行西部大开发税收优惠政策主要是税率、税额式的直接减免，体现的是事后调节，可以增加税前扣除、加速折旧、投资抵免等税基式间接优惠。应当避免陷入优惠力度越大、效果越好的认识误区，关键在于是否选择了有效的传导机制。　　2.以产业结构调整为向导。制定差异税收优惠政策。西部地区拥有丰富的水力、石油、天然气、煤炭、金属等优质、稀缺的资源，即使不给予税收优惠政策，这些资源开发市场也是各种投资者激烈竞争的目标。但资源类产业在西部大开发中享受了相当多的税收优惠额度，一些企业不顾资源的合理开发年限，在优惠期内采取“挖白菜心式”的野蛮开采方式，导致大量的资源浪费和严重生态环境破坏。可以说，现行税收优惠政策在一定程度上加固了西部地区过度依赖能源、矿产等不可再生资源开发的发展模式。针对税收优惠政策实施后的新情况和西部地区产业布局现状，国家必须首先明确需要扶持的产业，笔者认为，税收优惠政策调节的重点应集中在基础设施建设、生态环境保护、高新技术产业及各地特色优势产业上，要逐步改变过去只重打基础的“一刀切”式政策导向。对于投资期长、见效慢的基础设施项目等，可以从企业获利年度开始计算优惠期。针对不同类型区域、不同产业制定有差别的税收支持政策，要根据产业引导的重要程度给予分级优惠，重点扶持符合各地发展特点的非资源型支柱产业。为避免走东部地区先污染后治理的老路，应对有利于西部地区生态环境保护或治理恢复生态环境的项目给予比其他产业更大的税收优惠，鼓励发展生态环境整治、污染治理、资源综合利用、农业综合开发的项目。　　作者单位：广东商学院