资源税改革的效应分析与政策建议来源：税务研究作者：刘晔日期：2010-07-02字号[ 大 中 小 ] 　　在构建资源节约与环境友好型社会的战略背景下，我国资源税改革已成为税制改革的热点。任何改革，实质上都是利益格局的重新调整，相关利益主体的行为决定着改革能否以及在多大程度上实现预期目标，资源税的改革自然也不例外。当前，在资源税改革的基本取向已经明确的背景下，需对其经济效应和各利益主体的行为予以具体分析，以期通过相关配套政策的完善来增强资源税改革的政策效力。　　一、资源税改革的基本取向与政策目标　　（一）提高资源税税负：资源税改革的基本取向　　我国现行的资源税制脱胎于1994年的税制改革，主要存在征税范围偏窄、从量计征方式不合理、单位税额过低等缺陷，对此学界已基本形成共识。在笔者看来，上述缺陷归结起来就是：资源税的税负过低，以致无法引导合理有效地开采和利用资源。具体为：　　（1）征税范围上由于只对六种矿产品和盐征税，使得其他需保护的非应税资源实际上处于零税负的状态，从而扭曲了应税资源与非应税资源的相对价格而导致对非应税资源的过度开采。　　（2）由于采取从量定额征收，在资源约束趋紧资源价格普遍上涨的背景下，使得资源税的实际税负随价格上涨而下降从而具有了累退性，无法发挥对资源有效利用的调节作用。　　（3）单位税额偏低更是资源税税负过低的直接体现，使得资源产品的价格既不能充分反映其稀缺性也不能反映其开采和使用所造成的外部成本。　　资源税税负过低使得现行资源税无法实现促进资源的有效开采和合理利用、推动经济可持续发展的功能。因此，资源税改革的基本取向必然是提高资源税的整体税负水平，这要靠资源税制的整体重新设计而非靠部分资源税额的频繁提高来实现，具体要通过扩大征收范围、改革计征方式、提高税率水平来实施。　　（二）提高资源开采和利用效率：资源税改革的政策目标　　当前的资源税改革是服务于构建资源节约环境友好型社会这一长远决策的，其指导思想和功能定位应从原来的调节资源开采企业的级差收入转到促进资源的合理开发和可持续利用上来，从而推动我国产业结构的调整、实现经济发展方式的转变。因此，提高资源开采和利用效率、促进节能降耗是资源税改革的政策目标。　　要有效实现节能降耗的政策目标，就必须提高资源税税负，但资源税税负的提高并不意味着能自动有效地实现节能降耗的目标。因为资源税改革涉及众多利益主体，除了要协调中央政府与地方政府、地方政府之间（资源输出地与资源输入地）的财政利益外，其政策效力还有赖于各市场主体（包括资源开采企业、资源消耗企业、居民等）能否对利益格局的调整作出合意的反应。企业与居民作为微观决策主体，其行为选择决定着资源配置的效率和资源税改革的政策效力，因此需要详细分析和估计资源税税负提高的经济效应及各市场主体的行为选择。　　二、资源税税负提高的经济效应分析　　（一）资源税税负提高对资源开采企业的影响分析　　资源开采企业是资源税的法定纳税人，资源税税负的提高直接增大了其生产成本进而影响其产量和价格，其影响程度的大小主要取决于市场结构与需求弹性。从市场结构来看，我国除了油气（石油和天然气）市场外，其他矿产品（包括煤炭、金属矿和非金属矿等）市场由于开采企业众多、市场集中度很低，基本可视为竞争性市场。由此，税负提高增加了所有单个企业的长期平均成本，将可能促使一些厂商（开采成本较高、缺乏规模经济的企业）退出该行业而提高行业的集中度，这将有利于通过淘汰落后产能、实现集约开采而提高资源开采效率。当然，这还需要政府出台相应政策来便利资源开采企业的市场退出和兼并重组。　　从需求弹性来看，除了石油与天然气外，其他资源品的替代品多而需求较有弹性，从长期来看更是如此。根据税负转嫁的基本原理，资源税税负提高所带来的价格上涨程度较小而相当大部分税负将由开采企业承担。如果政府出台相应的配套政策，将有利于促进仍留在行业内的盈利企业努力降低成本而实现开采效率。　　而我国油气市场因由中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司和中国海洋石油有限公司所控制而属于典型的寡头垄断市场，同时石油和天然气需求明显缺乏弹性。因此，如由市场自由定价，税负的提高将通过涨价而主要转给下游企业和消费者承担。根据微观经济学的分析，在垄断市场中甚至可能出现价格上升大于税负增加的情况。由此意味着对油气市场，政府仍应保持较为严格的价格控制，以此倒逼垄断企业相应承担部分税负成本而实现挖潜增效目标。　　（二）资源税税负提高对资源消耗企业的影响分析　　资源品是资源消耗企业生产的投入品，资源消耗企业构成资源品的需求方。由于不存在需求完全弹性或供给完全没有弹性的资源品，因此资源税税负的增加必然随行业不同而不同程度地由资源消耗企业部分承担。面对生产成本的增加，不同类型企业有不同选择：　　（1）对少部分生产生活必需品的资源消耗型企业（如火电厂），由于其产品需求缺乏弹性，如果政府不施以价格管制，新增的税负将主要转嫁给消费者承担，从而在生产环节难以有效实现资源节约利用。　　（2）对大部分资源消耗型企业而言，由于其产品需求弹性较大且行业本身竞争性强（如钢铁、水泥等企业），单个企业难以通过提价把税负转嫁给消费者。在此情况下企业仍有两种选择：一是保持现有技术水平和对资源的刚性需求，通过加强经营管理包括降低其他要素成本（如工资）来自行消化税负，显然这种选择并不利于实现资源税改革的政策目标；二是资源税税负的提高改变了资源品与其替代品（如新能源）、现有工艺技术与新工艺技术之间的相对价格，将可望诱使企业进行投入品替代从而降低成本，并有效实现节能降耗的政策目标。　　当然，从长期来看，各企业进行投入替代下的结果将使新能源等替代品需求增长，由此意味着政府需对新能源等实施扶持政策以保持其相对价格上的优势。　　（三）资源税税负提高对居民的影响分析　　居民是资源的终端消耗者。市场经济本质上是作为消费者主权的经济，居民偏好和消费选择的变化将最终引导着产品结构、资源投入结构和产业结构的调整。从长期来看，资源税税负的增加最终必然有部分通过消费品涨价而转嫁给居民承担，尤其是油、气、电等能源类生活必需品更是主要由居民承担税负。因此，资源税税负增加对居民的直接影响就体现在消费品（尤其是能源类）价格上升减少了其需求量，具体又可分解为收入效应与替代效应：　　（1）收入效应，由于税负增加提高了资源类消费品价格，使购买者的实际购买能力下降，从而减少资源类消费品的消费量。　　（2）替代效应，是指资源税税负增加改变了资源类消费品与其他无税（或轻税）消费品间的相对价格，从而引导消费者增加其他消费品购买而相应减少资源类消费品的购买。　　尽管收入效应和替代效应都能减少资源消耗，但替代效应本身并不降低居民的效用水平，而收入效应则降低了居民的效用水平而使民生受损。节能降耗固然是资源税改革的政策目标但民生也是同样值得考量的因素，因此如何尽可能放大替代效应而同时缩小收入效应是相关配套政策应考虑的重点问题。　　三、增强资源税改革效力的建议　　对经济效应分析可见，市场主体的每种可能反应并不一定都有利于有效实现节约资源的税改目标。因此，在提高资源税税负的同时，应通过多种政策的引导和配套来有效增强资源税改革的政策效力。　　（一）对垄断性资源行业和部分耗能行业实施适当的价格管制　　首先，在资源税税负提高过程中要对石油、天然气等国有垄断资源开采企业实施适当的价格管制，其意义在于两方面：一是保障民生，油气作为生活必需品，价格管制可避免开采企业利用垄断势力和产品需求的低弹性来转嫁税负；二是促进资源集约开采，增税结合限价将有效压缩三大油气企业多年来形成的超额利润空间，配置以鼓励开采技术进步和加强管理的政策，能从源头上提高资源开采效率。　　其次，随资源税税负的提高，对少部分资源消耗型企业（主要是火电企业）的产品也要给以必要的限价，一方面其也关系着基本民生，另一方面其是耗能大户，如火电企业消耗了绝大部分的煤炭资源，理应构成政策调节的重点环节。　　（二）出台促进部分资源开采企业退出重组的扶持政策　　对一些资源开采率低、规模小、成本高的亏损企业，建议通过财政专项支持和再就业服务等政策降低其市场退出成本，从而淘汰落后产能；通过设置技术标准、信贷支持、财政贴息等政策手段，支持资源开采的优势企业通过改组、联合、兼并、控股等方式提高产业集中度，转变行业增长模式。　　（三）引导企业实现技术进步和投入替代　　在对垄断性行业实现限价和竞争性行业竞争激烈的背景下，将迫使各类企业（包括资源开采和资源消耗企业）面临降低成本、消化税负的现实压力，由此要把企业降低成本的动力诱导到依靠技术进步（尤其是清洁技术）和实现投入替代上来。建议政策调节的重点放在以下方面：　　（1）促进高耗能企业的技术改造。可通过财政专项补助、政策性贴息、以奖代补、税式支出等形式对电力、化工、钢铁等行业的技术改造给予支持。　　（2）加大对新能源、新工艺、新材料的研究、开发、生产、推广的税收优惠、财政补助、融资支持等鼓励政策，以此实现其与传统资源间相对价格的优势，从而诱导企业进行投入替代以实现政策目标。　　（3）协调整体税制改革，形成政策合力。资源税税负的提高要与已实施的增值税转型、将要实施的环境税改革、消费税的调整和企业所得税的优惠相衔接配套，共同作用于企业技术进步和投入替代。　　（四）增大税改对居民的替代效应而同时减少收入效应　　资源税改革的理想结果是：居民大大减少资源类消费品的购买而同时其生活水平又不受到影响，这就要求替代效应要尽可能大而收入效应要尽可能小。对此可做如下考虑：　　（1）由于替代效应的大小主要取决于资源品与节能品、高耗品和低耗品间相对价格的变动，因此在保证资源税税负有较大增长以提高资源品价格的同时，可以考虑选择音盼节能消费品在销售环节进行财政直接补贴以降低其售价，从而增加相对价格变动的程度以放大替代效应。　　（2）针对收入效应对居民生活的不利影响，可考虑对居民建立相应的税收间接返还与补偿机制。对某些特别资源税，可从税收增收中拿出部分来实施返还，如美国就曾实施过将汽油新增税负按人均等额返还给居民的政策，由此部分抵消了收入效应的影响。而对一般资源税的增收，则只适合采取如减少个人所得税、增加财政对社保的资金支持等方式来实现补偿，由此削弱资源税改革所带来的收入效应。　　作者单位：厦门大学财政系