对农民专业合作社税收管理的探讨来源：税务研究作者：董彬　高冬梅日期：2010-10-09字号[ 大 中 小 ] 　　近年来，特别是2007年7月1日《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称合作社法）正式颁布实施以来，农村合作社建设发展迅猛。到2009年6月份，秦皇岛市合作社总数达到456个（仅当年就新增174个），合作社成员出资总额2.16亿元，合作社成员304万人，带动农户20.1万户，占全市农户总数62.29户的32.3%.农民专业合作社在提高农产品质量、开拓市场、增加农民收入等方面发挥了重要作用。农民专业合作社是新形势下农业产业化进程中的新生事物，这种产、供、销全方位，购、运、贮多功能的经济互助组织，对于税收管理来说，是个全新的领域，它的“三农”特征给税收管理带来了新的挑战。　　一、合作社税收管理存在的问题　　合作社的“三农”特征表现在以下方面：首先是农民特征，合作社的参与主体是农民，合作社法规定“合作社的成员中农民至少应当占成员总数的百分之八十”。到2009年6月，秦皇岛市合作社成员中农民成员占总数的97%以上。农民特征就意味着文化教育水平低，依法纳税意识淡薄。其次是农业特征，农业的财务、税收核算与工业、商业、服务业有着很大差异，长期以来以工商业、服务业为重心的税收征管办法不能实现对合作社业务的有效管理。第三是农村特征，农村经济社，会发展落后于城市、城镇，适用于城市、城镇的税收征管模式很难在农村地区推广。合作社法颁布实施两年多来。合作社税收管理暴露出以下几个方面的问题：　　*9，不按规定办理税务登记、纳税申报的情况较多。目前，农民对合作社应承担的税收义务没有清楚认识，许多人误以为合作社与税收无关、不需办理税务登记和纳税申报。以某县情况为例，到2009年8月，该合作社总数达75户，其中逾期办理税务登记达20多户，超过了1／4.　　第二，财务核算混乱的现象很普遍。合作社财务会计制度不健全、不执行的情况很常见：付款支出没有发票或内部结算凭证及其银行单据，白条入账普遍，缺少经办人、审批人签字，收款不开统一收据，销售货物、提供服务不开具发票或者内部结算凭证，收入不及时入账等。有的甚至存在伪造原始凭证现象，会计信息虚假、滞后，无法起到会计应有的核算和监督作用。纳入税收管理的合作社，多数账簿设置非常简单，难以准确划分应税项目和免税项目、应税收入和免税收入、准抵扣项目和不准抵扣项目，也无法确认收入和费用的真实性和合法性。　　第三，发票（收购票）管理漏洞多。目前，税务机关掌握合作社管理的基本信息有三难：一是社员数量难掌握。根据合作社法规定，农民可以资金、土地、农具等生产资料为入股方式加入合作社，只要本人申请，成员代表大会通过，就能成为本社社员。实际情况是，核心社员比较稳定，其他社员经常变化。二是合作社的真实经营土地数量难掌握，从几亩到几百亩不等，即使从村民委员会开证明也很容易办到。三是合作社的产品产量难控制，像对蔬菜、鸡蛋、牛奶等农产品产量，很难全面、准确把握农民专业合作社的经营规模。税务机关了解合作社的基础信息基本靠企业财务人员提供。对合作社的发票需求，税务机关只能被动地满足供应，发票（收购发票）管理中有无漏洞、漏洞有多大很难核实。　　第四，税收监管不到位。目前，税务机关对合作社税收征管存在认识不高、实践不足、监控不力的问题。一是对合作社的税收优惠政策研究、理解不够，政策执行能力不足。二是税收管理员对合作社的日常监管不到位，缺乏税源管理和纳税评估的措施和办法，还没有建立起征管长效机制。三是原有的征管力量相对薄弱，特别是农村分局，由于人手少、管户多、任务重，容易造成税收管理盲区。对合作社纳税户的日常监管也大多限于催报催缴，而信息采集、纳税评估、日常监管等一些监控手段往往不能得到有效落实。　　第五，税收政策执行不配套。一是政策不配套。目前，在综合征管软件中没有增加合作社的相关内容，免税资格认定中也没有增加相应的认定依据，免税资料审批或备案无规定可循。二是政策无法执行。合作社法规定设立合作社时不需要提供验资报告，只要求提供“出资成员签名、盖章的出资清单”即可，税务机关在办理税务登记时是否参照该法执行没有明确规定。这个规定明显与财务会计准则相背离，要求税务机关认可合作社资产的“糊涂账”，后续影响是无法准确进行税收核算。三是政策规定重复。现行增值税政策规定，批发和零售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机免征增值税。是不分销售对象的；而　　二、合作社税收管理的重要性　　合作社税收征管是整个税收征管链条中的一个重要组成部分，其质量直接影响到整个税收征管状况。首先，从产业链分析看。合作社属于涉农产业，对下游的工商业有很大影响。虽然农产品最初销售是免税的，但在进入加工制造业、商业流通环节后可以按售价13%计提抵扣增值税。根据合作社法，下游企业可以直接参入组成合作社。不法企业有可能利用这个条件，虚构免税农产品收购业务，虚开收购发票抵扣税款。其次，合作社应按章纳税。为了鼓励合作社发展，国家为合作社规定了很多税收优惠政策。一部分人错误地认为合作社基本上是免税的。我国目前的税收优惠政策，从宏观上讲主要是按行业、产业区分。从微观上讲是根据纳税主体的经营行为来区分，总之不按纳税主体类型来区分。合作社经营的业务既有免税的，也有不免税的。合作社税收管理漏洞的存在不仅造成本环节税收流失，还会给下一个环节税收管理带来隐患，同时给税务部门带来了巨大的执法风险。　　随着合作社的数量增加、规模扩大，其税收总量必定相应增加。自2007年7月10日*9家合作社成立以来，秦皇岛市的合作社发展步伐明显加快。2007年末全市合作社为90家，到2009年上半年已达到456个，增长了5倍。其中龙头企业带动组织的合作社为48个。合作社的规模也日益扩大。卢龙县有一个蔬菜合作社，年产蔬菜1700多吨，年实现销售收入达265万元。全市2008年农副食品加工业税收为1 5157万元，2009年1～10月份就增长到36150万元，同比增加177.51%.合作社作为农副食品加工业原料和初级产品供应者，其税收管理的重要性日益突出。　　三、改进合作社税收征管的建议　　分析目前合作社税收征管存在问题，主要原因有四个方面：一是宣传误导，一些部门在宣传合作社政策时，片面强调国家给予的税收优惠政策和权利，对税收优惠政策简单解释为“简化一切手续，完全免税”。二是合作社设立门槛低给规范管理埋下隐患，更有部分企业、经纪人以虚假资料、虚构成员的办法设立合作社，来骗取享受税收优惠政策的资格。三是合作社财务核算不健全、不规范给税收管理增加了难度。四是部分税务机关重视不够，认为合作社免税业务多、税收总量小、征管成本高，不愿意多投入。五是相关法规出台落后于合作社发展实践，造成管理重叠或空白。改进合作社税收征管要围绕这几方面下功夫：　　*9，强化政策宣传和纳税辅导，提高合作社纳税遵从度。税务机关要加强政策宣传和纳税辅导，帮助其吃透政策、用好用对税收优惠。针对合作社成员的文化水平较低、财务管理基础薄弱的实际，建议由政府有关主管部门出面，与会计师事务所、税务师机构所等社会中介机构进行协商，统一按较低的资费标准，由社会中介机构代理合作社财务管理基础性工作，推进规范的财务、税收核算。　　第二，完善税收征管程序和系统设定，改进合作社户籍管理。一是定期比对工商部门、技术监督等部门的外部信息，将已注册的限期办理税务登记，纳入正常税收管理。二是核查合作社办理或变更登记情况，在审查注册资料、经营场所等的基础上，重点审查组织机构和成员构成的真实性，防止农产品经营企业假借农民专业合作社的身份骗取税收优惠待遇。三是明确合作社的行业分类和税种核定，从其经营内容来看，主要是负责社内成员生产的农业产品的销售及向社内成员提供农业生产资料，结合综合征管软件系统和增值税免税农产品规定的要求，将合作社列入“批发业”中的“农畜产品批发”或“食品、饮料及烟草制品批发”等类别比较合适，如果以加工为主的，也可以列入“制造业”中的“农副食品加工业”的有关类别。四是调整综合征管软件系统的相关模块，完善税务登记表格和内容、合作社免税资格认定项目等，增加免税项目类型和免税项目原因等文书审批选项。　　第三，加强税源监控，构建合作社征管长效机制。一是实行备案制，建立控管台账。要求合作社将成员名册报送税务机关备案，如果发生成员构成变更，要及时到税务机关进行补充备案。税收管理员要对备案情况进行实地核实，与驻地农业主管部门相关机构做好沟通联系工作，全面掌握成员组成、种植养殖品种、种植面积、预计产量等原始资料，建立台账进行跟踪管理，为开展纳税评估和日常巡查提供*9手资料，为准确核实社内交易和社外交易、应税收入和免税收入奠定良好基础。二是加强对经营业务的评估，确保真实交易。税收管理员要加强合作社开具发票的交易行为的审核力度，通过对可能生产的农业产品的品种、年度产量进行评估，来评价其交易行为的真实程度，监督其按照真实的交易行为和交易时间如实开具发票，防止通过虚构经营业务进行虚开、代开、变换产品名称开具、超范围开具等现象的发生，监控其如实核算免税收入，避免下游环节多抵扣进项税额。三是加强合作社的减免税管理，重点加强减免税资格的审查和社内企业成员的鉴别，以及社内成员自产农产品销售和社外购进农产品销售界限的划分。社内企业成员也是一个独立的经济组织，国家对合作社税收优惠政策，社内企业成员的不能套用，其经营行为应照章征税：对合作社以提供虚假登记材料或者采取其他欺诈手段取得登记资格的，对社内交易和社外交易、应税收入和免税收入不分别进行核算或者核算不清的，一律取消减免税资格，照章征税；对收入或成本费用核算不准确的，可以按照规定核定征收企业所得税。　　作者单位：河北省秦皇岛市国家税务局，秦皇岛港务集团有限公司