我国环境税收立法问题研究

[原创]我国环境税收立法问题研究来源：中国税网作者：杨建新日期：2011-03-07字号[ 大 中 小 ] 　　改革开放以来，我国经济迅速发展的同时，受粗放型经济增长方式的影响，高投入、高消耗、低产出所导致的资源短缺、环境污染、生态破坏已成为制约我国经济可持续发展的重要障碍。近几年来，为实现可持续发展，建立资源节约型、环境友好型社会，国家先后采取了一系列与环境保护有关的税费政策，主要包括三个方面：一是对环境污染行为实行排污收费制度，二是为合理开发利用自然资源而实行的资源税费制度，三是采取一些税收优惠措施来减少污染行为、保护生态环境。这些制度的实行对减少环境污染、加强环境保护、节约自然资源等方面都发挥了积极的作用，但是现行的环境税费体系既不科学，也不完善，呈现重费轻税、税费混杂、且无实质意义环境税的格局，面对日益严峻的环境恶化形式，其存在的问题也日益突出。　　*9部分 我国环境保护收费制度及其缺陷　　一、我国排污收费制度的历史沿革　　1970年代，我国根据环保事业发展需要，在借鉴国外经验的基础上，开始试行排污收费制度，大体经历了三个发展阶段：*9阶段是排污收费制度的试行阶段（1978年-1981年）。1978年的《环境保护工作汇报要点》*9次明确提出了排污收费制度的构想，1979年颁布实施的《环境保护法（试行）》以法律条文形式确立了排污收费制度，为排污收费制度提供了法律依据。到1981年末，全国已有27个省（自治区、直辖市）进行了排污收费试点。第二阶段是排污收费制度的实施阶段（1982年-1987年）。在总结排污收费试点经验的基础上国务院颁布了《征收排污费暂行办法》，明确了排污收费的目的以及对排污收费在实践操作中的具体问题。《征收排污费暂行办法》的出台，也标志着排污收费制度在全国实施。第三阶段是排污收费制度的完善阶段（1988年至今）。1988年，国务院颁布《污染源治理专项资金有偿使用暂行办法》，部分省市开始实行征收排污水费的制度，一些不合理的收费标准得到逐步调整。1991年，国家环保局 国家物价局 财政部下发《超标污水排污费征收标准》和《超标噪声排污费征收标准》，加大对污水和噪音超标排污费的经济激励的力度。2003年，国务院颁布《排污费征收使用管理条例》，这标志着排污收费制度以行政法规的形式在法律上得以确立。　　二、我国排污收费制度简介及缺陷　　自1979年至今，我国的排污收费制度在理论基础、法律依据、测量标准、执行程序、实践效果等方面已取得不少成就。收费范围上，已规定了污水、废气、固体废物、危险废物、噪声五大类一百多项排污收费标准，部分省市还提出地方补充收费标准，排污收费制度至少有三个方面的积极意义：一是提高了污染企业对环境问题的关注；二是为环保投资提供了部分资金；三是为各级环保机构的建设提供了部分资金。　　然而，排污收费制度仍延续发达国家先污染、后治理的老路子，排污费的来源是排污行为或环境污染行为，并不能对企业的投资方向、技术手段的选择提供明确的导向，不具备较强的防止污染的作用。主要缺陷有两个方面：　　（一）制度设计上存在缺陷　　1.只有超标收费。当排污者排放的污染物超过国家规定的标准时，才征收超标排污费，对已经达到或低于国家排放标准的则不征收排污费。这样的规定导致在标准以下排污不承担任何责任，排污者可以选择稀释浓度后继续排污，加重环境污染。2.征收范围狭窄。仅对废水、废气、废渣、噪声、放射性五大类收费，不对废物、流动污染源、低放射性污染物收费，事实上这些污染物近年来的危害更大。3.征收标准偏低。征收污染费属于排污者对排污行为造成的环境损害进行损害填补的一种方式，而排污费远远低于排污单位治理成本，环境治理费用通常由国家买单，使得排污者没有积极性治理污染。4.只重视被收费污染因子。我国对每一排放口征收排污费的污染物种类数，按照从多到少的顺序，最多不超过三项，这样就导致排污者在治理污染时只重视被收费的污染因子的治理。　　（二）征管上存在缺陷　　1.征收标准不统一。地方政府为GDP考量，制定的补充收费标准不统一、不规范，吸引排污企业到当地投资，引导排污者从排污费收取高的地区向收费低的地区转移，建立了新的污染源。2.排污费使用不合理。排污费只纳入地方财政，中央财政不参与排污收费资金的分配，削弱了国家对排污收费资金的宏观调控职能。3.排污费利用效率差。排污收费资金以补助的形式用于污染治理，其对污染密集型行业有利，对清洁生产部门不利，因此对整个产业的结构和组成带来不利影响。4.缺乏综合治理效果。地方政府对本地区污染企业进行收费，就对本地区环境污染问题进行治理，而环境问题具有整体性特点，是一个系统工程，如河流的污染、大气的污染具有流动的特点，上游地区有资金治理污染，但对下游地区造成的污染已无资金治理。　　第二部分 我国资源税费制度及其缺陷　　一、我国资源税制度的概述　　资源税是国家对开发、利用境内资源的单位和个人，就其所开发、利用资源的数量或价值所征收的一种税。我国自然资源分布广、种类多，各个地区的资源结构和开发条件不同，因而开采者的利润相差很大。长期以来，我国没有对资源的开采利用形成合理有序调节，开采者为了片面追求高利润、降低成本而乱采乱挖，采大扔小，不注重对开采资源周围的生态环境的保护，造成资源的严重浪费。1984年，我国正式开征资源税，但仅将原油、煤炭、天然气三种资源列入资源税的征收范围，征收范围过于狭窄。1994年，税制改革时按照“普遍征收、级差调节”的原则，对资源税进行了调整和改革，扩大了资源税的征税范围即包括原油、煤炭、天然气、金属矿产品、非金属矿产品和盐等，并适度提高了单位税额。2010年，新疆维吾尔自治区试点石油资源税从价、从量复合征税，较好的协调了资源提供地区与使用地区的经济利益，打开了资源税改革的大门。　　二、我国资源税费制度的缺陷　　（一）征税理论不完善　　资源税有一般资源税与级差资源税之分，前者是对所有自然资源开发者都普遍征收的一种税，后者是对占有开发国有自然资源者因资源条件差异获得的级差收入而征收的一种税。自然资源是公共产品，以很低的成本甚至是零成本任意使用公共产品，易导致自然资源的过度开发或浪费，由此，世界上大多国家都采取征收一般资源税，辅之以征收级差资源税的办法。我国也采取调节级差与普遍征收相结合的方法，但事实上以征收级差资源税为主，不利于对自然资源的保护。　　（二）税费混杂和重费轻税　　我国的资源收费中，有行政性收费、事业性收费、政府性基金及其他性质的收费等，《2004年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》中涉及到资源收费的项目就有50种，更何况还有一些地方性的收费项目。同时，我国的资源税征收范围过于狭窄，只是对矿产的开采和盐的生产征税，而对那些极具生态价值或经济价值的水、森林、土地、草原、滩涂、动植物等资源不予以征税，这严重导致了对这部分自然资源的过度开发和浪费。　　（三）税率设置不合理　　我国资源税单位税额设置偏低，尤其在能源、燃料价格普遍上涨的情况下，资源税税率仍然保持在1990年代水平，2009年全国税收统计资料显示，资源税占税收总额比例不足2%，与我国资源开发强度快速上升、开发资源造成的环境问题不协调。　　（四）计税依据不科学　　我国现行资源税的计税依据是依据纳税人开采和生产应税资源的销售数量或使用数量。至于那些已经开发还没有投入使用或销售的应税资源不予以征税，这就导致了对自然资源的保护不利，造成了资源的浪费。　　（五）税收优惠不完善　　现代社会由于资源的稀缺，人们越来越注重对资源的保护和合理利用，所以一方面通过征收资源税来限制资源的无度开发，另一方面也会对利用替代资源和综合利用资源生产的企业予以许多税收优惠，但在我国资源税收制度中却极少有这样的规定。　　第三部分 完善我国环境税法的构想　　随着环境污染加剧和污染范围扩大，治理环境的任务日益艰巨，对财政资金的需求也不断增加。世界各国的经验表明，在保护生态环境的各项措施中，征收环境税是筹集环保资金最有效的方法，因此，我国急需完善环境税收立法工作。　　一、环境税法的基本理念　　构建我国环境税收法律制度不能脱离国情，不切实际的高标准环境税法会阻碍我国经济的发展，并最终影响我国的环境保护水平。环境税的立税宗旨是节约资源，保护环境，最终实现可持续发展。环境税的立法目的是发挥环境税收的调节作用，促进国民经济结构优化调整，防止和减少污染行为的作用。环境税的立法要求是借鉴外国成功经验，结合我国具体实际，在扩大就业和调节国民收入比例不平衡发挥作用。　　二、我国环境税法的基本原则　　（一）环境税收法定原则　　税收法定原则是宪法赋予公民的基本权利，也是宪法约束政府的最终底线。环境税收法定原则主要包括课税要素法定、课税要素明确和程序合法三项内容。在民主与宪政的秩序下强调保障国民的财产、自由非依法不受限制和剥夺，保障纳税人的基本权利在必要的税收牺牲之外不受任意干扰和侵害。我们在改革环境税制的进程中更多地是强调将现有的一些不合理的收费项目清除，将某些具有税收特征的收费项目税收化、法律化，以防治乱收费。　　（二）污染者与受益者负担原则　　污染者负担原则是指污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者来承担，而不应转嫁给国家和社会。本原则是OECD环境委员会于1972年提出，在里约会议上进一步深化，发展为使用者付费原则，目前已成为世界各国制定环境税法所遵循的基本原则；受益者负担是指环境公共产品的受益者应当为维护生态环境平衡支付相应的税收，各纳税人通过利用自然资源取得收益，应当承担相应的税收。　　（三）公平与效率原则　　环境税的公平既包括代内公平即当代人之间合理分配税收问题，也包括代际公平即当代人和后代人之间的公平，主要是合理确定生态环境恢复的费用。公平原则还要求我们公平地确定环境税的征收标准，要设定合理的环境税率，让高污染行业多缴税。同时环境税也会对农产品、食品和其他商品或劳务的成本产生影响，并进而对家庭产生再分配的结果，由于这些项目的消费支出占了较贫穷家庭的大部分收入，因此，应该制定补偿计划来解决不公平的问题。　　效率原则要求环境税的设计应尽量使其在产生收益方面取得a1效益，并产生最少的扭曲行为。这就要求环境税制的设计既要充分体现维护生态环境的平衡，也要避免对企业生产的较大冲击。效率原则还要求节省征收成本进行税收立法。　　三、我国环境税法的构成要素　　环境税法的构成要素主要从纳税人、征税范围、计税依据、税目税率、纳税环节来界定。　　*9，环境税的纳税人。环境税的纳税人为开发使用环境资源和排放环境污染物的单位、个人。第二，环境税征税范围。环境税的征税范围有两类，一类是开发利用自然资源，另一类是排放环境污染物。第三，环境税的计税依据。开发利用自然资源环境税计税依据移植现行资源税的有关规定，排放污染物的计税依据有些复杂，基本思路应当是折算固体、液体、气体污染物当量，按当量征税。第四，环境税的税目税率：　　（附表详见附件）　　第五，环境税的纳税环节。开发利用自然资源的环境税在生产销售环节一次性征收，排放污染物按排放数量按月/年/次征收。第六，环境税的收入分成。环境税应当由中央50%地方50%共享，共同保护和治理环境。　　环境税法的完善是保护生态环境、保障人类健康的需要，同时也是实现社会可持续发展之需要。我国环境税制的改革不能追求一步到位，应该循序渐进。构建科学合理的环境税体系，既要借鉴西方国家的成功经验，也要立足中国国情。我们坚信，科学合理的环境税法体系将为我国的可持续发展做出贡献。　　作者单位：新疆伊犁州国税局