[原创]应建立和完善税务依法行政考核机制来源：中国税务报作者：程安亭日期：2011-11-04字号[ 大 中 小 ] 　　税务依法行政是依法治国的有机组成部分，关系政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。探索建立和完善税务依法行政考核机制和评价指标体系是税务依法行政的一个重要方面，也是推进税务系统依法行政工作的重要抓手和切实保障。　　税务依法行政考核的源流梳理　　目前税务系统还没有针对依法行政工作进行的专项考核，与依法行政考核相关的内容都涵括在其他各种形式的考核之中。对税务依法行政考核的源流进行梳理，可以总结为三个方面：一是执法检查（执法督察）。1999年，国家税务总局发布了《税收执法检查规则（试行）》（2000年、2004年进行了修订），检查的具体内容包括了与依法行政工作相关的涉税文件的制定和税收具体执法行为是否符合国家税法规定两个方面。执法检查工作一直开展到2009年，2010年起执法检查改称为执法督察。二是执法责任制。2005年3月国家税务总局下发《税收执法责任制考核评议办法（试行）》，在考核评议指标中将依法行政工作中的税务行政处罚听证、税务行政复议、税务行政诉讼纳入考核范围，并规定了这三个指标的具体考核标准。三是各地的自行做法。如领导班子年度工作目标考核、绩效考核，考核内容中涵括依法行政工作内容；根据地方政府要求对单位自身进行的依法行政年度考核等。　　国家税务总局已安排研究如何在税务系统开展依法行政考核工作。这就需要对税务依法行政考核地位、考核主体和对象、考核方法、考核内容和考核结果的运用以及评价指标体系等问题进行深入研究，以制定科学系统的考核机制。这也是当前税务依法行政考核的发展趋势和努力方向。　　当前税务依法行政考核机制存在的问题　　考核体系不够系统科学。由于没有建立科学系统的依法行政专项考核机制，当前税务系统依法行政考核可谓政出多门。各部门在考核和检查中往往单独进行，缺乏一套完整协调的配合机制，没有形成一个较为统一的体系。各部门往往从本部门职能出发，根据自身需求设置考评指标，造成评价指标涵盖不全面或考核并行造成部分考核内容重复，加重了基层工作负担。且各部门对考核结果的运用也不一致，有的扣分，有的扣奖金，有的涉及个人评先评优，有时同样的问题处理结果却不相同，这就难以对工作成效作出全面客观评价。　　考核指标不够客观合理。一是评价标准不够客观科学。考核绝对数指标较多，相对数指标较少，造成评价指标标准不切合实际，要求过高，过于理想化，基层税务机关难以达到要求，有时只有通过弄虚作假满足要求，不利于调动基层的工作积极性。二是评价方法上大量采用定性分析，定量评价较少。同时考核评价方法由于侧重税务机关内部评价，外部评价相对薄弱，使评价结果公信力不足。　　考核机制奖惩力度不足。目前的奖惩机制存在以下问题：一是碍于人情处罚轻。根据考核要求，对违反税务依法行政要求的行为本应严肃处理，但碍于人情面子，一般只给予轻微的经济惩戒，达不到震慑和警示作用。二是做多错多处罚多。由于税务系统岗位设置与报酬没有关联，一些不能干事、不想干事的干部长期待在清闲岗位，而想干事、能干事的干部则由于干的多，导致出差错、受处罚的几率也增大，形成多做、错多、处罚多的局面，负面作用明显。三是奖励机制缺陷多。对于成绩突出的单位和个人，缺乏必要的经济和行政激励机制，所谓工作业绩与干部调动、升迁、福利待遇挂钩，多年来只是讲在口上，写在纸上，而没有真正落实到行动上，导致干部的工作积极性不强。　　建立和完善税务依法行政考核机制的构想　　明确税务依法行政考核的地位。税务系统依法行政考核必须正确处理依法行政考核与单位绩效考评的关系，应当在以下三个方面作出明确的规定：一是要明确规定依法行政考核纳入单位绩效考评体系，作为单位绩效考评的重要组成部分，在各级税务机关中强化依法行政就是政绩的意识。二是明确规定依法行政考核与单位绩效考评同步进行，实行单独考核，因为依法行政是一项基础性、全局性工作，牵涉方方面面，不能当作单项工作看待。三是明确规定依法行政考核结果与奖励惩处、干部任免挂钩，明确奖惩措施。　　多元化设置税务依法行政考核视角。税务依法行政的考核应以上级考核为主。先由国家税务总局制定考核指导意见和基本指标，由各省根据当地实际情况进行自行考核，在依法行政考核走在前列，有较丰富考核经验的地方，可以全省推行，在依法行政考核刚起步的地方，可以选择部分市州先行试点积累经验，然后再全面推开。应保障考核视角的多元化设置，从上级机关、本级政府、纳税人和社会各界等不同角度，多项指标对税务依法行政工作进行考核。　　拓宽税务依法行政考核评价方法。税务依法行政考核应以被考核单位自评为主，通过自行申报、抽查的方式进行。可以结合以下三种考核评价方法：一是内部考核与外部评议相结合。内部考核主要采取核查考核单位依法行政工作年度报告，收集、统计和核查相关数据和资料，组织专项检查和抽查等方式。外部评议可以采取组织问卷调查、民意测验、专家评议、座谈访谈、网络调查的方式进行，同时要注意听取同级党委、本级人大、政协、人民法院、检察院等单位以及社会公众的意见。二是年度考核与日常考核相结合。年度考核为主，日常考核为辅。日常考核的优点在于收集考核对象平时的工作表现，这种方式采集的信息比较客观全面，数据准确且有较强信服力。年度考核的优点在于采取抽样的方式，考核的效率高，成本低，且能亲临现场核查情况，针对性较强。三是定性考核与定量考核相结合。实施定性考核主观随意性大，而定量考核便于统一考核标准，减少了考核者的主观偏差，考核结果信服度相对要高。要保证考评的客观、公正，应尽可能的进行定量考核，对于不能量化的标准，可采取定性考核的方式，将定性考核和定量考核相结合。　　科学构建考核评价指标体系。构建税务依法行政评价指标体系就是要建立起一个能够以比较简明、合理的方式评价某一税务机关依法行政水平的指标系统。该指标体系应当科学准确，行之有效，能够经得起实践的检验。　　指标体系构建的基本原则：一是科学性原则。构建评价指标体系时，首先要有科学的理论作指导。各个指标之间应当具有内在关联性，既要体现依法行政宏观上的目标要求，又要围绕税收中心工作，突出依法行政的重点。二是系统优化原则。评价对象必须用若干指标进行衡量。指标数量的多少及其体系的结构形式以系统优化为原则，即以较少的指标（数量较少，层次较少）较全面系统地反映评价对象的内容。三是通用可比原则。评价指标体系要有通用可比性，条件是指标体系和各项指标、各种参数的内涵和外延保持稳定，用以计算各指标相对值的各个参照值（标准值）不变。四是实用性原则。评价指标体系要尽量客观，易于量化，同时计算评价方法要简便易行，易于操作。　　指标体系的基本框架。考核评价指标的设计应当根据国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》中提出的依法行政工作考核要求，结合税务机关工作的具体特点来进行构建。指标体系的基本框架应由加强税务依法行政的组织领导、加快部门职能转变、依法科学民主决策、加强和改进制度建设、严格税务行政执法、依法化解税务行政争议和社会矛盾、强化税收执法监督、提高税务人员依法行政的观念和能力、加分项目等9项一级指标组成，可根据税务机关工作内容和特点逐级分解为若干项二级指标和三级指标。对省市区税务机关的考核应更侧重于制度建设、行政决策和依法行政的观念和能力等较为宏观的工作，对县（市、区）税务机关的考核则更侧重于税收行政执法等较为具体的工作。而且各级税务机关应该根据各自依法行政工作的侧重点，在整体框架的基础上，建立本级税务机关考核评价下一级税务机关的指标体系。　　重视税务依法行政考核结果的运用。税务依法行政考核的结果在表现形式上可以是一个分数或等次。依法行政考核应当突出考核结果的运用，要充分体现依法行政就是政绩的理念。考核评价结果要进行通报，并采取适当方式向社会公布。要明确规定依法行政考核结果与单位考核评比、干部业绩评定挂钩，考核评价成绩突出的，要给予表彰奖励，存在突出问题的，要责令限期整改并追究有关人员责任。　　作者：湖南省国税局局长