[原创]既要推进结构性减税也要加快费改税进程来源：中国税务报作者：潘孝珍日期：2012-05-30字号[ 大 中 小 ] 　　随着社会主义市场经济的蓬勃发展，我国当前的基本税收制度表现出一些不适应因素。　　我国当前基本税收制度格局存在的问题　　税制结构不合理。税制结构主要是指一国税收中不同类型税种的收入比重关系。我国当前税制结构不合理主要体现在政府税收过分依赖于商品劳务税，所得税比重过小。　　以2010年为例，我国实现税收73210.8亿元，其中国内增值税21093.5亿元、国内消费税6071.6亿元、进出口货物增值税和消费税3163.3亿元、营业税11157.9亿元，这些商品劳务税占政府全部税收的56.7%.2010年，我国实现企业所得税收入12843.5亿元、个人所得税收入4837.3亿元，它们仅占政府全部税收的24.2%.　　税费结构不合理。税费结构是指一国财政收入中税收与政府性收费收入的比重关系。由于政府财政收入中费的比重很高，而且将许多本质为税的收入以费的形式征收，我国税费结构不合理的问题实际上属于基本税收制度格局范畴。　　我国税费结构不合理的集中表现就是税收占全部政府收入的比重小。比如，2010年我国中央政府税收为40509.3亿元，占本级政府全部收入的82.3%，相对比较合理。然而，2010年我国地方政府税收为32701.5亿元，仅占本级政府全部收入的34.0%.其主要原因在于，2010年我国地方政府共获得国有土地使用权出让收入30108.9亿元、社会保险费收入18923.0亿元，这两项费的收入占地方政府全部收入的51.0%.这导致地方政府收入过分地依赖于费。从全国范围来看，中央政府和地方政府的全部税收占全部政府收入的比重为50.4%，政府有接近一半的财政收入是依赖于费的形式征收的，税费结构非常不合理。　　当前基本税收制度格局带来的负面影响　　税收超高速增长、居民收入增长缓慢。一直以来，我国政府税收的增长速度都远高于国内生产总值（GDP）的增长速度，而居民收入的增长却相对比较缓慢。我国以商品劳务税为主体的税制结构决定了政府税收规模与经济增长速度直接相关，而与居民收入增长速度关系较小。政府的税收主要依赖于商品劳务的生产规模。限于现实征管能力，商品劳务税更多来源于具有较高生产效率的企业，进而导致总体的税收增长速度高于总体的国民经济增长速度。以商品劳务税为主体的税制结构意味着政府收入的获得并不依赖于居民收入的获得，即使居民的收入增长缓慢，政府收入增长的速度并不受影响。相反，在国民财富一定的情况下，政府收入与居民收入存在此消彼长的对应关系，政府税收的超高速增长会限制居民收入的增长。　　以政府所有收入计算的宏观税负很重。在学术界，关于我国宏观税负的轻重问题仍有很大争议。笔者认为，广义的宏观税负是指政府全部收入占当年度GDP的比重，其体现政府活动给国民经济带来的负担水平。就2010年而言，我国政府取得的所有收入为145368.2亿元，其中各项税收总额73210.8亿元，社会保险基金收入18923.0亿元，非税收入9890.7亿元，政府性基金收入36785.0亿元，国有资本经营收入558.7亿元。以政府获得的所有收入计算，我国2010年宏观税负达35.0%，而单纯以税收计算，宏观税负仅为18.4%.我国税费结构中费的比重非常大，导致以税收衡量的小口径宏观税负水平较低。　　政府收入不规范，财政监督难度增加。从理论上讲，税收具有强制性、规范性和非直接偿还性，其中规范性是税区别于费的重要特性。政府全部收入中费的比重越大，意味着政府收入的不规范程度越大。我国政府全部收入中，非税收入的比重达到一半左右，这表明我国当前的政府收入形式不规范，增加了财政监督难度。以土地出让金收入为例，2010年我国地方政府实现国有土地使用权出让收入30108.9亿元，但这部分资金收入与支出的详细信息都不透明，难以实现有效的监管。　　结构性减税与费改税应成为当前税制改革的主旋律　　为了减少我国当前基本税收制度格局的各种负面影响，有必要将结构性减税与费改税作为当前税制改革的主旋律，从而推动我国逐渐建立商品流转税与所得税双主体的税制结构，并提升税收在政府全部收入中的主体地位。　　大力推进结构性减税。结构性减税的重点应在于对税制结构的调整，减小商品流转税的比重，加大所得税的比重，建立以商品流转税与所得税为主体的税制结构。具体措施应包括：一是全面推进增值税“扩围”试点改革，将增值税的征收范围扩展到交通运输业、建筑业、金融保险业、娱乐业、服务业等行业，以增值税替代营业税，并相应降低增值税的税率，切实减少全体公民消费商品、劳务时承担的隐性税收。对于增值税“扩围”造成的中央政府与地方政府收入不均等问题，则可以通过增值税分成的方式予以解决。　　二是企业所得税与个人所得税改革双管齐下。适当减轻小型和微利企业的企业所得税税负，促进企业的长远发展，重点加大大型企业特别是大型国有垄断企业的企业所得税征管力度。个人所得税较高的边际税率与较小的收入规模之间，矛盾非常突出。最主要的原因在于税务机关的征管能力有限，个人所得税收入主要来源于工薪阶层。我国应该在降低个人所得税边际税率的同时，加强税务机关征管能力建设，加大对高收入阶层个人所得税的征管力度。通过对商品流转税与所得税内部的结构性调整，不仅可以优化税制结构，而且可以更大程度地促进政府收入与居民收入的联动，从整体上降低宏观税负水平。　　加快费改税进程。对我国来说，费改税是一个必然的趋势。因为当前我国政府的收入结构中，费的比重过大，特别是地方政府过度地依赖于费的收入。费改税的具体措施应包括：一是实现社会保险费改税。在我国当前的社会保障体系中，养老、医疗、失业、工伤、生育保险项目已经较为成熟，应将这几项社会保险费改成税的形式征收。社会保障缴款虽然被称为“费”，但其本质是税收。通过社会保险费改税，可以实现对社会保障缴款的规范化管理，解决现实中存在的社会保障缴款征收机构的争议，更好地维护全体公民的社会保障利益。二是加强土地出让金的管理，在适当时机实现土地出让金从费到税的转变。土地出让金收入是地方政府财政收入的重要来源，甚至很多地方依赖土地出让金维持政府日常运转。在土地出让金与房产税重复征收、集体土地转换国有土地性质中的利益分割等各种理论与现实问题还没解决前，土地出让金的费改税改革难以有实质性的进展，现阶段最重要的是加强土地出让金的管理工作。　　作者单位：中南财经政法大学财政税务学院