靠什么提高纳税人的税收遵从度？

[原创]靠什么提高纳税人的税收遵从度？来源：中国税务报作者：寇红　程莉日期：2012-07-13字号[ 大 中 小 ] 　　什么是影响税收遵从的因素？大企业、小企业和个人的税收遵从有什么不同？如何提高纳税人的税收遵从度？6月27日，在国家税务总局税收科学研究所主办、大连市国税局协办的中韩税收遵从国际研讨会上，与会中韩专家对这些问题进行了研讨。　　提高纳税人税收遵从度的现实意义　　提高税收遵从度有重要的现实意义。东北财经大学副校长马国强认为，税收遵从是税收征收管理的终极目的，或者说，税收遵从贯穿着税收征收管理的全过程，决定着税收征收管理的全部内容。从这个角度说，税收征收管理过程就是实现税收遵从的过程，实现税收遵从的过程也是税收征收管理的过程。认识到这一点很重要。它要求把税收的整个征收管理统一到税收遵从上来，即从税收遵从的要求出发，设计税收征收管理的全部过程和内容。离开了税收遵从，税收管理就没有任何意义。　　韩国国税厅法人税科事务官金运燮表示，税收行政工作的最终目标是：纳税人尽量在没有税收当局干涉的情况下准确记账、自行申报和自觉缴纳，诚实履行纳税义务，而税收当局则在纳税人对税收没有抵触情绪的基础之上有效确保国家的财政需求。　　韩国租税研究院长期财政预测中心研究长朴明镐指出，2008年由美国引发的国际金融危机导致全球经济陷入大萧条局面，为此世界各国采取膨胀性的财政政策加以应对。其结果虽使世界经济摆脱了陷入恐慌的困局，但却使各国财政状况急剧恶化。韩国的财政状况虽略好于其他经合组织成员国，但在全球性的经济危机中，与过去相比也有所恶化。对于韩国这样一个对外部冲击较为敏感的小规模开放型经济体来说，打造能够应对外部因素所致经济萧条的财政实力极为重要。他认为，打造一个国家的财政实力可以使用控制支出与增加税收等方式。在现在的财政状况之下，打造国家财政实力的a1方案或者说最现实的选择是提高纳税人的税收遵从度。　　提高税收遵从度是中韩两国共同面临的难题　　研讨会上，中韩两国代表分别介绍了提高纳税人税收遵从度的做法及其难点。　　韩国国税厅法人税科事务官金运燮说，韩国税务机关致力于提高企业自愿诚实申报水平。具体措施包括：　　一是营造成熟的纳税文化。在每年3月3日“纳税人日”之际，评选模范纳税人。国税厅向模范纳税人提供宽缓税务稽查，免除纳税担保等优惠。　　二是构建税收基础设施。2004年国税厅引入企业所得税电子申报制度，推行国家税收一体化管理系统。2005年起，针对以现金收入为主的医生、律师等高收入个体工商户收入金额难以掌握问题，国税厅推行现金发票使用制度。当消费者使用现金消费时，若出示银行卡（积分卡、信用卡等）、个人移动电话号码，加盟店便可通过现金发票开设装置为消费者开具现金发票，每个现金结算信息将实时自动通报国税厅。2000年韩国制定并实施《有关课税资料提交与管理的法律》，规定国税厅可从国家机关、地方自治团体和公共机关等单位收集与税源有直接关系的预算执行过程交易证明、经营许可资料等77项数据。国税厅实施外部纳税调整申报制度。根据《法人税法》，要求纳税人申报企业所得税时必须附交纳税调整单据，超过一定规模的企业必须提交由税务师开具的纳税调整单据。　　三是加大申报事后评估力度。国税厅自2010年起全面废除申报前纳税干涉活动，以保障纳税人在完全自由的环境中申报。但是当纳税人申报结束以后，国税厅会对纳税人申报的内容开展严格的事后评估。　　四是自2012年起在全国范围内实施横向诚实申报纳税制度，即国税厅与企业签订诚信纳税执行合约，保证相互信赖与合作，及时解决企业税收困难。　　通过推行上述制度，韩国纳税人纳税意识大有转变，税款少申报问题有所减少。据统计，2010年韩国国内税收达166万亿韩元，其中纳税人自行缴纳税额为152万亿韩元，占91.9%.自行缴纳税额比重2008年为92.%、2009年为91.7%、2010年为91.9%.　　然而，韩国依然存在严重的偷漏税现象。朴明镐介绍，由近5年企业所得税税务稽查结果可知，韩国企业法人的企业所得税漏报少报收入比例2006年为11.4%，2007年为15.9%，2008年为10.8%，2009年为11.7%，2010年为11.8%.其中，收入规模越小的企业，漏报少报收入比例越高。2005年12月以后针对高收入个体工商户实施的特别税务稽查结果显示，2005年12月~2011年上半年，高收入个体工商户平均漏报少报收入比例为45.6%.其中，2005年漏报少报收入比例为56.9%，2011年上半年漏报少报比例为36.6%.　　中国国家税务总局大企业税收管理司副司长刘磊介绍了中国大企业税收遵从管理情况。他说，2008年国家税务总局成立大企业税收管理司以后，选择了45户企业集团作为国家税务总局首批定点联系企业。2011年，45户企业共缴纳税款2万多亿元，约占全国税收的1／4.45户定点联系企业涵盖金融、能源、烟草、化工和交通运输等多个行业，既包括国有企业，也包括外资企业和民营企业。　　他指出，总体来讲，中国大企业的自我遵从愿望较强，与其他纳税人相比具有较高的税收遵从度。统计分析表明，从登记、申报和入库等税收征管各环节来看，大企业的正常登记户数比例、按户申报率和按户入库率均高于全国平均水平。　　他说，3年多来，大企业税收管理司以促进税法遵从为目标，以税企合作为基础，以风险防控为重点，以纳税服务和风险管理为主要内容，以信息化建设和专业化人才团队的培养为保障，对大企业税收遵从管理开展了积极的探索和实践，初步形成了事先防范风险、事中管理风险、事后控制风险的大企业税收遵从管理工作体系。　　首先，以服务为特色事先防范风险。一是搭建税企沟通互动机制。3年多来，先后对定点联系企业总部进行走访，牵头举办4期 “雁栖税收论坛”，发放调查问卷，在国家税务总局门户网站开通《大企业服务》栏目。二是建立协调会议制度，积极解决企业诉求。三是创新个性化服务手段。建立定点联系企业工作小组制度。2011年在对12户定点联系企业建立内控机制情况开展调研的基础上，提出改进税务风险管理的意见建议。四是开展企业培训。　　其次，以监控为手段事中管理风险。一是开展税源分析，实施日常税源监控。建立定期和不定期的税收分析报告制度。二是探索行业税源监控，实施专业化管理。按行业组建工作团队，分别对石油石化、金融和烟草等行业的不同问题进行分析研究。　　再次，以风险为导向事后控制风险。一是完善风险管理业务流程和技术手段。初步搭建大企业税收遵从风险管理框架和业务流程，组织开发定点联系企业税务风险管理信息系统。二是实施针对性管理。从2009年起，先后对11户内资企业集团、10户外资企业集团进行风险测试和评估。　　最后，加强各项保障工作。一是确立遵从管理的基本制度。2009年和2011年，国家税务总局分别印发了《大企业税务风险管理指引（试行）》和《大企业税收服务和管理规程》，专业化管理制度框架基本确立。二是不断推动信息化建设。目前，已完成大企业税收管理信息系统过渡期网络环境的测试和大企业税收管理司内部试运行工作。三是努力打造专业化管理团队。　　国家税务总局征管和科技发展司征管质量监控处处长司京民介绍了小微企业税收遵从风险管理情况。他认为，小微企业税收管理面临的主要风险是，*9，小微企业规模不大、数量众多，存在税收遵从意识较弱，收入不透明，大量现金交易不入账行为等风险，属于税收流失高风险纳税群体。第二，税务机关管理资源有限，存在人少户多的矛盾。税收征管一线从事税源管理的人员约27.7万人，多数地区人均管户200户左右，个别地区*6的达到2000余户。第三，信息不对称，缺乏系统、全面、清晰和可操作性强的第三方信息。第四，缺乏配套的现金交易限制法律法规制度及与之配套的个人信用管理和支付制度等。　　他指出，小微企业的税收遵从风险防范与应对一直是中国税收征管的重点和难点。面对数量众多的小微企业纳税人，根据有限的税收征管资源配置条件，税务机关主要采取以提高纳税人自我遵从为目的、扶持与规范并重、优化服务与强化管理相结合的应对策略。主要包括落实国家扶持小微企业的发展战略，优化对小微企业的税收征管服务，加强小微企业税收遵从风险管理，实行分类征收管理方式，加强涉税信息的管理与共享，开展对小微企业的纳税评估等。　　最重要的是纳税人愿意诚信纳税的意识　　近几十年来，许多国家把税收遵从作为一个重要的概念提出并开展系统的研究。国家税务总局税收科学研究所图书资料室主任黄立新介绍，税收遵从的理论研究和实证分析都取得了显著的进步，研究视野从经济学已扩展到心理学、行为学、政治学和社会学等领域。　　与税收遵从相关的理论有预期效用理论、前景理论、税收遵从成本理论等。近年来，契约理论、公共产品理论被引入税收遵从的研究。另外，用社会心理学研究税收遵从问题是目前理论界的一大热点。　　国家税务总局税收科研所副所长靳东升主张，税收遵从度是综合各种影响的结果，因此提高税收遵从度不是税务机关努力就能达到的，而是需要改善整个社会的氛围，政府、社会团体都应给税收遵从施加各种影响。影响税收遵从的因素很多，从宏观角度讲，涉及法律、制度、社会、历史、文化和心理等。从操作层面讲，涉及纳税申报、税率、税务检查和罚款等。　　国家税务总局纳税服务司副司长郝军辉强调对小微企业和个体户提高税收遵从度的管理。他说，小微企业和个体户的发展现在仍然面临税收上的难题。小微企业和个体户虽然缴纳的税款相对少，但税收管理难度比较大。他建议中韩两国今后在以下方面加强合作：如何制定和完善小微企业和个体户税收政策，优化对小微企业和个体工商户的服务，借助中介机构和人员的力量开展对小微企业的服务，综合评价和科学衡量小微企业和个体工商户的税收遵从状况等。　　大连市国税局总经济师谷兆春认为，提高税收遵从度必须税企双方共同努力，通过一系列卓有成效的战略措施来实现。他认为，韩国税务机关采取的刚柔相济、恩威并重的举措值得借鉴。　　东北财经大学副校长马国强认为，从税收遵从的要求出发，税收征管要有“一体两翼”，一体就是税源监控，它是税收征管实现税收遵从的基础，税务机关应当把税收征管的主要精力放到税源监控上。两翼可以形象地比喻为“胡萝卜加大棒”。在“胡萝卜”方面，对遵从的纳税人要给予必要的表彰、奖励；在“大棒”方面，对不遵从的纳税人要严格稽查、严厉处罚。　　韩国租税研究院客座教授金斗铉认为，提高纳税人税收遵从度，更重要的不是给予他们税收减免，而是要宣传自觉纳税，增强他们的纳税意识。税收遵从不是对税法的单纯服从，而是具备自觉纳税的意识。理论界的交换学说提出，政府给纳税人提供公共服务，纳税人为享受服务缴纳税款。基于这种理论可以认为，纳税人缴税并非出于遵从法律规定，而是出于主体需要。　　国家税务总局税务干部进修学院科研中心主任彭骥鸣说，美国联邦收入局有关人士曾指出，税务机关首先是一家金融服务系统，其次才是收税机构。因此，在税收工作中既要注重效率，又要注重公平。要让逃税的人懂得世界其实很小，无论你把它藏在什么角落，终有一天会被税务机关发现；要让诚信纳税人相信，税法面前人人平等。这才是优化税收环境、提高税收遵从度的根本所在。　　韩国租税研究院长期财政预测中心研究长朴明镐则通过实证研究提出，即便控制收入等外生变量，诚信纳税意识也是大于其他任何变量的影响力。换而言之，在税收遵从行为中，不管是积极地、正面地接受纳税义务，还是因担心被惩罚而作出的消极纳税行为，最重要的是纳税人愿意诚信纳税的意识。另外，实验研究与理论分析结果显示，如果能保证程序性民主，提高纳税人对税收工作的满意程度，那么税收遵从度便会有所上升。这表明构建偷逃税预防基础设施，提高偷逃税查获率，加大偷逃税处罚力度固然重要，但其他非金钱因素也是绝对不可以忽略的。