税费改革将是推进税制结构优化的关键环节

[原创]税费改革将是推进税制结构优化的关键环节来源：中国税务报作者：陈文东日期：2012-07-26字号[ 大 中 小 ] 　　中国税制结构及优化方向　　关于税制结构调整的议论屡屡见诸报端，但对于什么是税制结构，至今尚无一个明确而权威的定义。笔者认为，相对于已界定明晰的税种结构而言，税制结构是一个宽泛的概念，税种结构和收入结构（或税负结构）可作为认识和分析它的两个基本立足点。　　税种结构一般用以描述国民经济循环中税种的布局安排和变化；收入结构则主要以收入为衡量标准，考察主体税种和辅助税种的分布和变化。税制结构可定义为构成复合税制中的各税种在国民经济循环中的分布状况和变动。由此形成三大税类，即所得税，包括个人所得税、企业所得税、社会保障缴款（税）、资本利得税（土地增值税或房地产收益税）和超额利润税（暴利税）等；货物和劳务税，包括销售税（营业税）、增值税、关税和特殊消费税等；财产税，包括房地产税、遗产税和赠与税等。再综合考虑税负的转嫁因素，可将上述三大税类归并为直接税和间接税。一般来说，对所得和财产的征税不能或不易转嫁，因而将其归为直接税；对货物和劳务的征税则可通过各种方式转嫁，因而将其归为间接税。　　税制结构的演变从长期看，具有一定的规律性，大体上可划分为三个阶段。*9个阶段（18世纪中叶工业革命前）的税制结构以原始直接税特别是土地税、农业税为主体，以间接税为补充。第二个阶段（18世纪中叶工业革命后至第二次世界大战前）的税制结构以间接税特别是消费税和关税为主体，以直接税为补充。第三个阶段（第二次世界大战前后至今），各国逐步确立以现代直接税特别是个人所得税、社会保障税为主体的税制结构。上世纪80年代至今，许多发达国家还在直接税为主体税种的基础上不断提高了间接税的比重，特别是为应对此次国际金融危机，许多国家纷纷提高间接税在税收中的比重且趋势日益明显。　　通过考察税制结构演变历史，可得出以下规律性认识：经济发展水平的提高、市场化进程的加快和产业结构的升级是推动税制结构变动的根本动力和物质基础，而“政府—市场”关系的变化、财政收支规模和社会政策目标的选择则是影响税制结构变动的最主要因素。所以，从根本上说，税制结构只有与不断发展的经济发展水平和阶段相适应，才能够有效地组织收入，实现税收职能。　　目前中国的税制结构存在许多问题，不同税种间缺乏系统性和协调性，影响整体功能的发挥；各个税类、税种的地位、作用和税种间的关系难以协调，税制结构整体合力不够。具体表现为：一是各税类、税种功能结构不健全，存在税种重复设置和一些领域税种缺失问题，如房产税和城镇土地使用税并存，发挥社会稳定作用的社会保障税尚未开征，调节财富存量的遗产税和赠与税以及校正外部效应的环境税还是空白。二是主体税种结构失衡，间接税收入比重偏大，直接税比重偏低，不利于主体税种的互相配合，造成税制结构总体上具有一定程度的累退性，同时存在经济性重复征税的现象，如营业税的全额征收和对股息、红利的重复征收等。三是直接税，特别是累进的所得税收入规模过小，使税收对经济周期反向调节和对收入分配的内在调控机制作用难以发挥。　　优化调整税制结构已形成共识，基本方向是“逐步提高我国直接税的比重”。目前普遍认为需要改进的要点包括：一是主体税种的选择应继续坚持增值税和所得税并重，真正形成“双主体”税制结构，既兼顾效率又实现公平。二是在增值税“转型”已经完成的形势下，加快推进增值税“扩围”，逐步统一货物劳务税并进一步完善消费税。三是保持企业所得税收入的平稳增长，同时显著提高个人所得税比重，实行综合和分类相结合的课征模式，开征社保税；完善财产税制度，特别是房地产税收制度，开征环保税等。　　“稳增长”对税制结构优化的要求　　如前所述，经济决定税收，经济发展阶段、产业结构和国民收入水平从根本上制约着税制结构。如何优化税制结构，需要结合宏观形势作认真的分析。　　“十二五”规划提出，未来5年的国内生产总值（GDP）增速将以年均增长7%为目标。国务院发展研究中心“中等收入陷阱问题研究”课题组预测，中国潜在经济增长率将有很大可能在“十二五”期间放缓，在“十三五”时期明显下一个台阶，也就是说未来一二十年将很可能进入“中速增长阶段”或“稳增长”阶段。主要原因是中国外需（出口）有一部分永久消失；内需的扩大受制于一些深层次的制度变革，只能在未来较长时期内逐步释放；通过基础设施建设拉动经济高增长的空间相对缩小：“土地财政”拉动经济高增长的能力受到限制；资源短缺和环境压力加大形成对经济高增长的制约；三大红利趋于减少，“人口红利”随着人口老龄化社会减少，“市场化红利”随着对市场效率和社会公平关系的调整而相对减少，“国际化红利”随着中国经济总量成为世界第二后所面临的国际环境改变而减少。　　总之，经济潜在增长率趋于下降，迫使中国经济进入“稳增长”阶段。鉴于中国的税收增长相对于GDP增长一直以来是富于弹性的，可以合理地预见，在经济增速放缓背景下，未来5年甚至更长一个时期，中国的税收将由爆发式超常增长向稳健增长转变。同时，对未来税收增速放缓的判断还来自于以下一些认识：一是未来经济结构转型的稳步推进。比如现代服务业替代传统制造业的结构性调整政策，将使依靠传统产业的税收增长放缓。二是分配格局调整，提高居民收入在国民收入中的比重，将使来自企业收入的税收增长放缓。三是继续实施稳健的货币政策，对信贷以及货币发行规模的宏观调控，将使以现价衡量的税收增长放缓。结构性减税措施的逐步落实也会使税收增速放缓。　　在这样的总体判断下，笔者认为，组织财政收入，保证财政的可持续，将在未来一段时期内凸显为一项重要的税收政策目标，改革和优化现行税制结构必须充分考虑这一问题，这也是“稳增长”对税制结构优化提出的新要求。　　“稳增长”下税制优化的路径选择　　优化税制结构要求把完善间接税制，同时不断加大直接税规模，作为一项长期目标。增加直接税规模，可相应降低增值税等间接税的比重，从而缓解整体税制的累退性，有利于国内消费需求的扩大和内外需的平衡。虽然直接税受制于国民收入分配状况，但同时能动地影响着国民收入分配和国民财富存量的调整，并直接影响最终消费率能否提升，进而影响中国经济的“稳增长”能否建立在内需扩张的路径之上。反过来，国民收入分配和存量财富的调节可促使直接税在获得更加充裕的税源后不断壮大自身。这就在直接税的税源和税收之间形成一个良性循环。所以，加大直接税规模对于经济社会发展可谓一举数得，益处多多。　　但是，在短期内以个人所得税和房地产税为重点的直接税改革，无法在收入规模上产生立竿见影的效果。这是因为综合与分类相结合的个人所得税制所要求的法律条件、社会外部条件和征管技术条件目前仍不成熟，对征纳双方信息不对称这一核心瓶颈的突破尚需时日。个人所得税改革只能稳中求进，“小步快跑”式地推进。房地产税改革所涉及的地方税主体税种建设与分税制财政体制的进一步完善直接相关，不可能毕其功于一役，而且它涉及国有土地出让制度改革，并存在征管技术的制约等，在短期内出现根本性改观的可能性不大。因此，直接税的成长壮大需要一个较长的发展历程。　　随着GDP“稳增长”阶段的到来，税收增速下降对保证财政收入提出了新挑战，组织充足的财政收入将成为税收工作的一个重要方面。在这一宏观背景下，间接税征税对象普遍、税源广泛的内在优势和简便易行的特点更加凸显。未来一个时期，维持财政收入的稳定和可持续的重任依然要倚重间接税。当然，随着“营改增”的推进和消费税制的进一步完善，不排除间接税的规模可能出现一些调整（更可能是缓慢的增长），但其作为主体税种，在组织收入中的重要作用和地位仍将持续，其组织收入的规模在可预见的未来仍然将是中国税收的主体。　　在这种情况下，长期的税制结构优化目标和短期财政收入规模稳定增长二者之间就出现了矛盾，而且税制改革要面临结构性减税背景下社会总体负担保持稳定甚至适当下降的约束条件。　　兼顾上述目标的现实政策取向要求我们把视线转向政府收入内部构成的调整上。应继续推进税费改革，调整政府收入结构，在总体负担不变甚至下降的前提下，为直接税的规模扩大和占比上升让出空间，稳步推进税制结构的不断优化。在完善间接税制的同时，充分发挥其内在优势，以保证财政收入稳定增长。可见，税费改革将是经济“稳增长”和社会总体负担稳定的约束下，推进税制结构优化的关键环节。　　按照财政决算的分类和口径，中国政府收入的组成有公共财政收入、政府性基金收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金收入等。税收是公共财政收入的一部分，国有土地出让收入是政府性基金收入的一部分。以2010年决算数据为例，政府收入总额占GDP的比重为33.7%；税收占当年GDP的比重为18.2%；政府性基金收入占GDP的比重为9.2%，其中国有土地使用权出让收入占GDP的比重为7.3%；社会保险基金收入占GDP的比重为3.7%.由此可见，目前的非税政府收入（占GDP的15.5%）几乎和税收规模（占GDP的18.2%）相当，税费改革的空间巨大。特别是其中的国有土地使用权出让收入和社会保险基金收入，直接与房地产税制、社会保障税制这两项重要直接税的改革和开征相关。事实上，2009年燃油税改革就是将养路费等交通收费改征消费税，将政府性基金收入转变为间接税。可以预见，未来的资源税、环境税和房地产税改革也必将涉及资源、环境和土地出让与开发等相关政府收入的整合，社会保险基金改为社会保险税也势在必行。这些都对税制结构的优化具有重大意义并影响深远。　　总之，税制结构的优化并非要形成一个*10性的标准的税制结构。事实上，世界上并不存在这样的样板。税制优化的实质其实就是根据客观经济、社会环境发展的要求和变化，对现行税制不断完善的过程。任何税制结构的优化都是在对现行税制的改革调整中实现的。衡量税制是否“*3”的标准，只能看它是否*5限度地符合当前主客观环境条件的要求和选择。　　未来一段时期，在经济环境的约束下，应当立足于政府收入的总体性结构重置，考虑税制体系总体安排的调整，在进一步完善间接税的同时，启动并逐步推进面对居民个人征收的直接税改革，从而最终实现税制结构的优化和均衡布局。　　作者单位：国家税务总局税收科学研究所