[原创]开征房地产税有利于推动土地财政转型来源：中国税务报作者：李爽日期：2012-11-12字号[ 大 中 小 ] 　　城市化是各国经济发展的共同规律，是伴随着工业化而产生的必然现象。通过分析土地财政与城市化的关系、土地财政与房地产价格上涨之间的关系，以及土地财政转型的必要性，笔者认为，开征房地产税是土地财政转型的有效途径。　　土地财政与城市化的关系分析　　城市化是指人口和产业活动在空间上集聚、乡村地区逐步转变为城市地区的过程。　　城市化给我国地方政府带来一定的财政效应。土地财政与城市化的发展密切相关。要启动城市化，扩张城市的外延和投资规模，就必须出让大量土地，以土地出让金为大量基础设施建设等融资。同时，城市化率的提高，城市的发展，提升了房地产资产的价格，又推动了土地价格的提升。这就是城市化过程中城市外延和规模扩张带来的财政收入效应。　　20世纪80年代末之后，随着城市化进程的提速，土地市场在全国主要城市逐步建立。1992年～2003年，全国累计收到1万多亿元的土地出让金。2004年，我国土地出让方式发生重大变化，经营性土地以招标、拍卖和挂牌的方式出让。由于“招、拍、挂”的核心是“价高者得”，2005年以后全国土地收入快速增长。　　地方政府的财政收入主要包括地方本级的税收和非税收入、中央对地方转移支付收入以及地方政府性基金收入。地方国有土地的出让收入就体现在地方政府性基金收入中。2008年~2011年，地方政府的土地出让收入占地方财政总收入的比重一直在20%以上，2010年*6达到33%.2011年随着房地产市场调控，土地价格虚高的情况有所缓解，土地出让收入占地方财政收入比重也下降到25%.　　土地财政在一定程度上扭曲了城市化进程。财政效应是我国城市化进程中不可避免的，这本来无可厚非。但是，我国土地财政规模之大，增长速度之快，对地方可支配财力影响之大，已经突破了城市化带来的正常财政效应的范畴，反过来对城市化进程的良性发展带来一定的副作用。　　*9，土地财政导致用地规模的快速扩张。地方政府为了增加土地出让收入，频繁调整土地利用和城市建设规划，通过各种途径增加建设用地面积。土地是一种稀缺性资源，应科学合理地利用土地，发挥中心城市的集聚效应。城市化进程的主要效应并非给所在地政府带来多少财政收入，而是给人民生活水平带来多大程度的提高，包括教育、卫生、医疗、社会治安、居住条件和工作环境等各方面的有效改善。同时，应尽可能消耗最小的资源。地方政府因种种原因，将谋取更多的本级可支配财力作为主要目标，同时又将更多的资源消耗在扩大城市范围、建新区和修新路等形象工程方面，没有关注城市主体功能的提升，这与城市化方向是貌合神离的。　　第二，地方政府为追求短期经济利益加速扩张城市，与城市化渐进式发展的客观规律不符。西方城市化进程在200多年中是渐进式的。我国自改革开放以来城市化的爆发式发展除了有长期积累的原因以外，还与政府的干预密切相关。2003年以后，我国城市基础设施建设掀起了一轮高潮。许多城市开始相互攀比，竞争搞城市建设，其中以建立开发区、新区为主，旧城改造为辅。结果是在原来人口密集的老城区，基础设施没有得到显著改善，在相对偏远的新区里，虽然马路宽敞、高楼林立，却没有人居住，造成资源的浪费。许多政府为了解决这一问题，主动将政府机关迁往新区，但并没有带来人气。　　土地财政与房地产价格上涨之间的关系　　地价上涨与房价上涨之间的理论关系。在对于土地价格和房地产价格的关系研究上，各国学者从不同的角度、根据本国统计数据作了大量的计量分析工作。根据学者得出的不同结论，可以将这一方面的研究分成四个大类：*9类，认为高地价、土地供给规划是推动房价上涨的主要原因。第二类，认为房价决定地价。第三类，认为房价和地价之间是相互影响的。持这一观点的我国学者比较多。第四类，通过实证检验，发现房价与地价之间不存在明显的线性关系，相互之间的影响不显著。　　土地财政是对冲政府调控房地产价格动力的主要因素。笔者认为，当土地财政收入成为地方政府主要可支配收入来源时，地方政府对土地出让金的依赖性加强了。当地方政府将土地作为一项资产运作时，政府作为市场主体，希望土地价格上升就成为必然。地价上升将导致房价上涨。　　因此地方政府在地产和房产市场价格调控中既是运动员，又是裁判员，无法充分发挥政府的调控作用，这是政府失灵的表现。这种政府失灵，主要来自于土地财政的形成机制。　　房地产价格上涨的其他原因。我国房地产价格上涨并非土地财政这一个因素造成的。综合分析，房地产价格上涨的原因还有以下几方面：*9，我国的人口数量的增长与家庭户数的增长决定着住房高增长的需求，这是构成房价上涨的动力。第二，城市化带来的房价上涨。第三，房地产成本上升造成房价上涨，包括劳动力成本、土地成本和建材成本等。第四，房地产具有财富保值增值、抵押融资、居住和投资等多重功能，因此增加了民众对住房的偏好，特别是供不应求让升值的预期长期并稳定，更促成了价格的上涨。　　开征房地产税是土地财政转型的有效途径　　土地财政助长我国城市用地的快速扩张和无序蔓延。如果我国城市规模按照现有的速度继续扩张，在不久的将来将面临土地财政难以为继的局面。如果我国地方政府仍缺少有力的财政保障，将严重制约我国城市经济的可持续发展。土地财政存在种种弊端，并且难以为继，但是在地方政府已经对土地财政存在种种路径依赖的情况下，如何设计有效的机制，确保在地方财政收入不降低的前提下，减少地方政府对土地出让收入的依赖性，是许多学者都非常关注的问题。笔者认为，以开征房地产税为切入点，完善地方财税体系，是推动土地财政转型的有效途径。　　解决土地财政问题，首先要为地方政府确立明确的自有税源。国际经验告诉我们，要建立一个负责任的地方政府，一个必要的条件是其拥有财力以提供所需的公共基础设施和服务，这样地方政府在履行责任时就会更有效率。研究表明，地方政府需要有自己的税源，而且大部分财政收入来源于地方税收，剩余部分资金可以来源于上级政府拨款。因此，建立合理的财政来源配比，选择合适的税收体系，是保障城市地方财政顺利平稳运行的关键。　　房地产税是地方财政主体税种的理想选择。一般而言，地方税主要用于地方区域范围内公共产品和服务的支出，因此a1的税种应该有稳定的税基，且不易发生周期性波动；便于征收，能产生足够的、稳定的且可预测的收入；易于地方政府的管理。　　房地产税正符合上述特点：*9，房地产税具有稳定的税基。房屋等不动产价值随着经济的发展而不断增值，税基也随之不断增长，能够给地方政府提供稳定可靠的收入来源。第二，房地产税作为一种直接税，不易转嫁。第三，房地产税主要由地方政府征收和监管。地方政府能够结合地方财政收支规模合理确定税收规模，增强地方财政自我平衡的能力。　　开征房地产税是抑制房地产市场泡沫的有效手段。世界上绝大多数国家和地区都开征了房地产税，并已成功建立较为完善的房地产税制，使房地产税不仅成为地方政府的有效收入来源，而且也使房地产税有效发挥了调节市场运行的作用。　　需要说明的是，开征房地产税并不能完全取代土地出让金，只能减少政府对土地出让收入的依赖。有了房地产税作为地方主体税源，政府可以根据土地市场以及房地产市场的情况，灵活出让土地，以调控土地和房地产价格，无需为筹集财政资金而一味推高房价和地价。　　开征房地产税，通过地方财税体系改革，实现土地财政的转型，可以扭转土地财政对我国城市化进程的负面影响。因此，开征房地产税也是我国城市化进程走向良性发展的客观要求。　　作者：中央财经大学财政学院博士生