在新形势下完善税收执法管理权监督体系的思考

在新形势下完善税收执法管理权监督体系的思考来源：金坛市地方税务局作者：陈丽萍 马秀芳日期：2012-12-10字号[ 大 中 小 ] 　　对税收执法权的监督涉及到税收工作的方方面面，如何全方位、多层面、深层次加强对税收执法权的监督制约，将直接影响到税务部门的依法治税、依法行政和形象建设等重大问题。在全力打造一流的干部队伍，一流的服务水平，一流的工作业绩即“三个一流”的伟大工程中，税收执法公正是纳税人关注的热点，更是打造“三个一流”工程的重点和难点。在实际工作中我们看到，随着税收征管改革的深化，税务行政执法工作经历了由不规范到逐步规范的过程，执法力度也逐步加大，虽取得了较好成效，但仍然存在一些问题。　　一、当前在“税收执法权”监督方面存在的主要问题　　（一）岗位职责不明　　根据《征管法》的要求，务管理分为税务登记、纳税申报、税收定额管理、减免税、发票管理、税收票证管理、税款征收、税务稽查等多个环节，各个环节应当独立运作，互相监督，互相制约。而目前基层地税机关的实际情况是，由于人手不足，技术手段落后等因素，大多数基层分局税务管理各个环节的岗位职能没有细分，岗位权力过于集中，有的自由裁量权过大，即使设立了岗位，但各个岗位应履行的职责和应承担的责任不明确，导致监督实施和责任追究的对象不清。　　（二）过程监控不力　　过程监控，是落实税收执法权监督的关键。但目前的监督工作还没有深入到税收执法权运行的全过程，这是由于税收执法工作多是在封闭的状态中运行。一是现行监督工作往往以召开行风监察员会议听取意见、发放调查问卷、实施集中的效能监察等形式为主，不能对执法权行使进行全程监控；二是政策公开不够，透明度不高，信息流通不畅，没有形成内外监督制约机制；三是通过规范化目标管理考核进行集中检查难以发现违法的细节问题；四是行风监察员大多由各单位自行指定或聘请，存在征纳关系或其他利益关系，起不到真正的监督作用。　　（三）制度落实不够　　税收执法权监督工作关键在于落实，不抓落实，或者落实不到位，制度再多、再完善也起不了作用。这方面的问题主要表现在三个方面：一是政出多门，制度执行难。税务系统实施规范化管理考核以来，各职能单位纷纷出台了相关制度，有的地方以制定了多少制度来衡量工作成绩，因而匆忙出台制度，导致制度的内容和要求与现实的差距较大；二是制度不够规范，可操作性不强。目前关于加强党风廉政建设和“两权”监督的规定、制度较多，也比较全，但由于这些制度是陆续出台的，加上制定这些制度时的侧重点不同，造成与形势的发展不相适应，制度与制度之间缺乏有机的联系，令基层执法人员无所适从；三是落实制度的力度不够，许多单位只顾出台上关制度，却没有把主要精力放在督促和推动制度的落实上，有令不行、有禁不止的现象仍然存在。　　（四）责任追究不严　　失去监督的权力必然导致腐败。加大反腐败力度，首先必须解决敢于监督和善于监督的问题。当前，“两权”监督工作没有一套更为规范、具体的程序规定，没有明确监督的具体范围和方法，导致监察部门难以履行其职责。加之责任追究制度未能真正建立，使追究的主体不明确。此外，在责任追究方面失之于宽，发现问题不按追究办法处理，而是大多口头批评或者以警告、诫免等形式为主，未能触及个人的切身利益。　　二、影响税收执法权监督的主要原因　　（一）对干部的管理和教育不深不细。加强思想政治工作和教育管理，提高税务干部依法治税和依法行政的自觉性，是加强党风廉政建设、规范税收执法行为的前提和基础。近几年，各级税务部门通过狠抓行风建设和干部队伍建设，大大促进了单位管理水平的提高，但少数单位思想政治工作薄弱，教育管理工作没有真正落到实处仍是干部执法行为不规范的主要原因。　　（二）税收执法权的监督机制不健全。一是对税务稽查、征收管理、税收处罚等重要执法环节的监管不到位，征管与稽查的信息反馈还不够通畅。个别税务干部钻“监管不到位”的空子，收人情税、关系税；还有个别干部在查出企业偷税问题后，搞权钱交易，搞“暗箱操作”，不征或少征税款。二是责任追究落实乏力。对税收执法监督的有效手段就是责任追究，但现行的有关规章制度还没有把税收执法权监督工作真正纳入考核范围进行量化考核和责任追究，真正形成一级抓一级，层层抓落实的工作局面。三是税法宣传还缺乏应有的深度和广度，纳税人自觉维护自身合法权益的意识还不强。四是外部监督机制作用发挥不好。税务部门虽然每年都从社会上、纳税人和税务干部内部聘请了税风税纪监督员，但他们的监督作用发挥得不够，有的根本不履行职责，履行职责的往往只偏重于文明用语、服务态度等方面。而税务部门与他们交流沟通的主要方式就是召开座谈会，对真正依靠他们监督干部的执法行为，充分发挥其监督效能，还研究得不够。并且地方人大对税收执法监督还存在“盲区”。　　（三）部分干部的整体素质不高。一是少数干部对业务知识掌握不深、不细、不精，政策水平不高，在实际工作中运用理论知识解决实际问题的能力欠缺。二是部分干部法律知识缺乏，对如何有效防范职务犯罪方面的法纪意识比较淡薄。三是少数干部责任心不强，工作得过且过，敷衍应付，马虎了事，往往造成执法行为不规范。　　（四）执法监督人员的监督意识不强。一是受“老好人”、“怕揭短”、“低头不见抬头见”、“你好我好大家好”等传统人文意识的影响，使得执法监督人员的工作理念和指导思想发生了变化，认为执法监督是“抓辫子”“找岔子”“不合群”，同别人过不去，这就从主观上使执法监督人员不愿从事执法监督工作，执法监督压根就难以深入、取得成效。二是由于现行体制和思想认识上的不到位，当前各级对纪检、监察部门干部的配备考虑不够，执法监督人员专业知识培训欠缺，计算机、摄像机、照像机等办案取证工具配置不全。同时，由于执法监督人员不是税收业务骨干或能手，税收执法实体和程序不是十分清楚和明确，也必然导致税收执法监督的手段乏力、监督形式单一、监督工作缺位，这就从客观上使得执法监督工作难以规范。　　三、加强“税收执法权”监督的主要措施　　（一）彻底分解权力，细分岗位责任　　分解权力的目的是避免权力过于集中，防止少数人专权、滥用权力，从而建立权力制衡、相互监督的制约机制。对税收执法权的分解，应通过改革征管方式，适当收缩征管网点，提高集中征收程度，并上收部分税收执法权，做到集中与分解，上收与下放相结合。（1）重新修订岗位责任制，根据对税收执法权监督的要求，科学设置税务管理各个岗位，细化各个环节的职能；（2）明确监督实施的对象，量化考核指标，增强监督的可操作性；（3）彻底分解权力，实现一岗多人，一事多岗，解决好一人多岗、一岗多职的问题。（4）减少自由裁量权，设定必要的复查程序，切实解决因自由裁量权过大，导致执法不公、税负不均的问题。　　（二）实施监督要全过程　　目前实施监督仍是以事后监督为主，事前和事中出现了空档，没有形成一种内在有机联系的、具有强大威慑力的监督机制。首先要关口前移，加强事前的监督，纪检监察部门必须扩展视野，把各个环节、各个岗位、各个方面的税收执法活动作为一个有机的整体，纳入监督的职责范围，统一谋划，全面部署，做到税收执法权行使到哪里，监督就延伸到哪里；要有重点地对“税收执法权”的运作实施过程监控，按要求对监察对象进行跟踪，实施事中的监督。第三，监察部门要继续开展好效能监察活动、组织好行风监察员座谈会，特别是要改变基层分局自行聘请行风监察员的做法，由上一级机关指定或聘请行风监察员，搞好事后监督。　　（三）监督机制要到位　　一是深化征管改革，建立互相监督、相互制约的税收管理。通过改革，变综合性机构为专业性机构，变多种权力为单一权力，形成征、管、查相互独立、相互监督、相互制约的格局。征收部门主要受理纳税申报和税款征收等事宜，并向管理部门、稽查部门传递纳税信息；管理部门主要对纳税人进行日常管理和审核检查，掌握税源变化和纳税情况，提供稽查建议；稽查部门主要对传递过来的稽查信息以及上级下达的稽查任务，开展日常稽查、专项稽查、专案稽查。三者之间相互传递反馈信息，形成一个完整链条，上一个环节出了问题，信息就无法向下传递，下一个环节就能及时发现，从而使问题得到及时解决。　　二是运用信息手段，实施科技制权，拓展执法监督渠道，充分发挥计算机对人的规范、制约作用，实施“机器管人”。由于数据全部集中在市局，分局无权修改。数据的集中处理，为加强对税收执法过程的实施监控提供了强有力的手段。同时由于数据高度集中，信息共享，每一户的征管信息都能通过查询系统进行查阅，信息透明度高，使领导对税收的征管查由过去“人管人”的模糊管理变成了“计算机管人”信息管理。同时信息数据的集中处理，岗位人员操作过程的透明性以及可追显性，过去执法不公、暗箱操作、为税不廉的现象得到了有效根治。将税收各阶段、各环节执法行为置于计算机的严密监控之下，实行信息管理，形成纵横交错的监督制约机制，有效地规范税务人员的行政执法行为，有效避免人工操作条件下税收征管的随意性，依靠计算机监督权力，依靠计算机制约权力，有效地解决了“人管人”的弊端。实现了内在的监督制约，提高了监督效率，保证了权力不被滥用。　　三是规范稽查办案程序，强化对税收稽查权的制约。要积极推进稽查体制改革，逐步实现一级稽查；进一步充实专业稽查力量，加大稽查工作力度，充分发挥稽查对征收管理权的监督。同时，完善和落实选案、检查、审理、执行四环节的工作机制，实行稽查案件复查的错案追究制，把好税收执法的最后一道防线。　　四是开展征管质量检查，及时发现和解决各种问题。一个地方征管质量的高低，是税收执法环境好坏的直接反映。征管质量不高的，大都伴随着执法不到位或者以权谋私等问题。只有开展征管质量检查，才能发现征、管、查之间监督制约不到位的问题，杜绝税务人员以权谋私现象的发生，促进征管质量的提高和执法行为的规范。　　五是大力推行政务公开，接受社会各界的监督。要下决心大力推行“阳光办税”，把税收政策、税额核定、案件查处、减免税、资产核销、税前扣除等一些带有实质性、敏感性的情况向系统内外全部公开，把执法各环节公开在社会、公众面前，不给以权谋私者可乘之机，减少人为因素的影响，防止腐败现象的发生。　　（四）监督内容要落实　　建立制度、完善制度和落实制度，是相互连贯的一个整体。从工作的难易看，落实制度的难度更大。因此，制度出台后，必须下大力气去抓落实。目前，在对税收执法权监督上主要内容有：　　一是对税款征收权的监督。主要是监督“双定”户的定期定额是否恰当、合理；监督未按期纳税是否加收滞纳金，实施处罚的手续是否完备；监督是否存在漏征漏管户现象；监督对欠税户的管理是符合规定。　　二是对减免税的监督。主要监督减免程序是否符合规定要求；监督被减免税款是否符合税法确定的税收减免条件；监督税务人员对减免税是否上下采取集体会办制度或集体审议制度，是否有人借减免税之际违法乱纪，侵占企业利益；监督税务人员对所减免的税款是否按规定纳入跟踪管理。　　三是对税务检查权的监督。主要监督检查程序是否合法；监督检查结果所依据的税收法律、法规、政策是否准确；监督税务人员有没有借税务检查之机违法乱纪；监督检查人员是否有滥用自由裁量权、擅自减免、擅自放行等违法行为。　　四是对税务处罚权的监督。主要是监督处罚程序是否合法；监督处罚适用的法律法规是否准确。　　五是在其他税务管理权的监督方面。包括税务登记办理权、漏征漏管清理权、税收保全措施权、税收强制执行措施权、税务行政复议裁决权等方面，主要是监督是否按规定程序办理，是否符合法律法规的要求。　　（五）责任追究要从严　　实行责任追究是加强“两权”监督的保障措施。对“两权”运行中的违法行为依法惩处，对执法过错实行责任追究，是“两权”监督的最后一道防线。唯有追究从严，才能奖罚分明。因此，必须以岗责体系为基础，以检查考核为手段，以行政执法责任制和过错责任追究制度为依据，严格地对税收执法和行政管理中出现过错的有关人员进行责任追究。在责任追究中，一是要掌握好政策界限，党纪、政纪处分要有政策依据，不能严之无据，宽之无边；二是责任追究应与年度目标考核、业务等级评定相结合，避免多头评议考核，重复追究；三是应将责任追究与奖励相结合，解决干事愈多被追究的可能性愈大的问题，要进一步细化过错责任行为及处罚标准，减少责任追究过程中操作上的弹性，使追究结果更加公平、公正。要通过严格的责任追究，减少违纪违规行为的发生，为加强税收执法权监督制约提供有力的保证。