税收执法风险防范之探析来源：南京市地方税务局雨花台分局课题组作者：胡小青 陶向武 王旭 纪为林日期：2012-12-24字号[ 大 中 小 ] 　　近年来，国家税务总局提出了依法治税是税收工作的灵魂，指出其精义在于全面实现税收法治化，重点在于用法律规范约束税收执法行为，并在法治的基础上实现税收效率的优化。从当前来看，税收执法的现状与依法治税的要求还存在着一定的差距，税收人员执法不当、执法错误或行政不作为等都构成税收执法风险。税收执法风险的存在会侵害到国家或纳税人的合法权益，影响税务机关形象，如何对税收执法风险加以防控已成为税务机关的重要课题。　　一、税收执法风险的内涵　　税收执法风险是税收风险之一，是指税务机关及其执法人员在实施税收管理、税款征收、税务稽查、行政处罚等税收执法过程中，因主观上的故意或过失致使税收执法不当，执法错误或行政不作为而引起不利后果和不利影响的可能性，如因行政诉讼的败诉、行政赔偿导致国家税收损失而被追究刑事、行政责任或者执法过错责任等。①　　税收执法责任风险不是不可抗的，它完全是既可以预测，又可以防范和避免的。我们认为税收执法风险的内涵应该包括以下四个方面：　　（一）税收执法风险具有客观性。由于内部外部的各种诱因，使得税务机关和税务人员在执法过程中必然会存在各种的执法风险。各级税务机关一定要对税收执法风险存在加以清醒地认识，才能有的放矢，做好风险的规避与防范。　　（二）实施风险管理具有必要性。对税收执法风险进行管理，就是要对组织内部影响组织目标实现的各种不确定性执法风险事项进行识别、分析与评估，并采取有效应对措施主动地、有目的地、有计划地处理风险，将其影响控制在可接受范围内的过程。风险管理旨在为组织目标的实现提供合理保证。　　（三）税收风险管理具有动态性。税收执法风险管理体系是税收内控机制的基本组成部分，但它不能游离于税收工作体系之外，而应该是建立在现有税收业务基础之上的一个自我监督机制，并依据现有税收业务工作规范运行，具有动态性和连续性特征。　　（四）税收风险管理具有程序性。税收执法风险管理体系作为一个完整的体系，应包括税收执法风险管理的基本程序，包括风险识别、风险评估、风险控制、风险管理效果评价和监督改进等环节。具体包括内部环境、目标设定、事项识别、风险评估、风险应对、控制活动、信息与沟通、监控等构成要素。各要素间是一个多方向的、反复的过程，在这个过程中几乎每一个构成要素都会影响其他构成要素。　　二、税收执法风险产生的原因　　导致税收执法风险产生的原因归纳起来有以下几个方面：　　（一）税收法律法规的有些规定缺乏可操作性　　长期以来，由于税收立法透明度不高，同时很多税收法规和规章是应急措施，出台比较仓促，临时性色彩浓厚，缺乏学者、专家和社会公众的广泛参与和严格论证，制定出来的税收法律、法规、规章不相衔接。此外有些税法条文过于笼统，表述不准确，用词不严谨，如 “无正当理由”等模糊概念，不仅增加了实际操作的难度，而且客观上也为税收执法的随意性留下隐患；使得在执行过程中，一些解释，补充规定等的文件层出不穷，造成各人对相关条文理解、解释的多样，容易造成税收执法风险。　　（二）税收计划管理与依法治税存在矛盾　　目前全国各地对税收任务的下达基本上仍维持着一种基数加增幅型方法。而税收工作作为税务机关的一项基本职能，在考核上是收入导向型，一切以收入为中心，很多地区甚至对税收收入实行“一票否决”制；同时政府对收入的需求与实际可实现的收入（经济关联度）也存在脱节现象，这在客观上也加大了税收执法风险的发生概率。　　（三）税收法治环境仍需要进一步打造　　主要有两个方面：一方面，现阶段我国纳税人的纳税意识参差不齐，部分纳税人仍在想方设法，甚至采取许多不正当的手段，来达到不交或少交税的目的，一些执法人员也不能严格要求自己，抵制不住诱惑，从而加大了税收执法风险产生的概率。另一方面，一些地方政府为了招商引资，搞活经济，乱挖税源、引税，经意或不经意间干预税收执法，出现问题后，责任往往归咎于税务机关。有些地方政府为其引进的税源为纳税人的违法行为说情等，在一定程度上增加了税收执法风险。　　（四）税务工作人员自身素质还待提高　　主要表现在税收执法人员业务不熟，程序不清，部分税务执法人员不能很好的掌握法律法规的立法精神造成对税法及相关法律法规理解出现偏差，凭感觉、凭经验执法。甚至还存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等情况。　　（五）内部监督制约机制尚需健全和落实　　从目前来看，税务机关各种内部监督机制并不少，按国家税务总局的要求，各级税务机关按期进行执法检查工作。每年还要按规定进行执法督察工作。同时各地还有诸如执法监察、征管质量检查等形式多样，内容各异的检查。但在实际执行过程中，却存在这样或那样的不足，具体表现在：一是检查人员业务素质参差不齐，责任心各有高低，造成检查深度不够。二是检查内容贪多求全，由于时间紧、内容多、范围广、任务重，检查往往走马观花、蜻蜓点水，存在检查不深、不实、不到位的问题。达不到预期的效果。　　三、税收执法风险管理的措施　　（一）税收执法风险的识别　　税收风险识别是税收风险防范的前提，其重点应在于及时有效地洞察发生几率较高的税收执法风险、危害或影响程度较大的执法风险以及税收执法行为的潜在风险。各单位应建立风险管理工作小组之类的机构，负责对税收风险进行甄别和评估，按照税务执法岗位类别及分工或不同执法环节建立税务人员税收执法风险点评价指标体系，确定每一个岗位存在的风险点，通过确定的风险点，按照不同岗位设定预警指标，明确具体的风险表现、执法岗位、评价期间、评价时点、评价部门及人员、政策依据和防控措施等内容。同时，可邀请基层一线工作人员参与风险评价过程，主要是参与风险点的识别，对风险管理制度和风险点指标体系的修订提出切合实际工作情况的意见和建议。　　对税收执法风险的识别，主要采取三种方法进行：　　一是归类整理已知风险进行识别。将现有的税收执法责任考核指标和发生过的执法过错行为进行分析分类，主要是对政策执行类、税收征管类、税务稽查类、人员素质类风险进行高危风险点的识别；　　二是根据反馈信息进行识别。根据单位税收执法检查、征管质量检查、绩效考核、考核评议（包括个人自查、业务领导抽查、处室复查复评）、轮查等日常税收管理工作反馈的信息，进行高发风险点的识别；　　三是组织交流讨论进行识别。组织定期会议或专项讨论，同时以口头和书面方式交流风险识别情况，根据税收执法行为的各个环节进行税收执法风险点的全面梳理，将识别出来的风险详细记录到文档中，以便他人查阅。　　（二）税收执法风险的评估　　税收执法风险的评估不仅仅是一种事前的评估，笔者认为完整的风险评估应包括风险的事前评估，事中评估以及事后评估。通过对风险的事前评估，可以对税收执法行为可能存在的风险进行估量，为有针对性地进行风险防控提供方向；而事中评估是对正在进行的税收执法行为存在的风险进行估量，可以及时发现问题，解决问题；风险的事后评估，则是对已经完成的税收执法行为存在的风险进行估量。从而可以达到总结经验教训，举一反三的效果。　　一是建立风险评估机制。各级税务部门应建立健全风险评估机制，在对税收执法风险进行识别的基础上，将所有执法风险点按照高、中、低和经常发生、偶尔发生等情况进行分类，实施分类管理，重点关注高风险点和经常性发生的执法行为。加强税收执法风险评估的制度建设，明晰风险评估的主体、程序、标准和评估结果的应用方式，对当期所发生的所有执法行为进行全程预警、监控、考核、处罚，确保长期的、动态的跟踪和评价，将内部管理与监督紧密结合起来，实行分级评价。　　二是找出风险形成规律。风险来源是引起风险的根本原因，因此分析风险来源，可以确定风险的驱动因素，同时可以预测风险所造成的影响。如果风险发生，就可以根据其可能性和后果来评估风险的影响，对风险按照风险影响等级进行优先排序，对级别高的风险优先处理。税务部门应在税收执法风险点识别的基础上，根据税收执法的实际情况不断修订风险等级。　　三是构架风险评估指标。主要分为两大类风险评价指标：一类是可量化的指标，即登记率、入库率、欠税管理水平及清缴欠税力度等税务指标；另一类是不可量化的指标，即在当地公众心目中的形象，与工商、银行、国土、司法等部门的沟通合作，形成群众性协税护税体系等非税务指标。对非税务指标宜采用专家评估的方式，按下列步骤进行：首先，制定一个科学、客观的评价标准。其次，通过专家组的集体测评来给各项指标打分。最后，汇总测评结果，得出一致的结论。对非税务指标的评价，一般应按固定的周期进行，可以一年一次。在建立了一套指标体系以后，还需要开展指标体系的有效性分析。指标体系用来评价税收执法管理的业绩，评价的准确与否取决于指标体系自身的质量。应随时评估指标体系的适用性和有效性，对指标体系进行动态管理设计。　　（三）税收执法风险的控制　　税收执法风险控制是整个税收执法风险体系中的核心部分，要贯穿于税收执法风险过程的始终。　　1.风险的事前控制　　一是加强信息沟通。在风险识别的基础上，加强税务人员在税收执法行为中对于风险的识别、风险的等级等一些信息的有效获取和沟通，以及信息在单位内部的通畅流转，加强税务机关与相关政府部门之间的信息共享，通过信息高效共享推进税务机关专业化运作。　　二是建立预警平台。建立事前预警防范平台，对税务执法的全过程进行有计划、有组织的动态管理，对信访、举报、绩效考核、执法检查等事项中发现的任何一项税收执法异常信息，经过整理、评估，分析得出风险信息，供执法人员查询，并向执法人员发出风险预警，发挥事前规范及正向指引功能。同时采取有效的控制行动，追查原因并督促其纠正，以期有效的预防、处理和化解风险，增强执法人员抵御和化解执法风险的能力。　　三是健全监控制度。加强政策法规部门对税收规范性文件的归口管理，强化地方性税收法规、规章、规范性文件的备查备案制度和执法文书的归口管理制度等税收监督制约机制，注重对各种现有税收政策、制度办法执行情况的监管，确保税收执法人员能全面、及时、便捷的获取各种法律法规和相关政策规定信息。　　四是强化教育培训。加强税收执法队伍管理，不断提高执法水平，增强税收执法人员的风险防范意识。　　2.风险的事中控制　　一是加强组织监控。要充分发挥各级税务风险防范领导小组的组织领导作用，建立健全事中决策、监控机制。加强对税收执法人员的执法权限和质量进行监督，即监督其行为是否超越职权范围及其行为是否合法适当，强化对自由裁量权行使的监控力度，防止执法随意性和权力滥用。　　二是进行重点控制。对可能涉及税款流失及损害纳税人合法权益的重点执法环节，如减免税、退税、发票审批及核查、重大税务案件审理、滞纳金加收等主要风险点加强控制。如有必要，可制作专门针对这些风险点的风险手册，进行具体指导。　　三是强化互动协作。强化税务部门内部业务互动和协作，强化征收与管理、管理与稽查、稽查与审理部门之间的业务互动，建立健全业务协调工作制度机制和联合行动机制。　　四是及时纠正过错。对在执法过程中发现了过错且能立即纠正的，应当立即推送给相关税收执法人员（或部门）进行及时整改。同时做好记录，建立台帐，按季度进行比对核查，分析查找风险产生的原因和影响。　　3.风险的事后控制　　一是建立健全事后监控制度。在事后监控中要注重日常检查和专项检查并重，充分发挥各种管理措施的作用。首先按季度开展税收执法检查、征管质量检查、绩效考核及考核评议（包括个人自查、业务所长抽查、分局执法检查）；其次建立轮查制度，业务主管部门进行复查复评；再次建立基层执法单位反馈制度，由基层执法单位根据对各执法人员的检查情况，总结检查中发现的好坏两方面典型事项和风险发生频率较高的事项，按期以简报或案例的形式在单位内部进行通报。　　二是建立监督考核管理机制。建立起以税收执法责任制为核心的监督考核管理机制，对检查中发现的问题，及时制定整改措施，并在检查中对前期推送的执法风险点整改情况进行追踪。　　三是实施过程持续跟综改进。对风险处理的个案进行原因分析，对整个风险控制过程进行跟综评价，及时堵塞漏洞，为今后的风险评估和控制提出建议和意见，以不断地对制度办法进行修订，做到制度办法与工作实际相结合。　　四是强化税收执法责任落实。对已经违纪违规的责任人，根据执法过错行为的过错性质，依据相关法律、法规及规章的规定，进行执法过错责任的追究和处理，并将执法检查情况反映在绩效考核中。同时树立税收执法风险防范典型，进一步规范施政行为、提高依法行政质量、降低税收执法风险、提升综合防控能力。　　四、防范税收执法风险的长效管理　　风险防范长效管理是风险识别、风险评估和风险控制的补充，共同构成完整的税收执法风险管理体系。防范税收执法风险的长效管理应包括以下几方面的内容：　　（一）强化内部监督。税收执法风险管理是一个长期的动态的过程，要加强内部监督，规范内部监督的程序、方法和要求，对税收执法风险管理体系的建立与实施情况进行全方位的监督检查，发现风险管理缺陷，应当及时加以改进。　　（二）完善外部监督。在完善内部监督机制的同时，还应完善外部的监督机制，加强外部监管和制约，充分发掘外部监督的潜力，特别是要发挥纳税人对税务机关执法行为的监督，以促进税收法制制度的完善，促进税务机关严格执法、文明执法、公正执法。　　（三）培植风险理念。加强对税务干部进行风险管理理念的教育，培育税收执法风险管理文化，将执法风险管理文化建设融入税务文化建设全过程，促进组织风险管理水平和税务干部风险管理素质的提升，将风险管理意识转化为执法人员的共同认识和自觉行为，牢固树立风险无处不在、风险无时不在的意识和理念，促进税务机关建立系统、规范、高效的风险管理机制，保障组织风险管理目标的实现。　　（四）加强制度建设。要加强制度建设，建立健全税收征、管、查、审等环节内部及相互之间的互动机制，加强信息的对称性以及内部的协调配合，不断提高税收执法风险的防控能力。　　（五）优化征管环境。要健全协税护税网络，强化税法宣传，做好行政协调，力求社会广泛支持，努力构筑税务部门与社会各界及广大纳税人的和谐关系，优化税收执法的外部环境，营造公平公开、规范统一的税收征管环境。