强化纳税评估、日常检查、税务稽查功能衔接的思考来源：如东县地税局作者：徐斌 钱广银日期：2013-01-04字号[ 大 中 小 ] 　　近年来，加强税源监控、强化税收管理精细化的理念已经深入人心，并正在逐步改变着我们的日常税收征管和稽查工作，如何正确处理纳税评估、日常检查、税务稽查三者的关系，已经成为摆在我们面前的新课题。笔者认为，在新的征管模式下，必须充分发挥三者各自的优势所在，明确业务边界，理顺关系，加强衔接，才能更好地发挥各自的职能作用，才能保障多层次、立体型税源监控体系的有效建立。　　一、纳税评估、日常检查、税务稽查功能衔接中存在的问题　　在目前的征管形势下，由于实际税收工作与税收立法的不同步，理论超前与具体操作的不同步，税收环境变化与管理机制的不同步，加之《税收征管法》本身存在一些不具体、不完善的地方，出现了部分理论与实践不配套、操作机制缺泛的情况，容易造成实际税收工作中的不规范、不统一，甚至造成执法越位，纳税评估、日常检查和税务稽查衔接方面正是存在这样的问题。　　（一）观念不清、认识存在误区。当前，一些税务人员对纳税评估、日常检查和税务稽查三者的内涵、作用缺乏统一认识，对三者的职能范围、执法方式含糊不清，有的片面认为纳税评估仅是一种案头的分析审核，有的把纳税评估等同于实地检查，有的把日常检查混同于税务稽查，出现了三者交叉查账、职能重叠的现象，也有的片面夸大纳税评估、日常检查的范围，认为未来的税收征管将回到原来征管查一体的老路等，使三者衔接不力，征查协调不畅，合力难以形成，工作效率和实际效益难以有效保证。　　（二）执法越位现象时有发生。实际工作中，由于没有统一规范，同时工作衔接、资料传递等程序方面也没有一种明确的机制加以限制，客观上出现了一些部门超越本身职权范围的现象，如征管部门将一些应移交给稽查部门立案查处的案件，自己直接作补税处理，容易导致少数纳税人为缓解一时的资金压力，当月不如实申报纳税，自行调节税款，待以后通过征管部门纳税评估把税款补缴入库，甚至使个别纳税人对偷逃税款产生侥幸心理，当然其中也不排除个别税务干部出于个人的一些目的，帮助企业逃避稽查，以期用提前纳税评估的办法使企业免于处罚。　　（三）三者均亟待准确界定和规范统一。具体表现在：　　1、在纳税评估方面，纳税评估尚需法律确认，纳税评估的组织体系、纳税评估的方法体系、纳税评估的岗责体系尚未建立，同时纳税评估的观念有待进一步树立，评估人员的素质有待进一步提高，纳税评估的信息渠道有待于进一步拓宽，纳税评估的范围、方法有待进一步扩大，可以说纳税评估工作的开展还处于实践和摸索阶段，从我县运行的情况来看，评估工作刚刚起步，实际评估工作还没有足够的信息支撑，评估指标、评估模型还没有建立，还不能充分地运用各种纳税评估方法进行分析评议，更多的还是狭义上的实地调查，侧重于抓收入、补缴税款，对宏观的税源监控缺少把握。　　2、作为征管部门的基本工作职能和管理手段之一的日常检查，虽然>有所规定，国税发[2003]124号文件《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》也对其范围进行了界定，主要是清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为，但目前还没有具体的法律规定，也没有具体的操作规范。　　3、从稽查角度来说，虽然《征管法实施细则》第九条规定，“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处”，但随后国税函[2003]140号《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》又规定：“在国家税务总局统一明确之前，各级稽查局现行职责不变”，维持现状的税务稽查面临着诸多的问题和考验。同时，我们也应该看到，新《税收征管法》已于2001年5月1日起施行，《征管法实施细则》也于2002年10月15日起实施，而作为稽查操作指南的《税务稽查工作规程》从1995年12月1日一直沿用至今，新《税务稽查工作规程》出台的滞后，直接影响了稽查的准确定位、统一模式、规范操作。　　二、纳税评估、日常检查、税务稽查三者的关系　　总的来说，纳税评估、日常检查、税务稽查三者在日常税收活动中相互依存、相互作用，既有区别又有联系。　　（一）联系在于：　　1、三者同时存在，相互促进，都是多层次、立体型税收管理网络中不可或缺的税源监控手段，也是加强税收管理精细化的重要举措，它们各司其职，为净化税收环境、维持税收秩序发挥各自的职能作用。　　2、在一定条件下三者可以进行转换，实地核查的纳税评估实际上就转换为日常检查，而日常检查中发现的偷、逃、骗、抗及达到立案标准的涉税案件实际上也转换为税务稽查，三者转换的条件构成了划分三者职能范围的基本要件。　　3、纳税评估和日常检查可以作为税务稽查的一个选案方式，为一般稽查提供案源，实现强化管理与重点稽查的相互配合。同时，通过纳税评估、日常检查收集的涉税案件相关信息和相关线索，能为重点稽查提供检查思路和依据，确保涉税案件查深查细，提高稽查质量。　　4、新的征管形式下，一方面，强化纳税评估和日常检查可以解决集中征收、重点稽查模式下征收与管理脱节断档的问题，弥补原有稽查面的不足，实现税收征管的科学精细；另一方面，稽查的刚性震慑力、原有的稽查面、稽查的保障职能将继续保持，以查促征、以查促管的制约机制依然存在，打击型稽查的作用将更加明显。　　（二）区别在于：　　1、内涵不同。纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为；日常检查是指税务征管部门清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为；税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况所进行的税务检查和处理工作的总称，包括日常稽查、专项稽查、专案稽查等。　　2、目的不同。纳税评估重点在于发现广大纳税人在纳税过程中存在的一般性违规违法现象，侧重于分析评价，并给其自查补救机会，日常检查则侧重于日常管理，其目的，一方面在于强化管理；另一方面在于对纳税人的纳税行为进行辅导，以引导纳税人自觉正确履行纳税义务；稽查目的在于重点打击违法情况严重的不法纳税人，主要体现税收执法刚性。　　3、实施的程序不同。纳税评估没有法定的程序，可根据管理工作需要来确定评估程序，目前主要为案头分析、实地调查、约谈举证、结果处理等；税务稽查、日常检查则具有严格的法律程序，而且稽查必须经过选案、调查、审理、执行四个环节，但日常检查一般可以采取简易程序。　　4、使用的文书不同。纳税评估使用的还不是完全意义上的法定文书，以税务机关内部使用为主，其资料不发纳税人，不作为行政复议和诉讼的依据，对纳税人的约束力较弱；税务稽查、日常检查使用法定文书，要求被查对象必须对所查内容核实、签字、盖章，其资料作为行政复议和诉讼的依据，对纳税人具有较强的约束力。　　5、时限不同。开展纳税评估工作原则上在纳税申报到期之后进行，评估期限以纳税申报的税款所属当期为主，特殊情况才延伸到往期或以往年度，主要为事中的过程监控；日常检查视日常管理行为而定，期限较为宽泛；税务稽查的检查所属期一般为以往年度，主要为事后监控。　　三、强化纳税评估、日常检查、税务稽查功能衔接的对策措施　　笔者认为，在今后的税收工作中，加强纳税评估、日常检查、税务稽查的衔接，理顺相互之间的关系，发挥各自的职能作用，必须从以下五个方面入手：　　（一）加强立法，准确定位。首先，应加强《中华人民共和国税收征管法》及其实施细则的修订，建立各自切实可行、独立有效的操作规范，明确纳税评估的法律地位，使纳税评估有法可依、有据可查，同时进一步修订纳税评估操作办法，健全机制，增加操作性；其次，出台日常检查的具体操作规范，使清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询及不涉及立案查处的日常管理行为落到实处；第三，出台新的《税务稽查工作规程》，明确税务稽查的组织机构、内部配置、执法权限等，使税务稽查准确定位，逐步向专司偷、逃、骗、抗案件查处的“打击型”稽查过渡。　　（二）理顺关系，明确职责。建立管理部门与稽查部门之间的内部联系制度，将纳税评估、日常检查移送稽查的标准具体化。可按两个标准来细化，一是定性标准，如涉及偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的；二是定量标准，如达到立案标准的（个体工商户、个人或承包、组、挂、靠企业查补税款在5000元以上、企业、事业单位等查补税款在20000元以上）。同时，按照三个原则划分日常检查和税务稽查职责：一是在征管过程中，对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务的日常性检查及处理由基层征收管理机构负责；二是税收违法案件的查处（包括选案、检查、审理、执行）由稽查局负责；三是专项检查部署由稽查局负责牵头统一组织。从检查的对象、范围、性质、时间、金额等方面划清日常检查与税务稽查的业务边界等。　　（三）拓宽渠道，信息共享。信息匮乏和失真已经成为纳税评估、日常检查、税务稽查深化的共同瓶颈。为解决这个问题，首先要充分利用税务机关已经掌握的资料，扩大信息覆盖面，提高信息外联度，建立征纳双方良性互动的信息利用机制以及定期核对、补充信息的更新机制，提高纳税人税收征管信息的真实度；其次，应建立纳税人信息资料库，长期积累，一是税务机关上下级之间以及内部的征收、管理、稽查各部门之间信息数据实现共享；二是要建立税务机关自己的信息收集机制，与国税、工商、审计、银行及其他政府机关进行联网，加强部门的横向联系，随时掌握企业的经营动态信息，了解结算资金的变化情况，及时获取*7数据，实现对企业经营行为的全方位监控，达到对综合信息资源管理的精细化、科学化，为建立纳税人的综合性信息电子税源档案库奠定基础。　　（四）征查协调，互动双赢。一是建立征查协调机制。由分管局长牵头，各职能科室负责人、稽查局局长、各征管分局分局长参加，组成协调领导小组，定期召开征管稽查联席会议，分析行业税收征管状况，研究制定税收征管、稽查措施；二是建立信息共享传递机制。明确信息传递的内容、方式、时限，由征管科牵线，征管分局、稽查局之间按月交流，互传纳税信息，及时互馈征管疑点和稽查难点，堵塞征管漏洞；三是建立工作建议机制。征管、稽查每月互提3条以上建议，并分别制作《税务稽查建议书》和《税务征管建议书》，反映征管分局日常评估、日常检查中发现的疑点问题，以及稽查局对检查中发现的征管薄弱环节提出建议；四是建立联合回访机制。对列入县以上重点监控的纳税人，在税务稽查结束后三个月内由征管分局和稽查局联合派人进行回访，收集纳税人意见，提供查后纳税辅导。　　（五）相互监督，加强考核。一是科学界定双方的职责界线和职责问题的责任追究，制定合理的考核指标，强调在职责上分、在目标上合。要求稽查部门克服单纯的“查错纠弊”思想，做到“查中有管”，要求征管部门克服单纯的征收观念，做到“收中有查”，对稽查部门的“查而不管”和征管部门的“收而不查”行为，在考核时同样扣分，并和个人经济利益挂钩；二是建立相互监督机制。一方面，通过稽查局检查纠正税务分局在日常征管中的违规操作，堵塞征管漏洞，另一方面，每半年一次由县局税政（法规）科组织税务分局对提供案源的稽查案卷进行复查，提高稽查深度与质量；三是加强纳税评估、日常检查移送稽查案件的考核，对涉税案件应当移送而不移送稽查部门查处的，严格追究直接责任人和相关人员的责任。