纳税评估的国际比较与借鉴

纳税评估的国际比较与借鉴来源：连云港市地税局作者：张依东 荣生山日期：2013-01-04字号[ 大 中 小 ] 　　纳税评估又称审核评税， 是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。我国1998年开始实行《外商投资企业、外国企业和外籍个人纳税申报审核评税办法》，首次引入审核评税的管理方式。2001年，总局制定印发了《商贸企业增值税纳税评估办法》，首次提出了纳税评估的概念。2005年3月，总局出台了《纳税评估管理办法（试行）》，纳税评估开始得到广泛应用。但是，由于诸多因素，当前纳税评估工作还存在不完善的地方。笔者总结了国外纳税评估的成熟做法与经验，为完善我国的纳税评估制度提供有益借鉴和参考。　　一、国外纳税评估的通行做法　　目前，新加坡和英国在纳税评估管理上已经形成了专门化、系统化的工作流程和工作部门，美国、德国、澳大利亚则制定了一套科学严密的审核评税体系。　　（一）新加坡　　新加坡是推行纳税评估较为规范的国家，纳税评估工作是新加坡税务局的核心工作，贯穿于税款征收、日常管理和纳税检查各环节，是对纳税人进行监控的最有效手段。新加坡税务局进行评税时主要依托两个电子信息库，一是通过各种渠道搜集的情报信息构成的评税情报库，二是通过纳税申报采集的信息构成的申报信息库。使用的评税方法主要为核对法和财务分析法，核对法即评税人员通过掌握的各种情报、信息，通过函调或面谈的形式，对纳税人申报表中内容进行核对，是评税工作中的核心方法。财务分析法即评税师根据已掌握的各行业财务指标的标准值即平均值，通过财务分析的方法找出偏离标准值的个体，通过函调和面谈的方式来核定其应纳税额。　　新加坡税务局的评税部门主要有：①税务处理部，其职能是发放评税表，处理各种邮件、文件和管理档案。②纳税人服务部，对个人、纳税人的当年申报情况进行评税。③公司服务部，对法人的当年申报情况进行评税。④纳税人审计部，对以往年度评税案件和有异议的评税案件进行复评。⑤税务调查部，对重大涉税案件进行调查。　　根据评税工作规程，新加坡的评税工作分为两部分，一部分是纳税人服务部或公司服务部对当年的纳税人申报情况进行评估，另一部分是纳税人审计部对以前年度的评税完毕案件或纳税人有异议的案件进行复评。如果在评税中发现重大涉税问题，必须转入税务调查部进行调查。无论纳税人审计部或税务调查部对纳税人作出什么样的处理结果，其评税表仍然由纳税人服务部或公司税务部来制作。　　（二）英国　　英国各税种的税收征管一般都要经过纳税申报、纳税评估、税款交纳和税务检查等程序，纳税评估是其中的重要环节。英国不同税种的纳税评估方式有所不同：增值税和资本利得税实行自行评估，其他税种由税务机关评估。在自行评估过程中，纳税人有责任及时登记、递交纳税申报表并缴纳税款。如果税务当局认为纳税人在某一时期的纳税申报中有错误或遗漏，可以对其签发纳税评估通知单。其他税种的评估过程与自行评估的过程大相径庭，如对所得税的评估，税务当局会对纳税人提交的纳税申报表和一些其他文件进行检查，如果未发现问题，就以此为依据计算出纳税人的应税所得和应付税款。如果税务人员发现纳税人有应税所得未被计入或者获得了不应获得的减免，可以对纳税人签发补缴税单。　　（三）美国　　美国的纳税评估信息化程度高，大量采用计算机系统进行数据统计、筛选和处理。税务机关在纳税人自行申报的基础上，将重点力量放在税务审计上，税务审计人员约占税务机关人员的一半以上。纳税人申报后，税务部门必须严格审核纳税人申报的每份纳税申报表。纳税人的报税资料输入电脑后，电脑会自动进行审核比较。如果在审核过程中，发现纳税人有计算错误或申报不实者，税务部门会书面通知报税人。审计选案主要集中在信息处理中心。税务审计对象确定的基本程序是，根据税务部门事先确定的计分标准，由电脑评分，然后根据评分高低加以确定。通常是收入越高、扣除项目越多、错漏越多者，分数就越高，成为审计对象的可能性就越大。　　（四）德国　　德国税务审计的智能化程度比较高。税务审计对象是按照计算机打分选户进行的，对每个行业的税收负担率、盈利率进行调查测算，对纳税人的纳税情况等信息资料输入计算机，通过比较后生成被查对象清册，然后根据纳税申报表、资产负债表、征税通知书以及相关的信息资料进行分析，最终确定实地检查户数，按照派工制的形式将检查任务分配给检查人员，明确其检查的内容和要求。审计人员在审计前必须熟悉被审计对象的生产经营情况和纳税情况，通过资料信息的分析寻找企业偷税的疑点。审计结束后，审计人员要把审计出来的问题逐一与企业明确。企业如果对审计情况有异议可申辩，达到双方意见一致为止。如果双方意见分歧较大，则由审计部门的负责人出面会谈，在双方意见基本一致的情况下，审计人员拟写审计报告，征税部门核发“征税通知书”。对补税金额一般处以20%——30%的罚款。　　（五）澳大利亚　　澳大利亚国税局认为纳税人实行自行申报、自行审核后，效率提高的同时风险也增大了，因此必须对纳税人资料进行分析，重点是纳税风险评估，主要有以下过程：1.收集整理纳税人的信息。信息来源分为内、外两部分，外部信息主要是银行、海关、移民局、证券市场信息，以及外部商用数据库。内部数据主要是税务当局数据信息库，包括纳税人申报资料、历史评估资料、审计资料等。这些信息全部录入计算机网络数据库，供评估人员调用。2.分析信息。纳税评估人员将采集的内、外部信息输入由专家设定的标准模型中，自动生成评估报告，主要有财务分析、欠税情况分析、征收情况分析、营业行为报表等，然后根据个人分析和经验修正，得出公平、合理、权威的结论。3.纳税风险的判定与对策。把纳税人按风险大小分级，实行区别管理。对遵从度高的纳税人主要是自我管理、自行评估策略，税务机关只是简单的监督与观察，而对于抵触税法、遵从度较低的纳税人的管理具有强制性，通常采用纳税审计和移送法办的措施。　　二、发达国家与我国纳税评估制度现状的比较分析　　1、纳税评估的功能定位不同　　发达国家一般把纳税评估定位在管理和服务上，纳税评估是一种非现场的检查，与现场稽查有一定的区别，纳税评估机构与稽查机构的界限也比较清晰，前者侧重税源管理，后者侧重执法打击。通过纳税评估，一旦发现问题及时通知或辅导纳税人纠错，如纳税人仍置若罔闻，那么这种不遵从行为也就由无知性不遵从定性为知觉性不遵从，处理方法也由纳税评估转为税务稽查。这种重过程服务、轻结果处罚的管理理念，比较符合现代税收管理的要求。我国纳税评估主要定位为税务稽查的前置程序，是一种打击偷逃税的手段，在试行税收管理员制度后，虽然也强调把纳税评估作为税源管理的手段，但由于在制度、机构、人员等方面未得到有力的保证，征管部门的人员真正能从事纳税评估工作的寥寥可数，纳税评估对税源管理的作用非常有限。　　2、纳税评估的机构设置不同　　如前文所述，新加坡税务局的评税部门有税务处理部、纳税人服务部、公司服务部、纳税人审计部和税务调查部，各部门职能界限明确，各司其职。德国税务审计机构比较完整，自成体系，其税务审计的*6权力机关是联邦财政部和各州的财政局，联邦财政部下设的税务审计局，负责大型企业及公司的税务审计；州财政局下设的税务审计局，负责中小型企业的税务审计。美国税务审计人员约占税务机关人员的一半以上。我国近年开展的纳税评估工作中，税务部门一般不设置专门的评估机构和评估人员，主要由税收管理员兼办，每个税收管理员平均管理纳税人几百户，常常忙于应付案头工作，根本无暇开展纳税评估，纳税评估的广度和深度远远不能满足税源管理的要求。　　3、纳税评估的技术手段不同　　纳税评估所需的涉税信息量非常大，如果仅靠手工手段就会事倍功半，效率低下，难以完成对所有纳税人的评估，这就需要计算机手段的广泛应用。另外，在运用计算机对纳税人的纳税情况进行对比分析时，必须依靠客观准确的纳税评估指标体系，只有这样才能使评估结果客观真实。发达国家税源管理信息化程度较高，可凭借大量的涉税信息，运用计算机程序进行纳税评估，再通知或辅导纳税人补税，评估的效率和可靠性很高。在美国，大约有90%以上的案件是通过计算机分析筛选出来的。对比之下，我国信息化建设总体水平不高，纳税评估所需的涉税信息不全面。目前我国税务部门的评估数据资料仅包括纳税人税务登记资料、纳税申报表及企业财务会计报表。这些资料主要由纳税人提供，缺乏社会相关部门提供的资料。另外，纳税评估指标体系尚待完善，如我们江苏省地税局制定了一些评估指标体系，但由于信息共享性较差，评估软件功能有限，主要还靠人工分析，效率和效果都不够理想。　　4、纳税评估的法制环境不同　　纳税评估是一项系统工程，而不是一项孤立的税务管理工作，它的开展涉及社会经济领域的方方面面，特别是信息采集方面，需要与政府机关及其他相关部门建立信息共享的机制，这就需要一个完善的社会法制体系来保障。发达国家经过多年的发展，一般都建立了比较完备的法律体系。而我国的法律制度却不是很健全，特别是在金融信用方面，现金交易普遍，纳税人依法纳税意识淡薄，偷税、骗税现象突出，税收流失严重；而我国金融部门并没有严格执行《银行账户管理办法》、《现金管理暂行条例》等有关规定，控制企业的现金持有量和使用范围，禁止企业多头开户，禁止大额现金交易、禁止坐支现金，导致税务部门无法掌握纳税人的资金来源和去向，也就无法有效地实施纳税评估。　　三、发达国家纳税评估经验对我国的启示　　以上比较分析可以看出，我国的纳税评估制度与发达国家还存在一定差距，需要进一步加以完善。借鉴发达国家纳税评估的成功经验，笔者认为，一个科学、高效的纳税评估系统应从法律定位、组织机构、信息传递、评估手段以及人员素质等方面进行优化和完善。　　1、要明确纳税评估的法律地位　　建立健全纳税评估的法律地位是纳税评估工作的基础，规范纳税评估操作规程是纳税评估成效的保证。总局应在《纳税评估管理办法（试行）》的基础上进行完善与补充，对纳税评估的概念、评估的范围、内容、岗位职责、执法方式、工作规程、评估程序、责任追究以及纳税评估分析方法、评估文书资料等予以明确与统一。同时在适当的时机，将纳税评估作为税源监控的重要内容纳入《征管法》或《征管法实施细则》之中，在法律效力上升位阶，使评估工作有章可循，有法可依。　　2、要健全纳税评估的机构设置　　简明合理的机构设置是效率的前提和保证。各级税务部门要根据工作需要，设立专门的纳税评估组织机构，具体负责评估指标体系的建立、评估范围和评估手段的确立、评估内部工作管理等事项，保证纳税评估工作的有效开展。即便不设立专门的纳税评估机构，也要从健全职能设置入手，对纳税评估体系中各个机构的职责分工问题做出明确的规定。　　3、要拓宽纳税评估的信息渠道　　纳税评估工作是一个获取信息、分析信息、使用信息的过程。充分获取客观、准确的涉税信息是保证纳税评估准确、高效的基本前提。当前，我国纳税评估的一个制约“瓶颈”便是涉税信息获取渠道不畅、信息量不足、信息可靠性较差，其根本原因在于信息不对称。要解决信息不对称问题，关键是建立部门之间信息共享的顺畅机制。具体说来，一是尽快实现国税、地税网络的互联互通，资源共享。二是逐步实现税务系统内部网络向外部的延伸，实现与财政、国库、海关、银行、公安、统计、房管等第三方网络的衔接，提高各部门间涉税信息的共享程度。三是完善纳税人财务会计数据采集工作。　　4、要优化纳税评估的技术手段　　充分运用计算机是提高评估工作效率，保证评估质量的必然要求。纳税评估单靠人工进行数据采集和审核分析，采集面窄、速度慢、效率低、评估效果差，不能充分显示纳税评估在税收征管中的积极作用。因此，对涉税信息的采集、加工、分析和处理，要以计算机现代化手段为依托，智能化分析为手段，才能有效发挥纳税评估的特有功能。　　5、要加强纳税评估的人才培养　　纳税评估是一项复杂的工作，涉及税收、会计、财务管理、计算机技术甚至心理学等方面的知识，评估人员不仅应该具备这些方面的丰富知识和综合能力，还需掌握各行业的经营情况和特点，所以说，提高评估人员的综合素质是充分发挥评估系统功能的根本。这就需要一方面加强税收、会计、财务、计算机等方面的专业培训，另一方面通过开展评估工作经验交流会、典型案例分析会等形式，对评估方法、约谈技巧、报表分析方法等进行交流总结，使评估人员的业务水平在相互探讨中得到提高，培养出一支能够胜任纳税评估工作的专家型评估队伍。