准确定位 不断强化纳税评估、日常检查与税务稽查之间的协作来源：吉安市地税局作者：李小标日期：2013-03-25字号[ 大 中 小 ] 　　建立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的税收征管模式，是当前税收工作的一项重要任务。普遍推行纳税申报和税务代理制度以后，税务机关的主要力量将转向日常的、重点的税务稽查，与纳税评估、日常检查一起构成税务机关强化税收征管的重要手段和方法，得到了各级税务部门的重视，并在推进依法治税，引导纳税遵从，防范税收风险，提高征管能力，优化纳税服务过程中发近挥着十分重要的作用。但由于法规制度不完善，法律定位不准确，职责分工不明确等原因导致纳税评估、日常检查与税务稽查之间出现了缺位、越位和不协调的现象，给正常的税收工作秩序带来了很大的影响，因此准确定位纳税评估、日常检查与税务稽查三者关系，不断加强三者之间的协作有重大的现实意义。　　一、当前纳税评估、日常检查与税务稽查在定位及协作方面存在的主要问题　　（一）纳税评估存在的问题　　1.纳税评估工作的定位不确切。现在的纳税评估工作主要表现形式为纳税评估工作是通过资料分析、评估约谈等方式查找税收问题，近似案头的纳税检查，其评估工作的目标和方法也是以查出问题的多少为发展方向。且为了与稽查工作区分，评估过程中一般不调取账簿凭证，不到纳税人的经营场所。方式上局限于查对相关经营报表、计算相关经营数据、与企业核实相关疑点等。静态的监督形式无法了解企业动态实际情况，其结果势必出现难以全面查阅、掌握纳税人的账簿凭证和企业经营过程的原始记录，只能发现一些表面问题或嫌疑问题，成效不明显。上述评估方式是否可定位为管理式纳税评估；另一种纳税评估的工作方式类似于税务稽查，但手段及与实际稽查又不完全相同，即可不按稽查工作程序进行，只针对疑点问题核查相关账簿凭证等，局限于个人操作的较浅的核查状态。同时，由于有效监控机制还没有真正建立起来，纳税评估工作在设计上存在一些不足，无法掌握外部相关信息，形成一些评估盲点。评估人员受相关因素约束，没能全面发挥主动管理监控职能。而纳税人大多也未把纳税评估当作是一次自查整改机会。因此，对纳税评估工作应进一步明确定位，即通过评估手段和调查手段，对纳税人纳税情况进行较为全面的管理和监控。　　2.信息资料拥有量不对称。无论采取何种纳税评估工作方式，都离不开拥有翔实的数据资料源，纳税评估过程中力求做到将评估对象的相关经营指标、实现税收指标、各指标的相关峰值等进行充分测算、比对、定量、定性分析，据以找准切入点。由此可见，缺乏足充的数据资料源，纳税评估工作就很难达到预期效果。现实中常常遇到因信息资料拥有量不对称的窘境，如纳税人报送的纳税申报数据和财务数据、生产经营类信息、经营核算类信息以及其他诸如登记注册类、银行账户及账号、 价格类等相关信息不真实、不完整的涉税信息。而税收管理员就情况看，尚无有效渠道或足够的时间和精力去获取庞杂的信息，也仅能对纳税人已报送报表信息资料所反映的“税负”等表面问题问题有针对性评估，但由于信息资料源不完整或有可能错误，无法把问题完整地分析、查找出来，难免出现评估效率低，而且审核误差大。只有充分掌握了上述各类信息并进行测算、比对以及综合分析后，才能做出较为正确的评估分析和准确判断。　　3.税收管理员整体业务素质不高。无论是从现实税收管理工作的客观需要看，还是从税收征管工作发展的必然趋势看，对税收管理员的素质要求越来越需要造就综合性、符合型的税收管理工作者，即既要具有一定的计算机操作、懂得企业经营管理、经济理论、财会技能等等，还要掌握税务管理、税收政策、税务稽查、统计分析等相关知识。但现在从事税收管理岗位的工作人员大多是从原岗位技能分离明晰下的专管员制运行一定时期改革后演变过来的，这部分税收管理员的业务技能特点表现为技能的单一性较强，自身后续知识、技能的更新又跟不上纳税评估工作所需技能要求，他们中的税收专业素质参差不齐。相当一部分评估人员对经营管理、经济理论、税收管理、税务稽查、统计分析等知识面窄，技能单一。税收管理员队伍中缺乏足够的专门综合性、符合型的人才在从事纳税评估实践过程中起到言传身教的带动作用，必然造成开展纳税评估的思路不宽、方法不多，效率不高。有的只能完成一般意义上的看看表、对对数、查查票等浅层次评估，无法收集、分析、评估深层次、代表性涉税问题，使纳税评估工作效率和效益难以提高。　　（二）税务管理日常检查存在的问题　　1.法律地位不明确。虽然《税收征管法》有所规定，国税发〔2003〕124号文件《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》也对其范围进行了界定，主要是清理漏管户、核查发票、催报催缴、评估问询，了解纳税人生产经营和财务状况等不涉及立案核查与系统审计的日常管理行为。2005年，国家税务总局正式下发了《税收管理员制度（试行）》，标志着新的税收管理员制度的正式实行，该制度明确规定了税务日常检查工作由税收管理员来完成。但目前还没有具体的法律规定，也没有具体的操作规范。　　2.功能呈日渐削弱。由于日益繁重的税源管理工作，加重了税收管理员的工作负担。就目前来讲，税源管理、纳税服务、纳税评估、日常检查等项工作，仍是由集“六员”于一身的税收管理员来完成，还有不少具体的管理职责划分不清，无力承担全部责任的税收管理员只能应付于事，致使税源管理部门逐渐形成了以纳税评估代替日常检查的倾向，要么是以评代查、以补代罚，减轻纳税人的责任；要么借纳税评估之名，行税务检查之实，加重纳税人的负担。　　（三）税务稽查存在的问题　　1.配合意识淡薄。管理部门和稽查部门在日常工作中，相互之间缺少工作焦点上的共同探讨，缺少信息上的彼此相互反馈，造成双方信息传递不对称。管理部门没有及时提供纳税人偷税信息资料，稽查部门没有将整改意见及时反馈给征管部门，形成了一种各行其事、各自为阵的不良局面，相互制约监督的机制没有充分发挥。　　2.震慑作用不强。《中华人民共和国税收征收征管法》第六十三、六十四条明确规定，纳税人有偷税、不进行纳税申报、不缴或少缴应纳税款、扣缴义务人应扣未扣、应收而不收税款的行为，税务机关责令补缴税款、加收滞纳金，并处以不缴或少缴应纳税款百分之五十以上五倍以下的罚款。但实际操作中各地在执行上述法律条款上不统一、处罚标准不一样，另外，由于纳税人、扣缴义务人的承受能力等原因，全省范围内对涉税案件的处罚率和曝光率普遍偏低。　　3.政策把握不一。稽查与征管之间在政策理解、把握上存在差异，影响了稽查效能的发挥。在具体执行过程中，由于对政策的理解和把握不一致，存在偏差，执行的尺度也不一致。另外，征管部门做出的一些纳税认定，稽查部门在检查的过程中发现纳税人的真实情况却和认定的内容不一致，稽查部门很难改变。比如，企业税收征收方式的认定，房地产项目的土地增值税清算等，由于各地管理部门的政策执行不统一，将直接导致稽查部门纳税人违法事实无法准确定性。　　二、对纳税评估、日常检查与税务稽查三者关系准确定位，不断加强三者之间的协作　　（一）确立纳税评估在强化税源管理中的核心地位　　改革税收征管新模式的首要任务是“强化管理”，“强化管理”的核心是税源管理，它是连接“集中征收”和“重点稽查” 的桥梁和纽带，而确立纳税评估在税源管理中居于核心地位，对强化税源管理，降低税收风险，减少税款流失，不断提高税收征管的质量和效率有着十分重要的意义。一是纳税评估是在申报后立即展开，纳税申报中存在的问题能够及时被发现和处理，有效地防止虚假纳税申报，提高了纳税申报的准确率，有助于税务机关加强税源控管，堵塞管理漏洞，减少税收流失，从而提高了管理的时效性；二是纳税评估的目标定位决定其具有服务的功能。纳税评估通过约谈、举证等方式，将纳税人目前大量存在的因主观疏忽或对税法理解错误而产生的涉税问题及时处理在未发或萌芽状态，更加注重帮助纳税人识错、纠错，提高其正确纳税的能力，有效地防范征纳双方的税收风险，减少征纳成本，达到强化管理和优化服务的目的，有利于构建和谐的征纳关系；三是纳税评估为日常检查和税务稽查提供准确的案源，减少打击税收违法行为的盲目性，提高了执法的准确性和威慑力。确立纳税评估在税源管理中的核心地位，可以使征管体系更加严谨，征管工作更具活力，精细化程度更高，税收的管理与服务功能更加凸显，弱化管理的状况从而得到根本性的改变。　　（二）正确认清日常检查与税务稽查之间的关系　　由于日常检查和税务稽查同属税源监控管理手段，在外在表现形式上均为对纳税人、扣缴义务人实施的一种税务检查，因此，要准确划分日常检查和税务稽查的职责，必须正确认识日常检查和税务稽查两者之间的关系。　　1.两者的区别：从检查主体看，税务稽查的主体是省以下的各级税务稽查局；日常检查的主体一般是税务机关的征管部门。从检查对象看，税务稽查的检查对象是涉嫌偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的纳税人和扣缴义务人；日常检查的对象主要是在税收征管活动中有特定义务，或者在某一环节出现问题需要约谈问询、调查核实、检查清算的纳税人、扣缴义务人。从检查性质看，税务稽查是由专业稽查部门依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴税款义务情况进行检查和处理的全部活动，以检查以往年度为主，属于事后检查，其目的和作用是查处偷、逃、骗税行为、打击税收违法犯罪活动，使税法神圣不可侵犯，具有征管机构无法可比的专业性和执法地位的权威性；日常检查是征管部门为强化税源管理在当年纳税期内对纳税人的涉税情况进行单项性、有针对性的，不涉及立案核查与系统审计的检查，日常检查侧重于事前、事中的申报监控管理和纳税辅导，其目的和作用是及时发现问题、分析问题、解决问题，以维护良好的税收征管秩序。从检查程序看，税务稽查的程序必须严格遵守《税务稽查工作规程》的规定，即必须按照选案、检查、审理、执行四个环节进行，实行严格的专业化分工，各环节相互分离、相互制约；日常检查则可以根据税收征管的实际需要进行灵活的安排，程序比较简单，不一定按照选案、检查、审理、执行四个环节进行，只要不违背税收征管法及实施细则的原则规定即可。　　2.两者的联系：无论是日常检查还是税务稽查都源自《税收征管法》及实施细则的授权，都必须遵守《税收征管法》及实施细则的规定，两者的共同目标是依照国家税收法律、法规，查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序，促进依法纳税，保证税法的实施。两者均是税务机关的基本工作职能和重要管理手段，是一种以管促查，以查促管的相辅相成、相互补充的良性互动关系。日常检查可及时、准确地为税务稽查提供案源信息、资料数据，增强税务稽查对税收违法行为打击的准确度和力度，弥补当前税务稽查选案信息少、准确率低的不足；税务稽查通过查处税收违法行为，既能起到教育纳税人自觉依法纳税、遵守税法的作用，又可以促进征管部门各项管理措施及行为更规范、更严密、更有效，起到“以查促管”的作用。认为税务检查只能由稽查部门实施，征管部门没有税收检查权，或者将日常检查与税务稽查割裂开来，都是不正确的。　　（三）不断强化三者之间的相互协作　　应不断提高税收征管的综合效能，防止和避免多头评估、多头检查与重复检查，建立健全纳税评估、日常检查与税务稽查工作协调机制，实现征收、管理、稽查各环节的工作衔接与信息共享，使征管查之间真正形成相互协调，相互促进的管理链条，成为税收管理科学化、精细化、规范化管理的有机整体。　　1.建立健全征管查联席会议制度，形成制度化、规范化的案件移交、意见反馈、信息交换机制。科学合理地安排纳税评估、日常检查与税务稽查工作计划，定期通报各自的工作情况，统筹调整工作安排，保证纳税评估、日常检查与税务稽查工作协调推进。征管部门通过纳税评估与日常检查，充分利用现代化信息手段，广泛收集、整理、分析征管查各环节中同一、同类纳税人的各种涉税信息，找出管理中的漏洞，找准管理的主攻方向，研究管理办法，不断巩固科学管理的基础。征管部门在纳税评估和日常检查中发现的应立案查处案件要及时移交稽查部门处理，稽查部门也要切实搞好稽查结果反馈、稽查成果分析及稽查建议工作，对税务稽查中发现的问题及形成原因进行深入分析，有针对性地提出稽查建议，使征管部门能准确掌握管理中存在的薄弱环节和纳税人涉税违法行为的手段、规律和动向，从而更好地加强税收征管。　　2.以明确岗位职责分工和规范征管工作流程为基础，推行税收执法责任制。将税收征管流程内的征收、管理、稽查等工作分解细化为具体的岗位，签订岗位责任书落实到个人，明确每个岗位的职责与履行每项职责的工作步骤和标准，做到以事定岗、以岗定责、权责相当，让税务人员各司其职、各尽其责，形成既分工协作，又相互制衡的关系。引入规范化管理体系，以信息化管理手段为依托，对税收执法行为进行全过程的监控与考核，建立科学完备的指标体系和考评体系，全面真实地反映税收执法结果，并为责任追究提供准确依据，确保税收执法活动高效有序地运行。　　3.加强执法检查，构建监督体系。针对税收管理和执法中存在的问题中，应大力加强税务执法行为的检查监督，严格执行税收执法过错责任追究制度。对纳税评估和税务检查工作中徇私舞弊、弄虚作假，查而不报、压案不办、查处不力的，或为有涉税违法行为的纳税人通风报信致使其逃避查处的，或应移交案件而不移交的，或滥用职权致使评估、检查结果失真，给纳税人造成损失的，要严格按照《税收执法过错责任追究办法》追究过错责任人的行政责任，给予适当的行政处理和经济惩戒，情节较重的按照有关规定给予行政处分，构成犯罪的要依法追究有关人员刑事责任。加强上级税务机关对下级税务机关的执法监督。定期开展自上而下的执法检查，尤其要注重组织好日常性与专项性的执法检查，充分发挥层级执法检查所具有的深度强、力度大的作用。充分发挥税务机关内部政策法规与纪检监察部门的监督职能，实行监督关口前移，发现问题及时处理，将问题遏制在未发及萌芽状态。建立完善税务行政执法案件复查制度，实行大案要案的报告、督办、通报制度，推行税收执法政务公开制度，广泛接受纳税人、人大代表、政协委员、司法机关、社会舆论的监督，构建一个完整的执法监督体系,确保税收征管查各环节的执法工作合法、公平、公正地开展。