结构性减税政策是2008年12月中央经济工作会议正式提出的，2009年～2012年4年的政府工作报告均明确要实施或继续实施结构性减税政策。2009年以来，增值税“转型”改革在全国范围的推开、营业税改征增值税改革的试点、个人所得税的调整和针对小微企业的各项税费优惠政策等减税政策的出台，对于稳定经济增长和促进经济结构调整都起到了重要作用。
但是，在结构性减税政策实施的同时，北京、广东和重庆等地出台了开征地方教育附加、征收价格调节基金等增加收入的措施。要进一步贯彻落实结构性减税政策，切实降低企业和居民的税费负担，需要明确结构性减税政策的目标定位和实施中的深层体制机制障碍，做好顶层设计，避免政策措施的相互矛盾。
结构性减税政策的目标定位
一般认为，结构性减税是“有增有减，结构性调整”的税制改革方案，是为了实现特定目标而针对特定群体、特定税种削减税负水平。结构性减税并不排斥增税政策，但在有增有减的同时，最终应减轻大多数企业和居民的税负。
在结构性减税政策设计和实施过程中，我们首先应明确减税的范围不应仅包括以“税”命名的财政收入形式，还应包括具有税收性质并构成企业和居民负担的其他收入形式，结构性减税的目的是减轻大部分企业和居民的综合税费负担。如果忽视了这一点，就可能出现税收负担减轻的同时，企业和居民其他负担增加，最终导致结构性减税政策的实施效果大打折扣。
尽管结构性减税并不排斥增税措施，但不是所有的增收措施都符合结构性减税的要求，构成结构性减税的各项有增有减的政策措施，应有利于促进经济结构调整，并符合中长期税制改革和税制结构调整的要求。
与结构性减税矛盾的政策措施及其体制根源
2009年以来，与结构性减税政策目标相矛盾的各项增收措施中，比较典型的是地方教育附加的开征。
为贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，财政部下发了《关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》（财综[2010]98号）。通知要求，各地统一征收地方教育附加，地方教育附加征收标准为单位和个人实际缴纳的增值税、营业税和消费税税额的2%.已经报财政部审批且征收标准低于2%的省份，应将地方教育附加的征收标准调整为2%.
2010年全国地方教育附加收入为242.82亿元，2012年地方教育附加的预算收入为665.99亿元，而根据财政部*7公布的2012年上半年政府性基金收入情况，上半年地方教育附加实际收入高达457亿元，同比增长58.4%.据此测算，全年收入预计在900亿元左右，比2010年增长约650亿元。
地方教育附加的普遍开征对于加大教育经费的投入力度，保障国家中长期教育改革和发展各项规划的实现具有重要意义。但是，采用地方教育附加的方式增加教育投入的政策措施也暴露了许多深层次的问题。
首先，2009年~2012年4年的政府工作报告均明确要实施或继续实施结构性减税政策，但在2010年普遍开征地方教育附加政策却是典型的增收措施，且增收的力度很大，这部分抵消了结构性减税的政策效果，不利于扩大总需求和“稳增长”目标的实现。
其次，地方教育附加是增值税、消费税和营业税三税的附加，其实质是普遍征收的流转税。而从结构性减税“调结构”的要求来看，扩大消费需求和调节收入分配是当前经济结构调整的两项主要任务。中国当前以流转税为主体的税制结构不利于扩大消费且具有累退性，因此降低流转税的比重是中国税制改革的基本方向。地方教育附加的普遍开征与税制结构调整的方向背道而驰，不利于经济结构的调整。
最后，地方教育附加属于专款专用的政府性基金，增加财政性教育支出非常必要，但增加财政性教育支出首先应通过财政支出结构的调整实现，不宜采取额外增加企业和居民负担的方式，且专款专用的基金模式分割了政府财力，不利于未来财政支出结构的调整。
在结构性减税的背景下之所以会出台普遍开征地方教育附加的政策措施，有其深层次的体制根源，*9，普遍开征地方教育附加作为贯彻落实国家中长期教育改革和发展规划的政策措施即使要出台，其出台的时机也应与积极财政政策相协调，这说明要进一步完善各项政策措施的协调机制。第二，在不动支出存量、不调整支出结构的情况下，通过增加企业和居民税费负担获取新增收入、满足新的支出需求固然决策成本较低，但在体制上难以对政府收入规模有效控制，且不利于支出结构的优化和调整。第三，以企业销售收入或流转税税额为税基增加政府收入的征收成本最低，且收入相对稳定，因此政府性基金和专项收入大多采取这种方式征收。但是，这种方式会进一步增加流转税性质的收入在政府收入中的比重，不利于税制结构和经济结构的调整。
通过顶层设计增强政策的协调性
面对上述问题，应通过加强顶层设计，增强政策的协调性。任何部门出台向社会征收的税费措施均应充分考虑政策出台的时机与财政政策的协调，应将各项增收和减收的措施作综合测算，同时应审核和评估各项税费措施对税制结构、经济结构调整的影响。总的来说，增强政策的协调性和前瞻性是增强决策科学性的基本要求。
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