重庆产业引导股权投资基金解读

　　
　　近日，重庆市政府常务会议陆续审议通过了《重庆市产业引导股权投资基金总体设立方案》及《关于工业、农业、科技、现代服务业、文化、旅游六个专项基金设立方案》和《重庆市产业引导股权投资基金管理暂行办法》 （以下简称《基金管理办法》），这是财政扶持产业发展资金由“补贴投入”改为“股权投入”，分配方式发生重大革新，是预算管理改革的务实之举，理顺了政府与市场的关系，使市场在资源配置中的决定性作用得以有效彰显，财政资金“可放大、可循环、可评估，能精准投向”的绩效预期得以实现。就该项改革工作的关注热点，华龙网记者专题采访了市财政局刘大卫副局长。
　　记者：设立产业引导股权投资基金是一种创新性财政投入方式，初衷是什么？
　　刘大卫：党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出的一个重大理论观点是：使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”，意味着凡是市场能做的事情都交给市场，对有效解决社会主义市场经济体制中存在的问题意义重大。因此，《决定》提出，要“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益*5化和效率*3化”。我市设立产业引导股权投资基金，其初衷正是抓住“理顺政府与市场关系”这条经济体制改革主线，从预算管理制度改革入手，力求通过资金分配方式的改革，实现市场配置资源的效率化，财政资金使用绩效*3化。
　　记者：设立产业引导股权投资基金将实现哪些绩效预期？
　　刘大卫：设立产业引导基金，其资金分配方式由“补”改“投”，虽一字之差，但却是创新财政资金分配方式的重大改革，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，发挥财政资金的引导和放大作用，促进全市经济结构调整和产业升级；是转变政府行为方式，改革和简化行政审批，进一步巩固群众路线教育实践活动成果，从源头上预防和治理腐败的重大举措。
　　多年来，政府对产业的扶持，一般采取财政资金补助、奖励、贴息等形式补给企业。基本流程是企业根据政府补助方向和要求，自主申报项目，经相关部门审核通过后下拨资金到企业。这种直补的方式存在明显的弊端。一方面，补贴资金是一次性的，不能循环使用，导致其使用效率不高。另一方面，整个过程中只是由政府组织专家审查企业提交的纸质文件，主管部门对于项目的真实性和技术水平等搞不清楚，以至于可能出现骗补的情况。
　　由于补助资金零星分散（单个项目往往只有三五十万），补助对象“点多面广”，主管部门还难以对企业是否依照规定使用补贴资金的行为进行监管。同时，也难以评估每一笔补贴资金的使用绩效。
　　但改为“股权投入”后，情况则大有不同。由于基金运作脱离行政干预，纯粹交由市场决定，专项基金管理人对投资项目的调查更专业，更具体，审核更严格，日常监管更到位，这就确保了资金的安全性和绩效性，可*5限度地保证财政扶持资金用在刀刃上，充分发挥对我市企业、产业的扶持作用。
　　简单讲，就是能实现财政产业扶持资金“可放大、可循环、可评估，能精准投向”的绩效预期。“可放大”，就是能有效吸引社会资金的投入；“可循环”，就是变财政资金一次性使用为循环使用，且在使用过程中还会增值，从而让资金蓄水池越来越大；“可评估”，就是投入的财政资金使用得好不好，有没有达到产业扶持的预期，绩效是可以评估的；“可精准投向”，就是财政产业扶持资金能精准投向政府想要引导的重点产业和关键环节中去，减少随意性。
　　记者：政府产业引导股权投资基金的资金主要来源渠道有哪些？
　　刘大卫：由市政府出资设立并按市场化方式运作的政策性基金，资金主要来源于扶持产业发展的专项资金、其他政府性资金，以及引导基金运行中产生的收益等。顾名思义，“产业引导股权投资基金”的根本在于引导和带动作用。“产业引导”，就是体现政府扶持产业的宏观意图，具体到本基金，其投资主要用于工业、农业、现代服务业、科技、文化、旅游六大产业和领域；“股权投资”，就是发挥财政资金带动社会资本投入的杠杆作用。按基金管理制度设计，引导基金应尽可能吸引社会资本的投入。产业引导基金与社会资金投资比例除投资农业至少达到1∶1外，投资工业、现代服务业、科技、文化、旅游的应达到1∶3以上。
　　今年我市将筹措引导基金25亿元，主要来源为，从市财政专项扶持产业资金整合15亿元；从2014年市级土地收益中筹集10亿元。产业引导基金分别安排工业8亿元、农业3亿元、现代服务业4亿元、科技3亿元、文化1亿元、旅游1亿元。待安排5亿元，根据使用情况统筹调整。若按上述放大比例算，将带动70-80亿元的社会资金投入。
　　记者：基金的预期绩效要得以实现，关键在顶层制度设计，都有哪些亮点？
　　刘大卫：首先，管理制度和体制设计上就严格“市场化”。引导基金实行决策与管理相分离的管理体制。按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则运行。产业引导基金与通过公开招标确定的私募投资基金管理人（以下简称基金管理人）合作，分别设立私募投资基金性质的专项基金。引导基金与其他出资人的资金应当同步到位，共享收益，共担风险。专项基金市场化运作，专业化管理，所有权、管理权、托管权分离，基金设立、投资、管理、退出等按市场规则运作。也就是说，政府对引导基金的管理主要体现在通过“引导基金协调小组”加强对“基金管理人”的选择和“专项基金”总体投资方案进行审核把关，是宏观的方向把控，而不过多干预引导基金管理公司和“专项基金”的运作，即资金具体落到什么项目上，全是市场化操作手段。
　　其次，选择基金管理人有门槛。《管理办法》明确，面向社会公开征集或招标方式选择基金管理人，而要获得参选条件，必须具备规定的基金管理资质、从业经历和良好社会信誉。同时，原则上基金管理人经营管理过的资金规模不低于5亿元，注册资本不低于2000万元，且近两年取得不低于同行业平均回报率的盈利水平，或股东具有强大的综合实力及行业龙头地位。这种进入门槛的设定，从“硬件”上保证了基金管理团队的专业性，有效降低了资金运行潜在的“技术”风险。
　　其三，专项基金设立有注资要求。《管理办法》明确，专项基金应在重庆市注册，按前述要求进行1：3或1：1比例出资，专项基金原则上投资于重庆市行政区域内的产业项目；专项基金的投资原则上不超过被投资企业总股权的30%；对一个企业股权投资的资金总额，原则上不超过该基金资金总额的20%；除基金管理人和引导基金公司外，其他单个出资人出资额不低于1000万元。社会资本之所以愿意配资，主要是看好政府对产业引导所能产生的社会积极响应，同时，与政府合作，无疑是风险最小化的稳定投资。因此，财政资金的放大效应得以实现。与此同时，《管理办法》明确，引导基金与其他出资人的资金应当同步到位，共享收益，共担风险。这条规定的背后，更强化了对基金的绩效评估。我们知道，基金管理人的商业目标明确，不仅要确保自身投入资金的安全，而且要实现投资赢利。于是，这就决定了其在进行市场化选择项目时，会对拟投资的项目进行多方位，多角度的论证、考察，界定风险和预期收益，最终优中选优确定项目，肯定比行政手段确定的投资项目更有投资的绩效性和精准性。
　　记者：按照“同股同权同收益”原则，会不会出现基金池亏空的情况？
　　刘大卫：原则上不会。正如上面所讲，政府公开遴选的基金管理人，具有良好的社会信誉度，是专业化团队，原则上不会去做因小失大损毁名誉的事情，因此也不可能与项目单位串通一气来骗取补贴。它们会以更专业的运作手段，去实现自己的商业目的。因此，即便在基金运作过程中，几十上百个项目中有一两个项目出现亏损，也会通过其他赢利项目予以弥补，政府基金非但不会出现亏空风险，反而还会因投资分红越做越大。
　　为*5限度规避基金风险，在制度设计层面，《管理办法》明确，有下述情况之一的，引导基金公司可选择中止合作：未按章程或合伙协议约定投资的、与基金管理人签订合作协议超过1年，子基金管理团队未按约定程序和时间要求完成设立手续的、子基金设立1年以后，未开展投资业务的、投资领域和阶段不符合规定的、基金管理人发生实质性变化的。
　　记者：政府产业引导股权投资基金的商业性质是什么？
　　刘大卫：这里需要更正一个观点，政府设立基金的根本目的是扶持产业发展，而不是为实现商业目作投资。政府产业引导股权投资基金是一种不以盈利为目的的政策性基金，引导基金退出及利益分配的过程中，通常要遵循“保障政府资金”和“让利于民”的原则。《管理办法》规定，专项基金的存续期限原则上不超过5年，确需超过5年的，经引导基金公司批准，可适当延长，总存续期限不得超过7年。也就是说，政府引导基金必须按照投资协议约定，可通过独立IPO、资产并购、股权转让退出、股权回购、到期清算等方式退出，而不是与企业长期争利。
　　记者：与其他省份设立的引导基金比，重庆设计有哪些特点？
　　刘大卫：设立股权引导基金并非重庆首试，但对比其他省市，重庆个性特点比较鲜明，也有很多有益的探索和创新。一是起步早规模大。其他省市设立的多为创投基金，作为以股权投资为主的引导基金，我市起步较早；每年筹集25亿元，连续5年，安排规模100亿元以上，相对其他省市规模较大。二是资金来源更广。吸引社会资金来源主要包括金融系资金、国家部委专项资金、全国性资产管理机构资金、央企资金、跨境人民币资金等等。三是投资领域更宽。重点投向六大行业和领域，有别于其他省市单一投资领域，同时既可以投资成长期、成熟期或处于拟上市阶段的企业，也可以投资初创期和早中期的企业。四是市场化程度高。产业引导基金采用有限责任公司制设立，去行政化，发挥法人治理结构的制衡作用，提高引导基金的决策效率。五是管理方式创新。通过主管部门参与工作协调会议、专项基金投资决策和项目库建设，实现部门、引导基金和被投企业之间的联动。