基层政权运转、地方经济发展和社会稳定需要强大的财政支持。当前，地方财政收支矛盾突出，债务包袱沉重，财政风险日渐显现。基础不牢，地动山摇，积极防范和化解地方财政风险应成为各级财政部门的一项紧迫任务。

 

　　一、地方财政风险的表现形式

 

　　笔者认为，地方财政风险是指地方财政不能提供足够的财力来保障基层政权正常运转，给地方经济发展和社会稳定带来危害的可能。现阶段的表现形式主要有：

 

　　(一)债务风险。一直以来，地方政府在经济发展、社会稳定、事业繁荣等方面的责任很重，地方投资需求异常强烈，基础设施建设、科教文卫等重点支出保障、民生改善等都需要大量的财政资金，迫使地方政府想方设法从不同渠道争资、筹资、融资，形成了巨大的债务包袱。在既保政权运转，又保政府形象的双重压力下，无疑使本不宽裕的地方财政更趋紧张，必将导致乱收费现象死灰复燃，“借条流通”、“挤兑风潮”等社会问题也不可避免，严重影响地方经济发展和社会稳定。

 

　　(二)收入风险。一是“土地财政”风险。近些年，土地收益成了一些地方政府财政收入的重要来源，对财政收入总量的增长起到了“吹糠见米”的效果。但由于土地资源的不可持续性，加之最严格的耕地保护政策，土地收益将会大大减少，如果没有新型的替代财源，地方财政收入总量将会急剧下降。二是收入增长风险。当前，地方经济发展遇到了新的困难和挑战，发展质量不高的问题没有得到根本解决，能支撑地方财政收入持续稳定增长的财源体系没有健全，导致地方财政收入增长乏力。三是收入结构风险。目前，地方财政收入中税收比重仍然偏低，特别是在收入增量中的比重呈下降趋势，不合理的收入结构导致可用财力增长困难。

 

　　(三)支出风险。目前，地方财政支出包揽过多、范围过广、负担过重，财政支出膨胀进一步加剧了地方财政收支矛盾，降低了政府的调控能力，削弱了政府抵御风险的能力。

 

　　(四)平衡风险。财政收支规模、财政平衡情况，是各级政府绩效考核的重要指标。为应对严厉的绩效考核，一些地方政府往往进行技术处理，较为常见的有：负债支出，依赖借调资金保正常支出；支出挂账，将支出缺口做挂账处理；空转收支，虚增财政收支规模；寅吃卯粮，采取预征税款办法保运转等，为地方财政健康运行埋下了巨大隐患。

 

　　(五)成本风险。党和政府推进的各项改革，都需要财政的广泛参与和大力支持。实际上，地方财政一直承担了大部分的改革成本，无论是以前的“减税让利”，还是目前的“财政兜底”，都说明了这点。但地方财政相当困难，承担改革成本的能力十分有限，压力增大，风险增高。

 

　　二、地方财政风险的成因

 

　　长期以来，地方政府理财往往只注重财政收入的数量，而忽视财政收入的质量；往往只注重财政支出的结果，而忽视财政支出的结构；往往只注重财政能够为企业提供多少优惠政策，而忽视财政收支是否平衡，缺乏风险意识及预警机制，因而积累了许多矛盾和问题。

 

　　(一)优惠政策过宽。一些地方政府为了保持经济增长势头，在鼓励招商引资、扶持支柱产业、龙头企业和个体私营企业发展的时候，过分夸大税收优惠政策的作用，片面强调“放水养鱼”、“筑巢引凤”，制定了许多减税让利的优惠政策。事实上，无论是国有企业还是外资企业，无论是集团公司还是中小企业，无论是公有经济还是私营企业，都会有种种理由要求政府支持，特别是减免税费，致使财政收入总量的增长受到了较大影响。

 

　　(二)政府举债过度。在现代化建设进程中，用政府举债的方式促进经济发展和社会进步非常重要。但问题是举债要适度，必须通盘考虑项目效益、偿还能力和地方财政的承受能力。由于过去政府债务没有归口管理，责、权、利和借、用、还不统一，特别是有些地方没有一个部门能统揽政府举债，许多债务一开始就没有落实还款责任。财政部门无法统计债务总额，也没有将有关债务的偿还纳入年度预算，只有到了还本付息时才被迫介入，通过财政预算扣款的办法被动偿债，这不仅损害了地方政府形象，而且给财政平衡造成了很大困难。

 

　　(三)财政包袱过重。近年来，地方财政经常性支出项目越来越呈刚性增长，财政入不敷出的矛盾更加尖锐。由于地方财政除了“增收节支”外，没有弥补赤字的有效措施，只好采取各种办法进行“技术处理”，千方百计实现收支平衡的目标。这种看似收支平衡，实为隐性赤字的财政状况，在一些县(市)区特别是乡镇尤为突出。实际上，这些应支或已支未报的支出数额长期积累，有的体现为单位、部门的垫支，有的体现为财政欠拨支出的挂账，有的通过虚增财政收入转化为银行贷款，最终将挤占今后正常的财政支出。

 

　　(四)“配套”项目过多。我国分税制财政体制建立后，各级政府之间事权不清、职能交叉的矛盾依然存在。最让地方财政为难的是上级财政“配套”式补助项目，即上级有关部门安排补助数额后，地方财政必须相应落实配套资金，项目单位再自筹一部分。地方好不容易争取到的项目和资金不能不要，但“配套”项目往往是在财政年度预算确定之后才落实的，配套数额较大，地方财政预备财力不可能承受，只好采取变通办法，或挤占正常的预算支出，或暂时借用预算外资金，有的甚至搞“假配套，真钓鱼”。

 

　　(五)违规担保过滥。在实际工作中，地方财政违规担保的事例屡见不鲜。由于用款单位在市场调查、论证分析、项目确定、银行贷款以及项目效益和投资回报等方面都游离于财政监控之外，一旦被担保方不能如约履行还款义务，债权人就通过法律程序冻结担保方财务账户或要求财政部门划拨资金偿债，致使财政部门非常被动，并很容易挤占正常预算资金。

 

　　三、防范和化解地方财政风险的建议

 

　　由于地方财政风险隐蔽性极强、危害性极大，如不能及时化解，将会严重影响政府行使职能，甚至引起经济萎缩，社会、政治大动荡。风险越大，危害越大，必须引起各级政府和全社会的高度关注。防范和化解地方财政风险，最根本的出路在于发展经济、培植财源，增加财政收入总量。在地方财政较为困难时期，上级财政应从体制、政策等方面作出调整，帮助基层防范和化解财政风险。

 

　　(一)提高风险意识，建立预警机制。地方政府和财政部门，必须保持清醒的头脑，增强敏锐性，提高鉴别力，树立财政风险意识，针对本地实际，加紧研究制定和组织实施防范和化解财政风险的有效措施，坚决消除风险隐患。同时，要建立防范财政风险的预警机制，财政部门要科学合理地确定监控指标体系和分析方法，对财政经济运行全过程进行预警监控，提前预测，及时发现问题，提醒政府主动采取有效措施加以解决，并建立财政风险基金，增强抗风险能力。

 

　　(二)加强预算管理，规范举债行为。一是按照责、权、利和借、用、还相统一的原则，对政府债务实行归口管理，进行总量控制。二是科学测算和制定地方政府债务规模、中长期规划及年度计划。三是严格执行政府担保债务的管理。对市场竞争性项目要采取贷款单位与贷款机构借贷直对方式，按照法律程序办事，财政不予担保；公益性项目需要财政担保的，一定要从财力和实际承受能力出发，完善贷款手续，落实好配套资金和还贷资金来源，并在预算安排上留出偿债准备金。同时，对用款单位要建立必要的财产抵押和还款保证金制度。四是强化还款意识，全面调查政府债务项目和还款金额，弄清底数，分清责任，落实还款计划，根据不同情况采取单位还款、预算清偿和加收滞纳金等办法，回收偿债资金。五是建立政府债务偿债准备金，并纳入财政预算管理，使政府债务管理走上规范化、法制化的轨道。

 

　　(三)加快经济发展，壮大财政实力。当前，财政部门支持经济发展主要是内外并蓄、广开渠道、多方筹措资金，充分发挥财政资金的引导作用。地方财政可以适度运用贴息政策，减轻企业利息负担，对产品销路好、发展前景好、经济效益好的各类企业，实行财政贴息政策等，引导银行贷款和社会投资。地方财政还可以设立结构调整、产业升级和高新技术产业发展基金，以及中小企业和个体私营经济发展专项资金，通过贴息、担保等形式，使有限的财政资金发挥“乘数效应”，引导社会资金扩大投资需求；要在经济发展的基础上，建立财政收入稳定增长机制，按照财政收入的增长与经济增长相适应和逐步提高财政收入比重的要求，优化收入结构，增强财政实力。

 

　　(四)理顺分配关系，加大支持力度。进一步完善财税管理体制，牢固树立“藏富于基层”的理念，扩大财政转移支付的覆盖面，彻底改变地方政府事权大而财权小的窘况。对于经济困难、收不保支的县、乡给予必要的支持，确保基层政权稳定和人民群众安居乐业。

 

　　(五)完善财政管理，提高运行质量。在收入管理上：主要是依法治税，从严征管，严禁在国家统一法规政策之外，乱开减税免税的口子，坚决堵塞各种收入漏洞，确保完成和超额完成全年的财政收入预算任务，为地方政府依法行政提供必需的财力支持。在支出管理上：关键是贯彻落实好积极的财政政策，优化支出结构，严控“三公经费” 支出，确保社会保障、科学教育卫生等重点支出，同时要加快财政支出管理改革步伐，全面推行规范的“部门预算”，实行国库集中支付制度，全面推进财政预决算公开，努力提高财政资金使用效益。