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中央与地方的财政收入明确划定,但提供公共服务方面的事权模糊,地方政府在财力被上收而事权不变的困境下,为履行好事权,必须千方百计地扩大财源。途径之一,是做大蛋糕,尽可能多地分享25%增值税的总量,这必然激发地方政府加大招商引资、加大投资上项目的力度以加速经济发展,片面追求GDP增长以增加财政收入的冲动。途径之二,是扩大地方可独享的收入来源,如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等,这些收入大部分与土地有关,导致地方政府在工业化城市化和“经营城市”等口号下,大量征用集体土地和进行旧城改造拆迁,不断扩张城市建设用地规模,发展城市建筑业和房地产业,大量违法圈地,以土地生财;与房地产开发商共同推高房价,从建筑业和房地产业发展中开辟高增长税收。许多地方政府的土地收入占财政收入的70%,土地收入成了名符其实的*9财政。
三、税制结构不合理,导致粗放型增长方式难以转变
(一)主体税种结构失衡
虽然经过1994年的税制改革,我国建立了流转税(间接税)和所得税(直接税)并重的双主体税制结构模式,但从目前运行情况看,实际上仍是以流转税(间接税)为主体的单主体税制结构。1994年以来,在税收总量中,所得税收入占比虽然有所上升,从1994年的17%提高到2007年的26%;流转税收入占比虽然有所下降,从1994年的74.2%降至2007年的61.8%;但现行税制结构中,流转税(间接税)比重过高,所得税(直接税)比重过低。由于流转税(间接税)是直接对企业经营活动过程征税而非对经营效果(所得)征税,难以起到所得税(直接税)的作用,因此,从向企业生产经营过程征收流转税(直接税)逐步转变为向企业经营所得或个人所得征收所得税(直接税)是一种历史趋势,目前大多数发达国家均采用以直接税为主体的税制,如OECD国家,是以所得税和社会保障税为主体税种、流转税为辅助税种的税制结构,其所得税占税收收入的比重平均在50%左右,流转税比重往往不到40%。由于我国流转税所占比重过大,所得税比重过小,所谓“双主体”的税制结构模式实际上并未真正形成,既不利于主体税种的相互配合,更不利于发挥所得税在实现公平原则方面的调控作用。
(二)税种结构不合理
一是以增值税、营业税为主要税种的 流转税,是直接对企业经营活动过程征税而非对经营效果征税,既缺乏科学性,也是导致政府收入在初次分配中所占比例过高的重要原因。
二是在现有税种结构中,缺乏物业税、遗产税和赠与税等针对不动产保有环节的财产性税种,缺乏针对与提供公共服务密切相关的社会保障税、教育税等税种,使得再分配环节难以对收入分配不公进行有效校正。
三是个人所得税起征点没有随着人均GDP快速提高而作出同步调整,并且未实行综合计征,而是采用传统的分项计征模式,税率和费用扣除方法不尽合理,难以全面衡量纳税人的真实纳税能力,不能体现“多得多征、公平税负”的原则,实践中也容易造成所得来源多、综合收入高的人少纳税的情况。
四是消费税征收范围没有随居民消费情况的变化而调整,一些高档次的奢侈性消费品及行为没有纳入征税范围,一些与群众生活关系密切的已课征消费税的消费品没有从消费税应税税目中取消,致使消费税调节力度弱化,难以适应快速发展的经济形势。
五是现行资源税制度存在着计税依据缺乏收入弹性、资源开采地税收收入偏低、对节约开采和有效利用资源的调节力度不够等问题,特别是长期以来实行从量定额征收,单纯根据销售量依据固定税额征收,这种从量而非从价计征以及以销售量而非开采量为依据的计征模式,无法抑制企业和地方政府伴随资源价格的增长而对资源大量开采,不利于资源节约开采利用。此外,资源有偿使用制度和生态环境补偿机制的建立也没有迈出实质性步伐。
(三)地方政府缺乏稳定的主体税种作为财力保障
现行分税制体制下,税收立法权被高度集中于中央,地方政府没有税收立法权,加之主体税种实行向中央集中的“共享税”模式,地方政府特别是基层政府没有稳定、合法的地方税收作为稳定的财力保障和调节手段。特别是在全国范围内彻底取消农业税后,基层财政的主体税种更加缺失,县乡财政本级收入进一步降低,基层政府运行更加困难。
出口退税政策存在结构性缺陷,强化了低成本的出口导向模式,影响了出口结构的升级和外贸增长方式的转变。物业税等财产税收的缺失,使城镇政府缺乏稳定的、能随人口增加而增长的财政资金渠道,使地方政府只关心“土地城镇化”而忽视“人口城镇化”,导致大量进城农民工落户难。
四、财政支出结构不合理,导致经济社会发展严重失衡
(一)行政管理费增速太快、所占比重太高
有关统计表明,从改革开放初的1978年至2003年,25年间我国行政管理费用增长了87倍,行政管理支出占国家财政支出的比重从4.71%上升到2003年的19.03%。其中,行政管理支出从1986年的220亿元增长到2005年的6512亿元,20年间增长30倍,年均增长率19.5%;同期财政支出增长15倍,年均增长率15.4%;行政管理支出占财政支出的比重,从9.98%上升至19.19%,提高了近10个百分点。相应地,我国人均负担的年度行政管理费用从1986年的20.5元,增加到2005年的498元,增长23倍,而同期GDP增长为14.6倍。
按照国际货币基金组织的标准,一国的行政管理支出占财政总支出的比重不超过15.6%。通常发达国家这一比重更低,日本为2.38%、英国4.19%、韩国5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%。尽管近几年我国行政管理支出占财政总支出的比重有所下降,但2006年仍高达18.73%,这一比重,不仅比国际货币基金组织的标准高出3.13个百分点,更比上述发达国家分别高出16.35、14.54、13.67、12.23、11.63和8.83个百分点。
此外,预算外行政管理费更是大幅度上升。有关统计数据显示,1998年我国行政事业费支出占预算外收入的比重为54.42%,2005年则达72.01%,7年间近增了近18个百分点。庞大的行政管理费支出,消耗了相当大的财政收入,加大了公共财政的负担。
(二)社会性支出比重偏低
与OECD国家社会支出占财政总支出40—60%的比重截然相反,我国财政支出结构中用于社会性支出的比重一直偏低,尽管社会文教支出比重从1985年的20.38%上升到2006年的26.83%,提高了6个百分点,但这一比重甚至低于1998—2001年的水平,仅相当于10年前的1997年的水平。
由于社会性支出增长缓慢,使我国财政用于教育支出的水平明显偏低。1995年公共教育经费占GDP的比重世界平均为5.2%,发达国家为5.5%,发展中国家为4.6%,最不发达国家为3.6%,而我国当年的财政性教育经费占GDP的比重仅为2.41%,此后的10年间,这一比重一直徘徊在3%以下,不仅远远低于发达国家和世界平均水平,甚至还低于最不发达国家的水平。近几年来,财政性教育经费快速增长,2007年其占GDP比重达到了3.32%,无论从国际比较来看,还是从我国教育法规定的财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%的要求来看,财政用于教育支出的水平都明显偏低。
由于社会性支出增长缓慢,使我国财政用于社会保障的支
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