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本身还是经费供给，都必须进行严格的总量控制。当前的问题在于，行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大，机构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担。资料表明，我国财政支出中的行政管理费2000年已达1787.58亿元，比1980年的66.79亿元增长了26.1倍，而同期的财政总支出只增长了11.9倍。行政管理费占财政支出的比重“六五”时期为6.8％，“七五”时期为8.8％，“八五”时期上升为11.9％，“九五”时期仍居高不下，其中1996年为13.1%，1997年为12.3%，1998年为11.6%，2000年为11.2%。现在无论是从中央财政看，还是从地方财政看，收支矛盾都相当突出，其它一些重点建设支出、社会公共性公益性的重要支出缺乏必要的财力保障，这与财政养人过多、行政费用膨胀具有直接的关系。因此，今后在经济体制的转轨中，为了提高政府行政效率，增强财政的调控能力，必须从多方面采取过硬措施，从严控制行政人员和行政经费。具体建议：
一是在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法，也就是上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施。其目的和作用在于建立一种制约和控制机制，形成从中央到地方一级抓一级、一级管一级的管理格局，使行政费支出保持一个合理的水平，实现行政费管理的科学化和规范化。与此同时，财政对各类行政单位还需全面实行“经费定额包干”办法，这样才能使控制行政费的工作进一步落到实处。
二是推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。随着市场化的推进，转变政府职能、精简政府机构势在必行。维持现状似乎稳定，但从长期趋势看，对国民经济的宏观全局也具有极大的消极影响，甚至构成隐患，不仅财政将会被拖垮，而且整个经济改革的进程也将会延缓。因此，行政改革不能久拖不决，应该纳入国家的总体政治经济改革规划协同进行。总体设想是，对于政府的综合经济部门要加强，对于专业经济管理部门应进行撤销、合并和精简，有的可以并入有关综合管理部门，有的可以改组为行业管理机构，有的可以改组为行业性公司或国家授权的资产经营性管理机构。1998年国家机构改革已在中央这一层次率先进行，迈出了重要的改革步伐。下一步要按照总体规划，不失时机地在地方坚定不移地继续推进这方面的改革。此外，在市场经济条件下，政府直接管理的范围将会缩小，但社会中介机构（包括会计事务所、审计事务所、法律事务所等）的职能和作用将会日益上升，这是一个必然趋势，但按照市场经济规则，社会中介机构是靠实力、靠竞争生存的，必须与政府部门脱钩，这不仅仅是为了减轻财政的经费供给压力，更重要的是为了充分发挥社会中介机构独立、公正的职能作用。再就是对于隶属于各级政府部门的服务事业单位及其人员，从今后的趋势看，要进一步加大推向市场的力度，这也是整个行政体制改革的一个重要内容。
三是建立有效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务人员的公开考试录用制度，而且要逐步推行机关干部的辞退制度，改变行政机关人员只进不出的现象，这样就把动力和压力有机地结合在一起，有助于提高行政效率，这实际上是一种与社会主义市场经济相适应的行政管理体制。
（三）随着市场经济的推进，财政需要进一步加强社会公共性开支
社会公共性开支涉及的面很宽，包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等，是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出。从当今世界范围看，随着经济发展和国家财力的增长，西方工业国普遍强化了社会公共性的开支，政府总支出中社会公共性支出的比重出现了日益上升的趋势，这对于调节社会经济运行、推动经济发展起到了十分重要的作用。而我国过去长期以来财政预算安排中属于社会公共性的支出预算不尽人意。在传统体制下，虽然国家财力比重较高，但财力分配的大头用于经济建设，社会公共性支出比重较低、社会发展的欠帐较多。改革以来，随着国家财力的大量分散，不仅导致财政投资急剧下降，而且连社会公共性支出的最低需求也难以保证。这种状况如果继续维持下去，最终对经济发展也将会形成很大的影响和制约，社会经济协调发展将是一句空话。因此，从宏观角度考虑，今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性开支。当然，应该看到，我国作为一个发展中国家，和西方工业国相比处于不同的发展阶段，在经济实力及财政实力方面都存在显著的差距，因此，未来强化社会公共性支出也有一个量力而行的问题，不能超过国力的承受能力。
教育投入属于社会性开支，在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容。国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。目前财政性教育投入约占我国教育投入总量的80%左右，显然，增加国家财政性教育投入是增加教育投入总量的关键。为此，首先需要确保现有预算口径的教育支出稳定增长。各级财政部门要认真贯彻《教育法》，随着经济发展和财政收入的提高，加大对教育事业的投入力度。财政部决定从1998年至2000年，在中央财政支出中，教育支出比重每年提高1个百分点，这对于强化教育投入必将发生重要影响。此外，研究增设教育专项资金的新渠道。可考虑开征教育税，取代现在的教育费附加，将中外各类企业都纳入征税范围，从而拓宽税基，稳定税源，专款专用，使财政教育支出具有更加可靠的收入来源。再一个重要思路是，需要改变国家财政统包教育经费的传统做法，动员全社会力量走多渠道筹措资金的路子。实践证明，以政府办学为主、多渠道筹集资金、多种形式办教育是适合我国国情的教育发展模式。首先要研究建立规范的教育成本补偿机制。对于九年义务教育，国家应该着力抓好，财政经费也应首先向这方面倾斜。对于非义务教育如高等教育、职业教育等，国家无疑也要给予支持，但应根据国外经验，采取向学生合理收费的做法，这是改变国家对学生包改过多的局面和拓宽教育经费来源的重大改革举措。这当中要注意两个问题，一是收费不能太高，要从我国实际情况出发，与居民的实际收入水平相适应；二是进一步完善高校奖学金、学生贷款和减免学费等制度，健全高校学生解困机制。要继续鼓励社会集资、捐资助学活动。这当中要注意从政策上加以引导和规范，严格履行审批手续，规范捐、集资行为，通过建立教育基金会等组织统一管理境内外社会团体和个人的教育捐赠，引导社会集、捐资的使用方向。
社会保障是事关中国改革、发展和社会稳定的一个全局问题，需要纳入国家财政政策规划统筹考虑。为此，必须针对当前的问题，调整财政支出分配结构，增加财政的社会保障支出。当前和今后一个时期，社会保障制度改革的重点是完善养老保障、失业救济及其城市居民最低生活保障，这是社会保障的三道防线，与国家财政都有密切关系。特别要看到，未来中长期随着老龄人口和失业群体的扩大，社会保障的资金需求会呈现出快速增长的态势，这无疑将对财政收支运行和分配格局产生深刻的影响。为此，财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，从而真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。从国外发达的市场经济国家看，社会保障制度在战后有了很快发展，特别是进入60年代以来，得
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