民用航空空中交通管理运行单位安全管理规则

　　《民用航空空中交通管理运行单位安全管理规则》（CCAR-83）已经2010年10月25日中国民用航空局局务会议通过，现予公布，自2011年1月1日起施行。
　　局长李家祥
　　附件：民用航空空中交通管理运行单位安全管理规则
　　*9章　总则
　　*9条　为了规范对民用航空空中交通管理（以下简称民航空管）运行单位的安全监督和管理，降低空中交通安全风险，提高空中交通运行安全水平，保障飞行安全，依据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国民用航空法》和《中华人民共和国飞行基本规则》等法律法规，制定本规则。
　　第二条　在中华人民共和国领域内从事民用航空空中交通服务、航空情报服务、通信导航监视服务、航空气象服务的单位（以下简称民航空管运行单位）和个人，应当遵守本规则。
　　本规则所指的民航空管运行单位包括中国民用航空局空中交通管理局及其所属的地区空中交通管理局、空中交通管理分局、空中交通管理站和机场管理机构及其下属的民航空管运行部门。
　　第三条　民航空管运行单位安全管理应当坚持安全*9、预防为主、综合治理的工作方针。
　　第四条　中国民用航空局（以下简称民航局）负责监督管理全国民航空管安全管理工作，民航地区管理局（以下简称地区管理局）负责监督管理本地区民航空管安全管理工作。
　　第五条　民航空管运行单位负责组织与实施本单位民航空管运行安全管理工作。
　　第六条　民航空管安全管理工作实行安全事故责任追究制度，依据有关法律、法规和本规则的规定，追究安全生产事故责任人的责任。
　　第七条　民航局鼓励和支持民航空管安全管理的科学技术研究、先进技术和先进管理方式的推广应用，提高民航空管安全管理水平。
　　第二章　机构和人员
　　第八条　民航局负责统一制定民航空管安全管理的政策、规章和标准，制定安全工作规划，确定安全管理目标，组织实施民航空管安全审计，指导监督民航空管安全管理体系建设，监督、检查和指导民航空管安全工作及安全管理措施的落实情况。
　　第九条　地区管理局负责监督检查本地区民航空管运行单位贯彻落实民航空管安全管理的政策、法规、规章和标准；监督检查安全工作规划和安全管理措施落实、安全管理目标执行和安全管理体系建设的情况，监督检查民航空管运行单位的安全评估工作，承办民航空管安全审计工作。
　　第十条　民航空管运行单位贯彻落实民航空管安全管理的政策、法规、规章和标准，落实安全工作规划、安全管理目标，建立健全安全管理体系，实施对本单位运行状况的经常性检查，定期评价安全状况，组织落实安全管理措施，收集、统计、分析本单位的安全信息，对民航空管不安全事件制定并落实整改措施，制定本单位安全培训计划，组织开展安全生产教育、培训工作，记录培训考核情况；组织实施民航空管安全评估；按规定上报本单位的安全状况和信息。
　　第十一条　民航空管运行单位应当根据下列要求设置运行安全管理部门或者配备安全管理人员。
　　（一）从业人员超过150人（含）的，应当设置专门的安全管理部门；
　　（二）从业人员少于150人的，应当按照不小于50比1的比例设置专职安全管理人员；
　　（三）从业人员少于50人的，应当至少有一名专职或兼职的安全管理人员。
　　民航空管运行单位安全管理部门或安全管理人员负责本单位的安全管理体系的组织与实施工作。
　　第十二条　民航空管运行单位的主要负责人对本单位运行安全管理全面负责，组织实施下列安全管理工作：
　　（一）建立健全本单位安全生产责任制；
　　（二）组织制定本单位安全管理的规章制度和操作规程；
　　（三）保证本单位的安全管理投入；
　　（四）督促、检查本单位的安全管理工作，及时消除民航空管运行安全隐患；
　　（五）组织制定并实施本单位的应急预案；
　　（六）及时、如实地报告民航空管不安全事件。
　　第十三条　民航空管运行单位应当倡导积极的安全文化，采取多种形式加强对民航空管安全的法律、法规、规章、标准和民航空管安全知识的宣传，向从业人员充分告知安全风险，教育和督促从业人员严格遵守安全生产规章制度，执行操作规程，提高职工的安全意识。
　　第十四条　民用航空空中交通管制员、航空情报员、航空电信人员、航空气象人员等专业人员应当按照有关规定取得相应的专业人员执照，并保持有效。
　　前款所述从业人员在身体不适合履行岗位职责时，应当主动向本单位报告，民航空管运行单位应当及时予以调整工作岗位。
　　第十五条　民航空管运行单位的从业人员应当服从安全管理，严格遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程，有权拒绝违章操作。
　　从业人员有义务对民航空管安全管理工作提出建议，发现安全隐患或者其他不安全因素，应当立即向安全管理部门或者安全管理人员报告。
　　第十六条　民航空管运行中凡涉及人员派遣、工作代理、设备租赁和信息服务的，相关单位和人员应当以协议的形式明确安全责任。
　　第十七条　在同一运行区域内或在相邻运行区域运行时，各民航空管运行单位之间，民航空管运行单位与航空营运人、机场管理机构等有关单位之间，应当通过协议明确各自的安全职责和措施。
　　第三章　民航空管安全管理
　　第十八条　民航空管运行单位应当建立和健全民航空管安全管理体系。民航空管安全管理体系应当包括安全管理的组织机构、人员及其职责，安全管理的方针、政策和目标，安全管理的标准以及规章制度，安全绩效考核制度，安全监督和检查机制，安全评估制度，应急管理制度，安全教育和培训制度，安全信息报告制度，安全风险管理机制，安全奖惩机制，安全问责制度，文档管理要求等。民航空管安全管理体系应当做到有计划、有落实、有检查、有跟踪的闭环管理。
　　第十九条　民航空管运行单位应当定期召开安全形势分析会，分析和判断安全生产形势，对前一阶段的工作进行总结，并对以后的工作进行部署。
　　当出现不利于民航空管安全运行的因素或者已经发生影响民航空管运行的严重事件时，民航空管运行单位应当及时召开会议，研究制定针对性措施。
　　第二十条　民航空管运行单位应当建立安全评估机制。安全评估分为事前评估和跟踪评估。事前评估是对预计实施事项的可行性、安全性和可靠性以及安全应对措施是否满足可接受的安全风险水平的评估；跟踪评估是对评估事项实施后是否满足预定的安全指标水平以及未来的安全发展态势所进行的评估。
　　民航空管运行单位在遇有下列情况之一，应当进行安全评估：
　　（一）降低最低飞行间隔；
　　（二）变更管制方式；
　　（三）新技术首次应用；
　　（四）实施新的飞行程序或管制程序；
　　（五）调整空域范围或空域结构；
　　（六）新建、改建、扩建民航空管运行设施设备等建设项目；
　　（七）其他可能影响安全风险水平的情况。
　　民航空管运行单位应当对运行环境或方式改变后的运行安全情况进行持续监控。
　　第二十一条　民航空管运行单位应当将评估情况报所在地的地区管理局备案。
　　第二十二条　民航空管运行单位应当建立定期和不定期的内部安全检查制度，对检查中发现的问题，制定切实可行的安全措施。
　　第二十三条　民航空管运行单位应当建立健全风险管理机制，将影响民航空管运行安全的风险降低到可接受的程度。民航空管运行单位应当对在运行中可能发生或者出现的下列情况进行分析和控制：
　　（一）小于最小飞行间隔；
　　（二）低于最低安全高度；
　　（三）民航空管雷达自动化系统出现低高度告警或短时飞行冲突告警；
　　（四）非法侵入跑道；
　　（五）地空通信失效；
　　（六）无线电干扰；
　　（七）影响民航空管运行安全的设备故障；
　　（八）其他可能危及民航空管运行安全的情况。
　　第二十四条　民航空管运行单位应当按照民航安全目标，确立民航空管运行安全指标。民航空管运行安全指标应当包括：
　　（一）民航空管原因航空器事故征候和严重事故征候的事件数量和万架次率；
　　（二）民航空管通信、导航、监视、航空气象和航空情报等设备的运行正常率和完好率；
　　（三）民航空管设施设备故障等原因影响民航空管运行的不正常事件以及其持续时间、影响范围和程度；
　　（四）重要天气预报准确率和气象地面观测错情率；
　　（五）航空情报资料发布以及更新的准确率；
　　（六）其他可能影响实现民航安全目标的工作指标。
　　第二十五条　民航空管运行单位应当按照规定制定应急处置预案，并定期组织演练。
　　第二十六条　民航空管运行单位应当建立安全建议和意见的收集、分析及反馈制度，鼓励民航空管从业人员主动提出安全建议和意见。
　　第四章　民航空管不安全事件的报告、调查和处理
　　第二十七条　发生或者发现民航空管不安全事件，事件发生地的民航空管运行单位应当按照规定及时报告。
　　第二十八条　民航空管运行单位应当按规定制定民航空管不安全事件的报告程序。
　　第二十九条　民航空管不安全事件调查应当客观公正，全面深入地查找、分析事件发生的原因，明确责任，提出并落实改进建议和措施，防止类似事件再次发生。
　　第三十条　对民航局或者地区管理局组织的民航空管不安全事件调查，民航空管运行单位应当积极配合。民航空管运行单位应当将本单位组织的民航空管不安全事件的调查情况，按规定及时报告所在地的地区管理局。
　　第三十一条　未经民航局许可，民航空管运行单位及其从业人员不得对外发布民航空管不安全事件信息。
　　第五章　安全教育和培训
　　第三十二条　民航空管运行单位的主要负责人和安全管理人员应当经过相应的民航局安全管理培训，取得相应培训证书，具备相应的安全知识和安全管理能力。
　　第三十三条　民航空管运行单位应当制定安全教育和培训计划，对从业人员进行安全教育、培训和考核。
　　安全教育和培训可以单独或者与相关培训机构联合进行。
　　第三十四条　民航空管运行单位应当将安全教育和培训经费纳入本单位年度计划，为安全教育和培训提供所需条件。
　　第三十五条　民航空管从业人员应当接受安全教育和培训，未经安全教育和培训，或者经教育和培训后考核不合格的从业人员，不得上岗作业。
　　第三十六条　民航空管安全培训分为岗前、年度、专项培训。
　　岗前培训是对民航空管新从业人员和转岗人员的安全培训；年度培训是每年对民航空管从业人员的安全培训；专项培训是针对采用新技术或使用新设备等特定目的所进行的安全培训。
　　上述培训可以单独或者结合相关专业培训一并进行。
　　第三十七条　对民航空管新从业人员和转岗人员应当进行岗前培训。岗前安全培训主要内容：
　　（一）国家、民航的安全生产方针、政策；
　　（二）有关安全生产的法律、法规、规章和标准；
　　（三）安全管理概念和安全管理体系知识；
　　（四）专业安全生产管理和安全生产技术；
　　（五）民用航空器事故、事故征候、民航空管不安全事件的报告以及处理；
　　（六）典型航空不安全事件的案例分析；
　　（七）岗位安全职责和操作规程；
　　（八）其他履行岗位安全职责所需的内容。
　　第三十八条　民航空管从业人员年度培训应当在岗前培训内容的基础上，根据年度安全管理工作特点和要求，结合本单位实际，增加有关风险管理、应急处置、案例分析、安全形势等培训事项。
　　第三十九条　当出现下列情况时，民航空管运行单位应当进行专项安全培训：
　　（一）管理体制和生产任务发生重大变化；
　　（二）相关法律、法规、规章、标准、程序发生重大变化；
　　（三）采用新技术、使用新设备；
　　（四）运行环境变化且存在安全风险。
　　第四十条　民航空管从业人员岗前安全培训的时间不得少于24小时，年度培训的时间不得少于12小时，专项培训时间根据实际情况确定。
　　第六章　安全信息和文档的管理
　　第四十一条　民航空管运行单位应当建立安全信息和文档管理制度，对涉及安全管理工作的情况、运行状况和相关数据、民航空管不安全事件以及资料等应当分类归档，妥善保存。
　　民航空管运行单位不得擅自修改相关数据和文档记录。
　　第四十二条　民航空管运行单位应当对下列涉及民航空管安全管理工作的数据和文档保存不得少于6年：
　　（一）年度安全工作管理目标、指标、计划及完成情况；
　　（二）安全教育和培训及其考核档案；
　　（三）安全管理会议的有关记录；
　　（四）安全审计、安全评估、安全检查及整改情况；
　　（五）本单位发生的民航空管不安全事件；
　　（六）安全奖励和处罚。
　　第四十三条　民航空管运行单位对超过保存期限的安全信息和文档，应当按照规定处理。
　　第七章　监督检查
　　第四十四条　地区管理局对民航空管运行单位遵守有关法律、法规、规章和标准等情况进行定期和不定期监督检查。
　　民航空管运行单位以及个人对监督检查活动应当予以配合，不得拒绝、阻挠。
　　监督检查不得妨碍被监督检查单位的正常工作。
　　第四十五条　地区管理局履行监督检查职责时可以依法采取下列措施：
　　（一）制止违法行为；
　　（二）巡视、检查民航空管运行现场（包括证件、资料、设施、设备等）和民航空管从业人员的工作过程；
　　（三）约见或者询问民航空管运行单位主要负责人和其他有关人员；
　　（四）调阅、摘抄、复制、封存、扣押有关资料、物品；
　　（五）抽样取证。
　　第四十六条　地区管理局对民航空管运行单位进行监督检查中发现的重大安全隐患，应当责令有关单位立即排除；对监督检查中发现的安全管理缺陷或安全隐患，应当向有关单位提出限期整改建议；对监督检查中发现的违法行为，应当立即制止，依法进行处罚。
　　第八章　法律责任
　　第四十七条　民航空管运行单位违反本规则第十条规定的，由地区管理局责令限期改正；逾期未改正的，对其主要负责人处以警告或者人民币二百元以上一千元以下罚款，并对单位处以警告或者一万元以上三万元以下罚款。
　　第四十八条　相关单位违反本规则第十六条、第十七条规定的，由地区管理局责令限期改正；逾期未改正的，对其主要负责人处以警告或者人民币二百元以上一千元以下罚款，并对单位处以警告或者一万元以上三万元以下罚款。
　　第四十九条　民航空管运行单位违反本规则第四十一条规定的，由地区管理局责令限期改正；逾期未改正的，对单位处以警告或者五千元以上一万元以下罚款。
　　第九章　附则
　　第五十条　本规则自2011年1月1日起施行。
　　关于《民用航空空中交通管理运行单位安全管理规则》的说明
　　为进一步规范民航空管运行单位的安全管理行为，明确安全监管及执法工作，提高民航空管行业的安全管理工作水平，我们组织起草了《民用航空空中交通管理运行单位安全管理规则》（以下简称《规则》）。本规则自2007年成稿，已先后两次向全民航广泛征求意见。2009年以来，根据民航体制改革需要，经过多次讨论和修改，形成了现在的版本。有关情况说明如下：
　　一、制定《规则》的必要性
　　（一）[*{c}*]民航空管可持续快速发展的需要。我国民航经过几十年的发展建设，空中交通综合保障能力有了大幅度提高，为保障航空安全创造了有利条件。空管行业始终坚持“安全*9，预防为主，综合治理”的安全方针，认真贯彻国务院和民航局有关安全的各项指示要求，在航空运输持续迅猛发展的情况下，保持了民航空管行业安全运行的稳定发展，基本适应了航空运输发展的需要。但是，随着国民经济和人民群众收入的不断增长，我国航空运输总量持续增长，国家和社会公众对安全的期望越来越高。在当前民航空管安全监督检查工作中发现，有些民航空管运行单位在安全管理方面缺乏系统性、规范性，从规章层面也没有对其进行约束和规范，导致安全监管及执法工作缺乏依据。民航空管行业面临着一项重要挑战：如何持续[*{c}*]空管全行业规范运行，优化和完善运行安全管理机制，提高管理效能，保证持续安全。
　　（二）满足国际民航组织公约及附件的要求。2006年，ICAO对国际民航公约附件11（空中交通服务）的有关内容进行了修订，要求各缔约国在空管运行单位建立和实施符合局方要求的安全管理体系（以下简称SMS）。2007年ICAO对我国民航的安全监督审计（USOAP）中，我国民航未建立SMS成为了一项不合格项，作为国际民航组织的一类理事国，在民航空管行业内尽快建立并实施SMS是我们的责任和义务，也是全面提升我国民航空管安全管理水平的需要。为此，民航局在《中国民航安全生产“十一五”规划》中对全行业建立SMS有关工作进行了规划，明确要求在2010年全民航建立符合ICAO要求的SMS.
　　为此，迫切需要拟制一部规章以满足国际民航组织的安全要求，以及更好地贯彻落实国家和民航局有关安全工作的各项方针政策，履行民航空管安全监管职能，同时规范民航空管运行单位的安全管理行为。
　　二、法律依据
　　制定《规则》的主要依据既有国家、国务院在安全管理方面法律、法规，如《中华人民共和国安全生产法》、《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》、《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国飞行基本规则》，还有民航部门规章，如《中国民用航空空中交通管理规则》、民航空中交通管制员、民航电信人员等空管专业人员的执照管理规章等。此外，还参考了国际民航组织有关安全管理的要求，如国际民航公约附件11、第4444号文件等。
　　三、起草的原则和思路
　　在《规则》起草过程中，本着“系统、规范、科学、合理”的原则，按照国际民航组织建设有关SMS的指导思想，以系统风险管理理念为基础，结合我国长期的民航空管安全管理经验，力求对民航空管运行单位的安全管理行为进行全面和系统的规范，为实行系统化安全管理打下良好的基础。
　　在组织编写《规则》的过程中，编写组在明确了《规则》的定位和整体框架的前提下，深入研究了《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国民用航空法》中对安全管理的规定，参考了国际民航公约附件11《空中交通服务》和附件13《航空器事故和事故征候调查》、第4444号文件《空中交通管理》等对与民航空管安全管理有关的要求。
　　在制定《规则》的具体条款时，不仅全面考虑了空管安全管理行为的可行性，还考虑了与相关法律法规、规章的衔接性，避免越权和法律冲突，提高可操作性。如：《中国民用航空空中交通管理规则》、《民用航空安全信息管理规定》和《民用航空行政处罚实施办法》、《民用机场运行安全管理规定》、《民用航空安全培训规定》、《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》以及有关的规范性管理文件。
　　四、《规则》的结构
　　《规则》共分九章，50条，具体结构如下：
　　*9章为总则，共计7条。该章主要说明了制定《规则》的目的、适用范围、空管安全管理的方针和政策。
　　第二章为机构和人员，共计10条。该章主要对空管安全管理的机构和人员，从事空管专业的单位及人员在安全管理方面的基本要求、权利、义务和资格等进行了规定。
　　第三章为民航空管安全管理，共计9条。该章从建设空管安全管理体系的角度，对各项空管安全管理工作提出了要求，在法规层面上确定了民航空管运行单位必须建立安全管理体系，同时对相关制度、管理方法进行了规定。
　　第四章为空管不安全事件的报告、调查和处理，共计5条。该章主要是对各级民航空管运行单位在空管不安全事件的报告、调查、处理以及安全信息的发布等方面的基本要求。
　　第五章为安全教育和培训，共计9条。该章提出了对空管从业人员进行安全培训的要求，并明确了培训的种类、内容和学时。
　　第六章为安全信息和文档的管理，共计3条。该章主要对安全数据和文档的保存和处理进行了明确。
　　第七章为监督检查，共计3条。该章明确了对民航空管单位实施监督检查的主体资格、监督检查的内容和权限，以及对发现问题的处理。
　　第八章为法律责任，共计3条。该章明确了实施行政处罚的主体、处罚范围和处罚方法。
　　第九章为附则，共计1条。该章写明了《规则》的施行时间。
　　五、重点问题的解决和把握
　　（一）《规则》规范的是空管安全管理行为，而不是规范具体的空管生产行为，主要针对的是单位。
　　（二）从系统角度看，空管运行安全水平还将受到空管运行外部环境的影响和制约，为此，《规则》中的“适用范围”涵盖了“与民用航空空中交通管理有关的单位和个人”。同时为了强调要明确安全职责，加入了“各民航空管运行单位之间，民航空管运行单位与航空营运人、机场管理机构等有关单位之间，应当明确各自的安全职责和措施”的条款。
　　（三）安全管理机构设置和安全管理人员配备的要求。按照安全生产法的要求，一般生产经营单位从业人员超过300人的，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员；从业人员在300人以下的，应当配备专职或者兼职的安全生产管理人员。其中，“安全生产管理机构”是指生产经营单位内部设立的专门负责安全生产管理事务的独立的部门。“专职安全生产管理人员”是指在生产经营单位中专门负责安全生产管理，不再兼作其他工作的人员。根据空管行业特点以及经过反复的讨论和征求意见，我们认为对空管行业应当更加严格要求，因此把150人（含）作为设置安全生产管理机构的标准写入了《规则》。同时，考虑到民航工作的实际，特别是中小机场的运行和人员状况，明确了从业人员少于50人的空管运行单位，应当配备安全管理人员，但可以兼职，以加强空管运行单位的安全管理工作，重在职责、人员能力而不是人员数量。
　　（四）在民航快速发展的形势下，部分新建中小机场存在空管人力、设备资源严重缺乏的情况，于是出现向其他单位租借空管专业技术人员和设施设备帮助其工作的情况。为避免安全责任不到位带来的安全隐患，《规则》明确要求凡涉及人员派遣、设备租赁、代理服务和信息服务的，相关单位和人员应当以制度或协议的形式明确安全责任。
　　（五）为了符合国际民航组织安全监督审计中对安全管理体系的要求，《规则》围绕SMS内涵，明确了民航空管运行单位应当建立安全评估、风险管理等安全管理制度，所涉及到的具体工作程序将通过规范性管理文件进一步明确。
　　（六）根据《中华人民共和国行政处罚法》和《民用航空行政处罚实施办法》，《规则》设定的处罚种类有警告和罚款。在制定法律责任的条款时，注意了与现行法律、法规的衔接，对既有法律、法规中已经有明确规定的，本《规则》从其规定，不再重复。