税务稽查执法风险形成的具体环节及规避对策

税务稽查执法风险形成的具体环节及规避对策来源：中国税网作者：陈赟日期：2010-11-04字号[ 大 中 小 ] 　　一、税务稽查执法风险的含义及其表现形式　　税务稽查执法风险是指税务稽查机关及其具有执法资格的税务稽查人员在执行税收相关法律、法规所赋予的权力或履行职责的过程中潜在的、因为执法不当而被追究责任的可能性。或者说因稽查执法人员的故意或过失行为侵犯了国家或税务行政管理相对人的合法权益，从而引发法律后果，需要承担刑事或行政责任风险的可能性。　　税务稽查执法人员可能承担执法风险的表现形式为廉政风险、执法风险和形象风险三种，相应承担的责任为行政责任、刑事责任和赔偿责任，其中行政责任包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除及因执法不当引发税务赔偿的，所承担的部分或全部赔偿费用。刑事责任主要包括过失泄露国家秘密、内幕交易泄露信息、侵犯商业秘密、非法拘禁、非法搜查、帮助毁灭伪造证据、滥用职权，玩忽职守、私分罚没财物、徇私舞弊不移交刑事案件、徇私舞弊不征少征税款、索贿受贿。因此，税务稽查执法风险的表现形式的多样性，决定了稽查人员执法的高危险性。　　二、引发税务稽查执法风险形成的具体环节　　税务稽查执法风险不但表现形式多样，而且分布广泛，既产生于征收、管理过程中的延伸环节，同时也贯穿于税务稽查的选案、实施、审理、执行等四个环节。　　（一）征收管理的延伸环节　　1、票据管理不规范。在市场经济条件下，企业经营范围和交易方式呈现多元化发展方向，税收管理永远滞后于企业经营管理的发展要求，由于税收管理人员对税收政策把握不准，对企业经营范围与税目的界定不清，加上企业财务人员在追求企业利润*5化的同时，过意或过失的行为影响了税收管理员混淆了对税目与经营项目的政策性界定，企业在申请使用票据时偏向于低税率，票据管理的不规范，造成了企业在领购、使用、开具、接受税务发票方面的违规，给税务稽查的执法带来了风险。　　2、申报不准确。现行税收征收管理对企业直接纳税申报的监管，只局限于对申报税收种类的完整性进行审查，对于税收项目的全面性、申报数据的准确性的审查力度不够。加上管理部门的日常纳税评估工作，由于受企业申报的财务报表种类和内容的限制而流于形式，当前，随同纳税申报表附报的只有利润表和资产负债表，难以反映企业生产经营的全貌，因此，纳税申报准确率与否，也给税务稽查的执法带来了风险。　　3、网报方式无审核。服务举措的创新，带来了纳税申报方式的多元化，极大地方便了纳税人，但是给税收执法埋下了风险“种子”。在多元化申报方式改革前，纳税人普遍采取直接纳税申报方式，前台负责征收、管理的工作人员时常出现把握政策水平参差不齐、责任意识不强等原因，造成对纳税申报的合法性、合理性、真实性、可靠性审核不到位，直接影响到稽查执法过程中对故意或过失行为的界定。如今，在网络纳税申报方式下，企业的户籍管理员预先没有设定审核权，那么征前服务和纳税辅导工作是否到位，到位的程度如何也给稽查执法风险的产生提供了可能。　　4、欠缴税款情况没有定期公告。在日常征收管理过程中，我们往往容易疏忽《税收征管法》所规定的对纳税人欠缴税款情况实施定期公告的要求，在此情形下，稽查部门在实施对分立、合并、兼并等改制企业进行税收检查时，难以有效行使税收优先权，容易造成欠缴税款的流失。　　（二）稽查选案环节　　1、稽查选案没有针对性引发违法。现行稽查部门的主要案源来自于人工选案方式，缺乏规范、客观、科学的选案指标，选案人员完全依赖于领导意愿、部门意愿、个人经验和知识水平，超大的自由度带有较强的主观随意性，因此受人为因素的影响，会引起稽查部门在选择稽查对象的过程中，对执法风险小的多查，对执法风险大的少查、不查或查而不结，随意选择检查范围和检查频率，直接影响了选案的针对性、准确性，多查、少查、不查或查而不结现象，势必会引发稽查三种执法风险形式的同时存在。　　2、案件保密措施不力引发违法。对举报案件的案源信息的保密工作，是实施稽查过程中容易引起各种风险存在的关健点。如果举报人、被举报企业的基本资料和违法事实等重要信息，因保密措施不严，一旦被泄露出来，就会成为稽查人员谋取私利和谋求好感的工具，违法行为既会引发举报人的诉讼，同时也会给稽查实施工作陷入被动。　　3、举报人的合法权益受到侵犯引发违法。在实际工作中，案件举报方式、受理权限和流程公开的程度不够，各工作流程间涉及的人员多，跟踪监控力度难以影射。举报方式的多元化、受理权限不明晰、交办转办流程达不到保密要求，导致举报人难以举报、举报后而无法及时将核查情况及时反馈给举报人、对举报属实检举有功的纳税人未及时发放奖金等侵犯举报人合法权益的情形。　　（三）稽查实施环节　　1、案件处理时限不够引发程序违法。虽然新的《税务稽查工作规程》对稽查实施环节的程序作了明确调整和规定，与其他相关法律、法规要求也更加适应，但是在实际工作中受案件取证难易程度、各环节的时限要求、掌握税收政策的水平等因素的影响，难以得到严格的遵守。例如，新的《税务稽查工作规程》规定，稽查受理的案源，必须实施立案程序，为了保证案件查处的合法性、完整性和有效性，经常发生稽查人员在未开具《税务稽查通知书》的情况下就擅自到企业检查的情况，或者在企业签收《税务稽查通知书》的情况下，回执不填写日期等违反稽查工作程序的行为。　　2、检查权运用不当引发违法。当前，税法只赋予了稽查人员索取纳税资料权，但在实际工作中，稽查人员会经常遇到被查对象不配合或间接拒绝接受检查的情况，此时税务稽查人员的强制检查措施，会构成滥用职权罪的可能性；当纳税人的生产、经营场所和货物存放地与住所一致时，检查权的行使会构成非法搜查罪的可能性；在无法查证企业会计帐薄、记帐凭证及纳税资料的情况下，稽查人员一般采取询问取证方式，同样会引发引、诱、逼供等侵犯当事人的人身权利，产生构成滥用职权罪的可能性。同时询问取证方式，容易引起限制当事人的人身自由时间过长现象，产生构成非法拘禁罪的可能性。　　3、对权力监管不力引发违法。在稽查实施过程中，现行法律、法规及管理制度对稽查人员权力的限制所形成的监督漏洞，势必会引发稽查人员玩忽职守徇私舞弊行为的发生。现实中，制度的约束机制中没有规定必查项目和检查程序，因为稽查时限紧、取证难等因素制约，稽查人员在检查内容上有充分的选择自由权、证据资料取舍权，导致稽查人员以此为由抓大放小而不查深查透，或为谋取私利避重就轻而对重大违法行为视而不见。虽然制度规定对重大案件应当进行集体讨论和问询机制，受稽查人员对案件把握的广度、深度的局限性及政策上模棱两可的问题影响，在无法得到相关部门明确的情况下，对违法事实的不处理、不提交，消化或搁置争议，同样会引起玩忽职守徇私舞弊行为的发生。　　4、泄露单位和个人信息引发违法。任何单位和个人都有自己的秘密和隐私存在，对于能完全接触这些秘密和隐私的稽查部门来说，是引发违法行为发生的焦点。每当在进行掌握着国家机密的军工部门、军工企业、金融保险部门、上市公司等特殊纳税人的检查时，不经意的一句话、一项行为极易引起过失泄露国家机密及上市公司的并购交易、高级管理人员的变动、重要合同的订立、重大诉讼案件等信息，一旦有人利用信息进行交易，过失行为增大了被追究刑事责任的可能性。在一般企业的检查中，如故意或故失披露检查中获取的客户资料、供应商资料、生产的工艺流程、技术指标等秘密信息，也有可能构成侵犯商业秘密罪。在重大案件和一般案件案卷资料的保管和传递过程中，保密制度的执行不到位，借阅资料的单位和人员过滥，传递资料的范围过宽，也会引发刑事案件的发生。　　（四）稽查审理环节　　1、审理不当引发违法。对稽查实施环节提交的证据的合法性、真实性和关联性进行审查时，如果只对实施环节提供的违法事实及相应的证据进行审查，加上审理标准尺度掌握不一，对被查对象的基本情况不进行全面审查，容易遗漏违法事实。另外对事实不清、证据不足、资料不全的案件未要求进行补正即认定处理，草率定案，造成不征或少征税款行为。　　2、滥用自由裁量权引发违法。为了规避行政诉讼带来的风险，人为放小对税收违法行为的认定。在运用罚款上的自由裁量权时，对有相同情节、相同事实的违法行为，却使用了大相径庭的处罚比例，处罚显失公平，造成自由裁量权的滥用。对于一些有争议的案件，在税收政策不明晰或者政策水平有限的情况下，不启动集体讨论和协作机制，擅自作出处理决定。　　3、涉嫌税务违法犯罪案件不移送引发违法。近年来，从公检法、审计、税务等机关发布的危害税收征管犯罪案件发案数和查处的案件数来看，呈现“两增一减”趋势，即发案率、查处率增加，而移送率减少。可见，为了规避形象损害带来的风险，加上稽查审理人员的素质、地方政府的阻力、案件移送程序不够完善、案件移送没有统一标准、检察机关对案件移送处理的监督等内外部各种因素的制约，造成对涉嫌税务违法犯罪案件的移送尚存在诸多问题。　　（五）稽查执行环节　　1、因缺失告知（或公告）程序引发执法风险。在稽查执行阶段，在实施对《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定》等文书的送达上，没有严格遵循“先告知后处罚”的程序要求，而引发税收争议。此外，在没有对纳税人欠缴税款的情况定期予以公告的前提下，行使税收优先权，造成税款难以执行到位。　　2、因执行措施不力引发执法风险。由于稽查在实施阶段的执行措施不力，没有全面掌握和监控纳税人、扣缴义务人的资产情况，或没有按规定程序采取税收保全措施，或未能及时发现和阻止纳税人、扣缴义务人转移财产，造成税务处理、处罚决定书下达后，未及时或无法督促纳税人、扣缴义务人将税款足额入库，导致国家税收流失，从而引发玩忽职守违法行为。　　3、因擅自扩大强制执行对象范围引发执法风险。在采取税收强制执行措施过程中，未按法定权限和法定程序使用合法的执行手段，或对所查封、扣押纳税人个人及其抚养家属维持生活必需的住房和用品界定不清的情况下，或在实施执行程序过程中，纳税人已经缴清了有关税费后，没有按规定及时停止或者解除查封、扣押财物措施，给税务当事人造成了损失等，都将引发构成滥用职权行为的可能性。　　三、建立健全防范税务稽查执法风险的规避机制　　随着全国反腐败斗争的深入开展，对税收执法领域渎职犯罪的打击仍将继续。通过加强对税务稽查执法风险规避机制建设，增强税务稽查人员执法风险意识，提高自我保护能力，防范和化解税收稽查的执法风险、廉政风险、形象风险，实现税务稽查风险的可控制性必将成为可能。　　（一）用文化引路，以规范的防范文化，建立教育与考核并重的规避机制。　　建立教育与考核并重的防范体系，是从稽查人员自身角度出发来防范和降低税务稽查执法风险，提升税务稽查人员的“依法治税”理念和“执法风险”意识。　　建立防范文化体系。按照公共政策、权力运行“公开透明”的要求，建立“权责明晰、行为规范、运转协调”的执行运行机制，以阳光执法、程序执法为核心，以规范税务稽查执法风险防范文化为突破口，以切实维护纳税人的根本利益为出发点，探索建立对税收执法主体资格认定规则、防范风险文化制度完善情况、税收政策本身的权威性程度、税收行政作为过当或不作为行为风险概率及税收执法效率管理的有效监督体系，注重从税务稽查工作的重点环节、重点问题和重点部位入手，围绕不同环节可能产生的职业风险、执法风险、情感风险、授意风险、廉政风险、形象风险，开展有针对性地进行排查，形成各项风险防范预警机制和监督措施，强化对执法活动管理和工作机制的创新，不断提高办事效率和办事质量，逐步完善行之有效的税务稽查执法风险防范文化体系。　　坚持“教育先行”的原则。从强化法制理念、转变执法方式、加强业务素质教育入手，促进税收执法风险行为文化的规范提高。在加强思想政治和廉洁从税教育的同时，始终将加强税收业务和法律知识培训工作放在提升稽查干部队伍综合素质的首位，按照税务稽查人员的不同层次或工作岗位需要，分期分批安排接受专业培训或知识更新教育，充分挖掘稽查干部职工主动学习钻研税收和法律业务的潜能，鼓励参加注册税务师、注册会计师等专业证书的考试，提升准确把握税收执法风险防范的能力。　　严把稽查人员考核关、准入关。树立“执法中服务，服务中执法”的思维，不断推进“服务型、效能型、节约型”税务稽查机关的效能建设，努力提升防范执法风险的硬性约束力，通过对税务稽查的执行状况实施全过程监控，形成不同岗位的防范标准、管理考核目标及过错责任追究办法，确保稽查人员的思想政治素质和稽查业务水平达到规定要求，以适应新时期税务稽查管理的需要。在做好教育培训工作的基础上，通过建立稽查人员准入制度和开展经常性的业务测试，来提升税务稽查人员的综合素质，检验教育培训的效果。　　（二）用制度标路，以规范的稽查工作流程，建立防范和降低税务稽查执法风险的规避机制。　　牢固树立与时俱进创新发展的工作思路，克服传统、习惯性的工作思维和执法处理方式，避免只求简单而忽略程序管理，只求快捷而忽略规范执法方式的现象，减少执法过程中的随意性，提高对税务稽查执法风险的判断力，提升处理涉税事务的经验，运用现代科学管理思维和个性化管理措施，弥补来自不同的征收、管理、稽查环节及税收制度本身的管理缺陷和漏洞给税务稽查执法行为和方式带来的风险。　　（1）规范稽查选案及案件办理程序。稽查选案必须遵循“先评估后检查”和“公开选案”的原则，对于选案所采用的评价指标、计算方法和结果要予以公开，提高稽查选案针对性和透明度。建立举报案件的受理、转办、督办和上报流程，明确举报的受理部门和受理方式，实时跟踪举报案件的办理情况并及时反馈给举报人，开展好举报案件的督办工作。　　（2）规范稽查取证标准和稽查对象的财产摸查制度。高起点、高标准、高要求配置稽查办案工具，明确证据形式、取证主体、取证客体、取证程序和方法，提高取证行为的合法性和提高证据的证明效力。明确稽查实施环节职责和工作任务，全面掌握企业的财产状况，对动产及不动产要列示企业的财产清单，确保税收保全措施或纳税担保的有效性。　　（3）规范首查责任和案件集体审核制度。明确案件主查人员和助查人员的工作责任制，规范稽查底稿内容、必查项目和检查程序，落实好检查对象的定期轮换和检查小组成员轮岗搭配。定期排查因业务素质低或政策规定模棱两可等原因而导致错误的动向，细化和量化重案标准及处罚规定，执行好复杂案件或自由裁量权的集体讨论、共同决策制度。　　（4）规范内外部工作联系制度。在稽查实施及审理过程中，对于政策理解有分歧的问题，定期召开部门联席会议。健全与公安机关的联合办案机制，进一步明确与公安机关的案件移送手续及退回手续，遇有重大涉税案件线索，实施公安机关提前介入机制。　　（5）规范行使税收优先权、代位权、撤销权的专门机构配置。明确行使税收优先权、代位权、撤销权的专门机构的职责和要求，完善与法院的工作沟通机制，增强各权行使的可操作性。明确专项部门和专门工作人员落实集体决定和实施冻结、扣押、查封等税收保全措施和从存款中扣缴税款、拍卖或者变卖等税收强制措施的使用条件、实施程序和解除条件。　　（6）规范涉税信息保密和案件卷宗管理制度。明确稽查各环节对涉税信息的保密职责，对涉密信息范围、信息密级、保密期限、传递方式、保密责任、回避制度和泄密责任等做出具体规定。实行案件卷宗统一归档保管制度，集中稽查各环节涉及的文书、集体讨论记录、集体审理会议纪要、工作底稿、取证证据和其他资料归入卷宗进行保管，按照新的《税务稽查工作规程》的相关规定制定卷宗的归档、查阅、外借和销毁制度。　　（三）用监督筑路，以和谐的社会氛围，构建内外并举的监督规避机制。　　1、营造税务稽查执法的和谐社会氛围。积极培育良好的税务稽查执法的外部环境，以创业服务年和效能建设活动为契机，扩大部门沟通与协作的渠道，主动消弥地方党委政府的行政命令与税务稽查执法职能的冲突，耐心地做好税收政策的宣传和解释工作，搞好与公、检、法等部门的协调管理，形成税收执法合力。建立与财政、工商、城建、房管等部门的信息共享平台，形成税收执法信息网络，营造良好的税收执法外部环境，化解可能出现的执法风险。　　2、营造税务稽查执法的和谐服务氛围。积极培育征纳和谐的纳税服务环境，税务稽查部门应牢固树立反哺、回报的服务意识，充分保障纳税人的合法权益，正确处理好“执法”与“维权”，“执法”与“为民”的关系，营造相互理解的和谐征纳氛围，化解因征纳矛盾引发的执法风险。　　3、强化税务稽查内部各环节的相互制约机制。重点抓好税务稽查部门的内部监督体系建设，严格按照新的《税务稽查工作规程》的要求，不仅要在职责和机构设置上实现“四分离”，也要在人员配置上实现“四分离”。通过均衡和优化人员配置，逐步消除“一人多岗”的现象，提高稽查案件在各环节中的运转效率，完善好职责明确、相互制约、衔接紧密、运转高效的稽查业务操作系统的建设。　　4、强化廉政文化教育机制。充分运用税务廉政文化载体，搭建“学习思廉、案类警廉、组歌唱廉、编书导廉、谈心促廉、家庭护廉、先进带廉、考核评廉”等“八廉”廉政文化平台，将家庭警示教育、网络教育、廉政文化专题教育与党员民主生活会结合起来，努力提高党风廉政教育的感染力和影响力，形成反腐倡廉教育的强大合力。　　5、强化上级稽查部门和税政法规部门对税务稽查执法工作的监督。在加强上级稽查部门对下级稽查部门的日常业务指导的同时，建立健全上下级之间的沟通机制，进一步加大上级对下级的案件复查工作力度，把复查工作作为完善内部执法监督制度的一项经常性工作来抓，确保复查的案件数量、复查项目细化、首查责任制和执法过错责任追究制度落在实处。　　税政法规部门要全面落实“预防为主，追究为辅”的税收执法检查工作要求，加大对税务稽查执法的事前监督、事中监督和事后监督的力度，确保税务稽查执法行为更加规范，检查内容更加全面详细。　　6、强化社会各界对税务稽查执法的外部监督。在税务稽查执法过程中，接触最紧密的就是被查对象，被查对象所引发的执法风险是风险产生的重点，广泛聘请社会兼职廉政监督员，通过制作稽查执法回访单、廉政公约和稽查廉政监督卡来加强监督。提升税务稽查的办案透明度，定期在报纸、网络、广播电台、电视台进行案件公告，接受媒体舆论的监督。定期组织人大、政协和社会各界人员参加的走访纳税人活动，构建起全方位的税务稽查执法外部监督体系。