[原创]武汉市地税稽查局：实行一级稽查体制改革来源：中国税网作者：陈晓光日期：2011-08-24字号[ 大 中 小 ] 　　2011年6月，湖北省武汉市地税局按照国家税务总局和湖北省地税局两级党组近几年的工作理念和整体要求，结合武汉市地税系统实际，再次实行一级稽查体制改革，将原来的两级架构稽查模式上收为一级稽查体制模式，原有的9个中心城区区局稽查局和市局稽查局5个处室集中为市局稽查局内设的8个处室，在总人数保持基本不变的情况下，专职稽查小组由原来的38个增加到55个，稽查一线干部得到有效整合和充实，稽查工作流程得到进一步优化。随着一级稽查体制改革的推进，全市地税系统体制、机构、职能、权责都发生了深刻变化，标志着全市地税事业改革与发展之路又向前迈出了坚实的一步，谱写出地税改革的又一新篇章。　　上篇：稽查改革巧筹谋　　走进一级稽查体制改革后的武汉市地税局稽查局，一楼大厅的展板上有这样的文字介绍：2010年的工作方法侧重于“三个方面”、“四个重点”。“三个方面”：在查好案方面，着力开展了税收专项检查，着力开展税收专项稽查，着力开展打击发票违法犯罪活动。在管好内方面，用绩效考核推进规范、用行评工作指导规范、用信息化建设促进规范、用清理整顿检验规范、用制度建设巩固规范。在带好队方面，舞活龙头，深化领导班子建设。提高能力，强化干部教育培训，焕发活力，凝聚人心挖潜增效。“四个重点”：在建设强基方面，重点突出岗位体系建设和制度体系建设两项工程。在科技强局方面，重点突出以稽查管理软件为平台，促进稽查工作提质增效的指导思想。在管理强效方面，重点突出“以规范为平台，以人才为保障，以创新为动力，以制度为抓手，以质效为核心”的管理思路。在素质强干部方面，重点突出全员培训、个别外训、知识共享和逐步实行专业化人才培养的干部队伍建设思路。　　这些提纲挈领的语句，每句话都是他们对过去工作的总结，也许用数据来证明业绩更能说明问题。2010年，全市稽查系统开展约谈自查1821户，自查、查补税费共计12.87亿元，入库税款11.15亿元。与2009年相比，查补收入实现305%的增长，入库税款实现295%的增长速度，查补和入库首次突破10亿元大关，达到了全市地税稽查部门自成立以来稽查查补收入的*6水平。选案率达到97.01%，结案率达到100%，入库率达到96.4%，滞纳金加收率达到5.84%，均超过国家税务总局稽查局规定的标准要求，查处大要案8起。其中，4起案件的查处被湖北省地税局稽查局领导签批表扬。值得一提的是，武汉市地税局稽查局直接查补税款6.89亿元，占全市稽查系统的54.04%.　　市局党组在看到这些成绩的同时，也站在地税事业发展的高处，谋划稽查工作更好、更快的发展，一级稽查体制改革也随之提上了市局党组的议题。　　武汉市地税局稽查局的许多干部都曾历经多次改革。自1997年市局稽查局组建以来，全市地税系统在稽查体制和机构设置上经历了两级稽查、一级稽查和一级稽查两级架构等历史沿革。稽查体制的每一次变革，都较好地适应了国民经济发展的形势需要，服务于其特定的税收经济大环境。国家税务总局对一级稽查体制改革已有明确的要求，推行一级稽查体制改革是贯彻落实国家税务总局工作要求的需要。在国家税务总局下发的《全国税收工作要点》中指出：规范稽查组织机构，深化稽查体制改革，积极稳妥地推进地市级一级稽查体制，推广分级分类稽查办法。在2010年的全国税务稽查工作会议上，国家税务总局稽查局已将全面推行一级稽查模式作为工作要求进行了部署。2011年，《全国税务稽查工作要点》指出：推进税务稽查管理方式改革，充实省、市两级稽查力量，全面推行地市级一级稽查体制。　　2010年年初，国家税务总局颁布了新的《稽查工作规程》。新的规程要求各级稽查部门内设机构严格按照选案、检查、审理、执行4个环节彻底分离。湖北省地税局对《湖北省地方税务稽查工作规范（试行）》进行了修订，对稽查体制和工作方式、程序等方面都作出了新的规范要求。根据上级的要求，武汉市地税局也进行了相应的分析研究，全市地税系统和各区局稽查人数配置不足的问题显现出来。在原先一级稽查两级架构的模式下，各区稽查局稽查力量参差不齐，配备人数最多的有19人，最少的稽查局仅5人。在这种人力资源配置下，每个环节配置1人根本无法实现。一人多岗，各区稽查局内设机构和职责划分上根本不可能实现四分离。落实国家税务总局以风险管理为导向的工作要求，就只能是纸上谈兵。只有通过机构调整、职能重划、整合资源、集中力量，才能建立起既符合《稽查工作规程》要求，又起到凝聚力量、明晰职责的稽查内部管理体系。有专家比喻，在稽查体制改革中之所以要推行一级稽查体制，就是为了集中力量，这就好比一只手在伸开五指时什么也抓不住，但收拢五指、握成拳头就有打击力量。推行一级稽查体制改革是促进依法治税的需要。　　在全市地税系统中，稽查部门既是一个独立的执法主体，又是大征管格局中一个独立的执法主体。稽查工作的谋划、部署和实行不能游离于全市地税工作的大环境之外。当前，全市地税系统税源专业化管理改革正扬帆前行，新的税源管理模式在税源管理上以抓大控中协小为方针。在抓大控中协小这个管理过程中，稽查部门因工作职能的特殊性和独立性，在服务征管大局上有其优势特长，能起到补台、补位和补缺的作用。其中，就“抓大”而言，稽查职能体现在对重点税源实行重点监控、重点检查； “控中”就是稽查部门在一定时期内，对一个行业、一个地区税源在进行评估的基础上，发现问题，实行重点稽查：“协小”就是稽查部门对全市面上零散税源进行有效的环境整治，规范纳税人行为。实现上述职能要求，必须建立起与税收专业化改革相适应的稽查体制。而当前的稽查机构设置、职能划分以及稽查人力资源配置远远无法实现工作目标。实行一级稽查体制改革后，稽查资源相对集中，可以根据征管部门抓大控中协小的要求，在全市范围内高效调动和激活稽查要素，增强稽查工作的灵活性和针对性。推行一级稽查体制改革是适应征管改革的需要。　　近几年来，随着稽查规范化管理建设的深入，稽查理念、工作方式和工作成效等方面都取得了长足发展。但在一级稽查两级架构下，也存在问题，不同程度地制约着稽查工作的科学发展：一是税务稽查职能不明确。由于区稽查局隶属于不同的区地税局，容易造成稽查职能界定模糊，工作交叉重叠，削弱了稽查的尖兵与重拳作用。二是稽查环节分离不彻底。由于稽查干部配置相对薄弱，设置两级稽查机构，只能使人员在偏少的情况下，稽查干部更加分散，造成市、区两级稽查局在内设机构和内部职能上无法彻底四分离。三是稽查内部衔接不顺畅。按照两级稽查的架构模式和“四统一”的管理模式，区级稽查局接受双重领导，征管部门与稽查局之间协作很难到位，政出多门、相互掣肘、管理不畅等现象时有发生。四是稽查执法干扰层次多。市、区两级稽查局的格局，多一个管理层次，就多了一层执法干扰，执法监督的难度加大，更容易出现以权代法、以言代法的现象。五是执行处罚标准与落实政策口径不一致。因各区局的经济发展和管理要求不同，同一性质的稽查案件，由于区局与区局之间政策不统一，在执法程序和审理标准上很难做到口径完全一致，不仅会造成执法的随意性大，而且对纳税人来说也造成客观上执法不公。以上问题的解决，仅靠片面地增加人员、单一地增加投入，或在制度上缺一块补一块，都会造成问题此消彼长，无法根本解决。推行一级稽查体制改革是稽查内部自我完善的需要。　　中篇：稽查改革动江城　　一级稽查体制改革得到武汉市地税局党组的高度重视，在一级稽查体制改革酝酿和筹备过程中，无不凝聚着市局党组的集体智慧和市局机关的鼎力支持。整个改革的过程可用一个“动”字来形容，稽查局的一位专家如是说。　　动之一：拓宽视野借外脑。这里所说的外脑是指借鉴外地相关单位的经验。据相关资料显示，全国有72%的市级地税局实行一级稽查模式。这么多单位推行了一级稽查模式，肯定有许多经验值得借鉴。武汉市地税局本着“带着问题走出去，带着思路走回来”的指导思想，由市局副局长范笑非带队，市局稽查局组成考察专班，对外市地税一级稽查体制进行深入细致地学习调研。通过调研，增强了对一级稽查体制的优势、运行模式、机构设置和管理方式的感性认识。同时，市局还结合武汉地税实际，有针对性地开展了一系列理性思考和改革研讨，初步形成了全市地税一级稽查体制改革的理论构想，并及时向市局党组作了汇报，为全市地税系统一级稽查体制改革奠定了理论基础。　　动之二：积极谋划促改革。目前，一级稽查体制改革已有月余，各项工作都进入正轨。在改革前所做的谋划工作，有些工作可圈可点。在改革前，市局几乎所有领导、市局机关相关处室都积极参与前期调研，理论研讨会、工作座谈会、各区局工作会也不知开了多少次。据武汉市地税局稽查局局长徐海林回忆，仅他主持召开的座谈会就有26次之多。　　动之三：碰到问题不回避。原稽查架构是一级稽查两级架构，各区稽查局业务上归市稽查局指导，但人员归各区地税局管理。实行一级稽查体制改革后，两级架构变成了一级，原先分散的人员都要集中起来。这必然会引起全市地税系统内部机构、人员和执法权力的重新调整，也将打破原有的、大多数人已适应的工作现状，还将带来工作环境的变化。这些客观存在的现实问题，将会引起全市地税干部的思想波动。　　凡事预则立。对于在一级稽查体制改革中可能出现的问题，市局领导在调研中都有所发现。比如，有的干部表示对一级稽查体制改革后稽查工作适应的担忧。此前，在各区稽查局担任正副局长及正科级、副科级实职的同志，改革前属于区局的中层领导干部。其中，大部分人担任了较长时间的基层领导职务，甚至已经脱离稽查一线业务工作较长时间。他们面临从基层指挥官到稽查一线战斗员的角色转变，不仅在心态上需要一定时间适应，而且彼此在业务上也存在竞争关系。在改革后，稽查四环节实行彻底分离，科级以下稽查干部可能会接触更高层次的稽查业务，碰到更高难度的稽查案例，也需要更精、更专的业务能力。因此，面对改革，许多稽查干部表现出了对自身业务能力的不自信。　　再如，工作环境变动引起对交通不便的担忧。稽查体制改革后，为更好地实现稽查四环节的内部循环，将采用集中办公的方式。稽查局的办公地点在江北的江汉区，家住江南的干部要从一个熟悉的环境到不熟悉的环境中工作，对上班所花在路上的时间有一定的担忧。此外，部分稽查干部留恋已经习惯的环境、习惯的工作和习惯的人际交往圈等，表现出对变动的不适应。尤其是35岁～50岁的同志，办公地点的变动，使他们感到一时难以适应。　　市局领导还曾专门对所调查的情况进行分类，稽查干部对此次改革的认识，有60%的干部是积极的。在另外的40%中，20%的干部持肯定态度，主要是不知情引起的担忧；剩下20%的干部主要是客观困难、身体因素、年龄偏大而感到进步空间不大。　　动之四：做好工作增动力。一位参观过稽查局办公环境的人说：税务稽查有涉税犯罪的克星之说，税务稽查工作给人的感觉都是很神秘的，许多涉税的大案、要案，都是稽查干部亲手查出来后，才大白于天下的。然而，走进武汉市地税局稽查局的办公室，200多名稽查干部的办公环境都是开放的，一眼望到边的大通间办公室里摆放着卡式桌椅，就连会客室内摆放的沙发也放在大通间里，给人的感觉是那么通透，这里并不是想象中那么神秘的地方。尽管一级稽查体制改革的时间不长，市局稽查局的工作却已走上正轨。谈起为何能够快速进入正轨，徐海林说：这得益于市局领导工作有方，做好工作增动力。在做工作方面，除了思想政治工作外，还采取了一些相对具体的措施。　　做好细致入微的思想政治工作。在前期调研的基础上，加大稽查改革的宣传力度，全面开展干部思想解答和解惑的工作：一是开展集体谈心活动。让广大稽查干部加深对稽查体制改革的必要性、现实性和紧迫性的了解，增强干部的责任感。二是及时将已经明确的改革方向、目标，通过简报、内网进行宣传，使广大稽查干部对一级稽查体制改革整体情况详细了解，增强干部的参与感。　　采取有力措施解决好干部上班不便的问题。市局稽查局将派专人负责摸清稽查干部的家庭详细情况，干部集中后，合理安排干部上下班接送班车。干部集中后，市局稽查局将按照事前工作预案，迅速行动，高效办事，及时将人员分配到位，办公楼装修完毕后马上投入使用，使稽查工作迅速走上正轨。同时，集中一段时间进行内部整训，包括政治思想、稽查业务、管理制度、考核办法等，进一步统一思想，凝聚人心，形成合力。　　建立起较为完善的制度体系。市局稽查局着眼于建立改革后的管理需要，按照稽查规范化管理的要求，组织两个制度专班，完成了《市局稽查局岗责体系》、《稽查工作管理办法》两个统领性文件和16个业务管理配套制度、26个行业管理制度的草拟工作，建立起较为完整的制度体系，为稽查体制改革后，干部快速进入工作角色、适应工作需求、熟悉工作流程打下了基础。　　建立了分工明确的工作专班。为保证稽查改革各项工作顺利进行，人员财产平稳过渡，稽查业务有序衔接，经市局党组研究决定，在全局范围内抽调人员成立了人员财产专班、稽查业务专班、内部协调综合专班和文秘工作专班，明确了各专班成员组成和工作范围。各工作专班根据各自职责，制定了体制改革的各项工作预案，做到工作项目化、项目责任化。人员财产专班完成了全市地税稽查系列人员特点、特长、现实表现、居住地点等情况以及办公设备存量、可用、补充量等详细情况的摸底和统计工作。稽查业务专班制定出对稽查案件在案源、检查、审理、执行、存查等环节和状态下的处理意见，并积极与区局沟通，做好稽查业务接收的准备工作。内部协调专班按规定和流程完成了对办公楼装修和物业管理的招标工作，正督导工程实施。文秘工作专班利用《稽查简报》、《稽查参阅》和市局稽查局内网，已开展9期关于改革内容的宣传，全面及时地反映稽查体制改革工作的进程，并在稽查内网开设稽查论坛，搭建起包括各区局在内的全市地税系统稽查干部适时交流平台，各级稽查干部可通过论坛及时反映对一级稽查体制改革的想法、要求和建议，也为各级领导决策提供了一个客观真实的信息渠道。　　6月下旬，市局稽查局办公楼装修完毕。随着市局的一声号令，一支200多人的稽查队伍在几天之内从各区局集中起来。人、财、物没有损失，这应当归功于前期准备工作做得比较充分。在一级稽查体制改革工作会上，武汉市地税局局长罗涛曾提议3次鼓掌，他对稽查体制改革顺利进行给予了极高评价。他说：“市局党组旗帜鲜明，推进改革不动摇。各区局局长也做了大量工作。市局党组提出了两句话‘问题不出门’、‘事情不上交’。在改革中，全市地税系统稽查队伍中没有一个到市委、市政府、省局上访的。曾经有一名干部到市局要找局领导谈，领导们当时正在开会，由市局办公室、人事处相关处室接待了。通过耐心细致的思想工作，这名干部回去后想了3天，后来主动给市局领导打电话，说想通了，马上就去报到。截至目前，稽查队伍中的干部一个不漏全部到位。这就体现了全市地税系统稽查干部顾全大局、勇于奉献、服从组织、工作*9、事业*9。这些集中的稽查干部是可敬的、可爱的、可佩的。”　　下篇：稽查机制有创新　　如今，一级稽查体制改革在武汉市地税局稽查局正演绎着新的内涵。武汉市地税局稽查局局长徐海林介绍，目前，市局稽查局内部8个处室基本上是按稽查的4个流程来设置的。综合管理处、稽查选案处、稽查审理处、执行督导处各一个，还有4个稽查处。这就叫选案、检查、审理、执行4个环节分离设置。其中，4个检查处室是按行业来划分的。检查一处负责房地产、建筑安装行业的稽查，检查二处负责商贸、金融行业的稽查，检查三处负责工业交通行业的稽查，检查四处负责大型企业的稽查。这样的分工就叫专业化管理，也符合市局提出的专业化管理的要求，而专业化管理也就是一级稽查体制改革的亮点。　　市局稽查局披露了一组对比数据：全市有20多万户各类纳税户，稽查干部只有200来人。全面检查肯定人手不够，而查前约谈的形式也相应的就“热”起来了。就在7月中旬，市局稽查局分别组织了广告、银行、房地产3个行业的34户纳税人查前约谈。稽查干部先组织企业学习了解国家的税收政策，对存在的涉税问题进行自查自纠。自查时间是7月15日～7月31日，自查年度是2009年～2010年两个纳税年度。凡涉及以前年度税收违法行为的，应自行追溯到以前年度。已实行稽查且有稽查结论的，不需要进行自查；尚未形成稽查结论的，需要进行自查。截至7月底，稽查局已收到34户企业的自查报告，企业自查补缴税款947万元。　　对于查前约谈这一新形式，纳税人都表示欢迎。因为，通过自查，企业对出现的问题有一个改正时间，或者说是改正的机会。自查查清楚了，税款入库了，就可以免于稽查。如果没有查清楚，稽查干部再入户实行稽查。　　在市局稽查局大厅的展板上，展示着市局稽查局提出的全年工作总体思路。概括起来，就是“一个目标、两个态度、三个重点”。　　“一个目标”：在推行一级稽查体制后，经过几年的努力发展，使武汉地税稽查局进入全国一流稽查行列，2011年要为实现上述目标打好基础。　　武汉市地税局局长罗涛对稽查局的目标提出了近期、远期的相应要求。他用4句话表述，即发展目标是什么、发展进步靠什么、今后发展干什么、立足当前想什么。　　发展目标是什么。一级稽查体制改革的整体成效应该体现在稽查局内部建设和促进地税工作发展两个方面。稽查成效的体现有一个从量变到质变的过程。当前的目标是稳中有升，即在平稳过渡、稳步推进的基础上，全方位增强市局稽查局的综合实力；升中见新，即解放思想、开拓创新，不断培育新特点、形成新亮点、显现新成效、取得新经验；新中求实，即发扬务实、高效的思想作风，聚精会神、全神贯注地抓好各项工作落实。远景目标是要以规范管理为平台，以人才为保障，以创新为动力，以制度为抓手，以效能为核心，通过几年的努力发展，使武汉地税稽查局进入全国一流稽查行列。　　发展进步靠什么。靠传承、弘扬稽查发展过程中形成的光荣传统和工作经验。有基础才能创新。在以往的发展过程中，市局稽查局形成了“解剖麻雀、攻坚克难，典型引路”、“服务大局、服务征管”、“以时限规范流程，以标准提高质量”、“执法型、质量型、重点型”等一系列工作理念，并采取了查前约谈、调账检查、实地复查等多项有效的工作措施。这些措施还要坚持下来，并且还要有新的发展。　　今后发展干什么。市局稽查局的工作职能主要体现在3个方面：一是查补收入职能。虽然不强调稽查工作以收入为主要职能，但是在稽查过程中，稽查局要承担攻坚克难的任务，要充分发挥资源集中后的优势，用最短的时间、最少的成本，获得*5的稽查成果，而最直接的成果就是查补收入。二是以查促管职能。建立稽查与征管的协作机制，推行“三个单”，即联系单、资料移交单、工作督办单。要继续做好“一案三查三报告”，即检查纳税人依法纳税情况、征管部门的管理情况、执法人员的廉政情况，并将三方面的情况向征管部门、监察部门和纳税人通报。三是增强社会威慑力的职能。　　立足当前想什么。罗涛说：在思想上同不同步的问题，就是稽查工作要与国家税务总局、湖北省地税局的工作要求合拍。要集中优势兵力，选案要选准，查一个行业就要规范一个行业、巩固一项制度。要通过查出一项偷税的手段，完善一项征管措施。　　“两个态度”：以积极的态度融入征管专业化改革中，以前瞻性的思路夯实可持续发展的基础。“两个态度”是全体稽查干部都应当坚持的，稽查体制改革是一个短期工作目标，改革的最终目的是为了促进稽查工作可持续发展。当机构、人员、制度到位后，怎样才能使这些要素活起来，并持久地发挥作用？关键在于建立起稽查长效机制。徐海林如是说。　　“三个重点”：着力在稽查制度体系建设上实现新突破，着力在专业化人才培养上取得新突破，着力在稽查执法责任制推行上有新突破。实行稽查体制改革以后，市局稽查局出现了人员集中办公、业务统一管理、稽查流程规范、效率大幅提高的新局面。特别明显的是中间环节减少了，管理更加便捷，效率明显提高。以机构设置为例，改革前，中心城区有9个副处级的区稽查局，市局有5个处室；改革后，共设8个处室，精简了6个。一线稽查力量得到充实，干活的人多了，指挥的人少了。在总人数保持基本不变的情况下，专职稽查小组由原来的38个增加到55个。内部政令更加畅通。全市地税稽查一盘棋的思想进一步确立，稽查干部统一调配，工作计划统一部署，专项检查统一行动，工作环节衔接顺畅，稽查考核更加科学，工作效率将会整体提高。　　通过制定完备的内部工作规程和规章制度，做到办案程序、执法文书、定案标准的统一，处罚尺度在全市范围内相对公平，可以减少因管理的松紧尺度和税务行政处罚的自由裁量权使用不统一造成的问题，同行业相同企业执法不公的现象将得到有效避免。　　对于按行业划分检查处室，武汉市地税局稽查局局长徐海林有自己的见解。对行业的专项检查更深、更细，能够系统掌握和分析行业涉税违法行为规律，有利于加强行业税收管理。稽查选案、检查、处罚、执行职能全面集中，有效减少对稽查执法的干扰，检查难、处罚难、执行更难的问题将得到较大改观。对重大案件和突发案件的查处力度更大、反应速度更快，稽查对涉税违法犯罪行为的威慑力更强，以查促收、以查促管的作用发挥得更好。新的一轮稽查体制改革，必将有力促进武汉地税稽查工作实现科学发展、跨越发展。