对税收执法监督的思考

对税收执法监督的思考来源：江苏国税网作者：张莉丽日期：2008-02-25字号[ 大 中 小 ]　当前，各级税务部门按照国家税务总局的要求，不断加强税收执法监督，税务部门正朝着法制税收、科技税收、人文税收的目标迈进。笔者认为搞好税收执法监督是规范税收执法行为，维护纳税人合法权益，应充分认识执法监督的作用，不断创新税收执法监督的方法，促进税收收入稳定快速增长。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一、深刻认识税收执法监督的作用　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　从目前的税收执法实践来看，执法队伍的素质与依法治税的要求存在较大的差距。执法监督制约的科学机制尚未形成。执法监督不力、手段有限、效果欠佳和多头监督、重复监督的现象同时存在。因此，加强对税收执法权的监督，是税收执法实践的客观要求。税收执法监督的作用集中表现在：　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（一）税收执法监督是规范税收执法行为，维护纳税人合法权益的有力保障。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　从税收执法工作的现状来看，在保护纳税人合法权益方面，我国已经有了比较完善的法律制度。侵害纳税人合法权益总是与不规范的税收执法行为相关联，解决这个问题，加强执法监督是有效手段之一。税收执法监督，通过规范税收执法行为，从而维护纳税人合法权益，具有立竿见影的作用。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（二）税收执法监督是高效执法的助推器。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　在日常生活中我们可以切身感受到，管理有序是提高效率的主要手段。税收执法也一样，执法行为规范，也有利于提高执法效率。反之，如果我们执法不规范，就会产生一系列的执法隐患和不良后果。这肯定会严重影响执法效率。所以，税收执法监督可以监督、规范执法行为，及时发现根除执法隐患，防微杜渐，促进执法水平的提高，从而助推执法效率的提高。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（三）税收执法监督是保护税收执法人员的具体措施。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　税务干部在执法工作中面临较大风险。由于目前法制不够完善，税收执法水平和能力存在许多不尽如人意之处，社会上的腐败氛围和执法人员面临亲情友情的干扰，以及权力对执法的掣肘等原因，再加上与执法对象间的直接利害冲突明显，这些因素造成了税收执法工作是一个比较容易犯错误的工作。税收执法监督是税收执法行为的紧箍咒，是执法警钟。古人云“严是爱，纵是害”，税收执法监督是对税收执法行为的严管措施，但它有利于税收执法人员不犯错误，少犯错误，是保护税收执法干部的具体措施。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二、做好税收执法监督必须做到四个到位　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（一）思想认识到位是做好税收执法监督的前提。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　认识上的统一，思想上的高度重视是做好各项工作的重要前提。要做好执法监督必须从思想上充分认识搞好执法监督的重要性、必须性，增强使命感、紧迫感。*9， 必须充分认识搞好执法监督是加强党风廉政建设的重要措施。“权力失去监督必然导致腐败”。税务这一特殊的职业决定每一名税务人员手中都有一定的权力，监督不力很容易滋生权钱交易等腐败行为，大量的事实充分证明，一些腐败现象之所以屡禁不止，关键在于监督不力。第二， 必须充分认识做好税收执法监督，是保障国家税收法律、法规、规章制度的正确贯彻执行重要途径。税务机关是国家重要的执法部门，税务执法行为的正确与否直接关系到税收法律的严肃性和纳税人的合法权益能否得到保障的大问题。建立健全严格的制约机制，实施分权制衡，加大对税务行政执法权和行政管理权进行全过程的、专门的监督检查，监控税务执法行为的各个过程、各项内容是否合法性，能有效的保证国家的税收法律、法规、规章制度的正确执行，维护国家权益和纳税人的合法权利。第三， 必须充分认识做好执法监督，是保证税务部门健康有序的发展和自我完善的重要方法。任何事物都有一个产生和在实践中不断发展和完善的过程，税务工作也是如此，只有强化税收执法监督，及时的纠正工作中出现的偏差，认真分析研究找出行政执法行为中的普遍存在的问题，及时建立健全各项规章制度，能保证税务部门健康有序的发展和自我完善。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（二）监督机制到位是做好税收执法监督的基础。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　建立有效的监督制约机制，是做好税收执法监督的基础。*9要积极推进税收征管改革，建立以“申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依据、集中征收重点稽查”的新征管模式的征管新机制。通过新的征管机制的建立，实施分权制衡。从体制上强化税收执法权的监督制约。第二要加快税收管理电子化建设步伐，建立电子监控管理体系。用高科技手段管理税收，减少人为因素，改变单一申报纳税方式为多元化申报纳税方式，改变封闭式的管理为开放性的管理，实现数据一律实行计算机的网络化管理。以逐步实现数据信息的集中处理，实时分析和监控，加大对税收管理全过程的监控。第三要规范稽查办案程序，强化对税收稽查权的制约。充实专业稽查力量，实行由稽查局独立担负稽查职责的稽查模式。在稽查内部也必须实施选案、检查、审理、执行四分离，实现各环节之间各司其职、相互监督、相互制约、综合评估，建立起税收稽查权的制约机制。第四要建立管理者评审制度，强化执法监察。要加大征管质量考核力度，建立管理者评审制度，定期的组织人员对税收执法人员的执法质量进行认真细致全面地评审，对税收执法开展专项或全面执法监察，对税收执法权进行全面的监督，对出现的过错严格地实行过错责任追究。以建立全方位、多视角的监督制约机制。第五是积极推行政务公开制度。实现税收政策、办税程序、工作纪律、服务承诺等“文明办税十公开”，加大对税收执法权全过程的社会监督。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（三）监督内容到位是做好税收执法监督的核心。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　在对税收执法权监督上主要内容有：*9是对税款征收权的监督。主要是监督对实行“双定”户，税收定期定额是否恰当、合理；监督对未按规定期限纳税是否加收滞纳金，实施处罚的手续是否完备；监督取得纳税登记的纳税户是否按规定纳入正常的管理；监督对欠税户的管理是符合规定。第二是对减免税的监督。主要监督减免程序是否符合规定要求；监督被减免税款是否符合税法确定的税收减免条件；监督税务人员是否借减免税之际违法乱纪，侵占企业利益；监督税务人员对所减免的税款是否按规定纳入监督管理。第三是对税务检查权的监督。主要监督检查程序是否合法；监督检查结果所依据的税收法律、法规、政策是否准确；监督税务人员有没有借税务检查之际违法乱纪；监督检查人对所检查户所偷逃税是否依法进行查处，有无擅自减免、擅自放行等违法行为。第四是对税务处罚权的监督。主要是监督处罚程序是否合法；监督处罚依据法律法规是否准确。第五是在其他税务管理权的监督方面。包括税务登记办理权、漏征漏管清理权、税收保全措施权、税收强制执行措施权、税务行政复议裁决权等方面，主要是监督是否按规定程序办理，是否符合法律法规等规定要求。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（四）监督管理到位是做好税收执法监督的关键。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　加大管理力度是做好税收执法监督关键，而加强对监督的管理是关键的关键。因此，必须加大对监督工作的管理力度，使监督真正落到实处。*9，必须建立一套适合税收执法质量标准体系。就是要大胆的借鉴先进管理经验，把确立“职责明确”、“过程控制”、“预防为主”、“不断改进”的税收管理新模式和先进理念，引进到税收管理中去，使监督工作规范化、科学化、经常化、制度化。第二，必须加大审计监督和重点监督检查的力度。在审计监督方面：要做到有组织、有计划、有安排、有落实、有重点，而且不能留死角。在重点执法监察方面：要做到加强领导、配备精兵强将，定期不定期的对税款征收、减免税、税务稽查等容易出现以税谋私，权钱交易的环节，实施重点监督检查，以及时的纠正各种违法违纪行为，以强化监督检查的力度，形成较强的震慑力。第三，必须建立严格的过错追究制。就是要建立以过错责任追究制为突破口，对税务人员因工作责任心不强造成的过错，给予必要的经济处罚。对税务人员因故意或者重大过失产生的违法或者不当的税收行为，应当追究行政责任，触犯刑律的要依法移交司法机关处理；对严重失职渎职者的行政管理人员还要实行引咎辞职制度，以解决当前税收征管和行政管理中出现的“疏于管理、淡化责任”的问题。确保管理监督管理到位，使税收执法上一个新台阶。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　三、不断创新税收执法监督有效机制　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　在立足行业特点和实际情况，抓住税收执法监督的切入点和关键处，努力在机制上寻找突破口，加大从源头上预防和治理腐败的力度。对于税务系统来说，就必须进一步深化改革，从机制上规范和制约税收执法权，扼制执法上的随意性，将“暗箱操作”转为“阳光工程”，铲除滋生腐败的土壤和条件。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（一）深化税收征管改革，建立对执法权的制约机制。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　坚持以税收信息化建设为依托，进行征管、机构、人事制度相结合的综合改革，从机制上分解、上收、制约税收执法权。实现税收征管的“信息化和专业化”，完善征管与稽查外分的运行机制，积极探索征收、管理和稽查三分离的运行机制。一是改革和完善税收征管模式，形成对税收执法权的权力分解和制衡机制？通过新一轮的征管改革，对税收执法权进行科学的业务重组，按照互不交叉的原则，分离征收，管理和检查三项专业职能，做到专业分工，职责到人，建立起一个科学、严密、高效的岗责监督制约和协同体系，既发挥各岗位间的协同和整合作用，以形成整体合力，又在各岗位间形成有效的权力分解和制衡机制。在税收征管上，修订完善征管业务操作规程，制定各环节岗位职责，按照管税环节不征税，征税环节不查税的工作格局，建立起互相连接，环环紧扣的工作机制；在税务稽查上，实行选案、检查、审理、执行“四权”分离，形成选案不查案，查案不审案，审案不定案，定案不执行的工作链条，各环节之间各司其职，相互监督，相互制约。二是依托税收征管信息化，形成对税收执法权人机结合的监控机制。用现代信息技术手段实现对“两权”的监督制约。通过建立一个平台（统一规范的应用系统平台）、两级处理（总局和省局高度集中处理信息）、三个覆盖（所有税种、所有工作环节、国地税并与有关部门联网）、四个系统（征管业务、行政管理，外部信息。决策支持）“一体化”的税收征管信息系统，实现“对操作行为的技术锁定，对整个征纳活动的适时监控”科技加管理，“人管机器”，“机器管人”，最终实现人机的a1结合，杜绝和防止执法上的随意性和税收违法违纪现象的发生。三是规范纳税服务，形成较为完备的外部监督机制。坚持文明办税“十公开”，进一步建立健全包括政务公开、限时服务、首问责任、挂牌上岗以及文明礼貌在内的服务规范和服务质量考核评价体系，通过建立功能齐全的办税服务厅、开通税务网站、税务电话呼叫中心实现纳税服务的社会化和亲和化；通过推行以电子申报为代表的多元化的纳税申报缴库方式，以方便纳税人；通过实行稽查案件复查。重大税收案件集体讨论定案，为纳税人营造一个公平的纳税环境。通过建立纳税评估制度，对纳税人的诚信纳税进行提醒和预警等等。总之通过不断拓展税收服务领域，实行规范化、标准化的服务，不断增强税收工作的透明度和公正性，自觉接受纳税人的评判和监督，以形成多视觉、宽渠道的外部监督制约机制。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（二）推行执法责任制，强化税收执法自我监督。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　通过推行执法责任制，明确各个执法岗位执法职责、执法程序以及考核评议标准，对执法中的过错行为给予及时、公正、严肃追究。这种以“责任明确、评价客观、过错追究严肃”为特点的执法责任制使执法行为自我监督有了一个科学规范操作性很强的平台，通过严格过错追究，有力地提升了执法的严肃性和执法监督的权威性，成为强化税收执法自我监督的有力武器。表现在：（1）有效杜绝了一些部门领导在处理税收事务中重“人治”，轻“法治”，及“有税不收、有案不查、有章不循”的现象；（2）基本根除了由于执法责任不明确而造成的“越权执法、重叠执法和执法空白”及“部门间执法推诿、扯皮”等现象。（3）强化了“有法必依、执法必严”的法治意识，提高了执法者的执法素养和能力。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（三）突出重点，创新税务稽查执法监督方式。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　随着征管改革的推进，税务稽查的“重中之重”的地位和作用得到了不断发挥，由于税务稽查权力的集中，系统内外十分关注，由于稽查选案、检查、审理、执行权的一元化、缺少监督，使执法随意性现象不断出现。稽查监督应为执法监督的重点，首先是构建成了稽查内部“选案、检查、审理、执行”的四分离工作机制，加强四个环节间的互相监督。执法监督对稽查四个环节的监督是：（1）、稽查对象确定的监督管理。确定稽查对象是否由专人负责；除公民举报、有关部门转办、上级转办、情报交换的稽查对象外，是否确定全年基本稽查对象的产生方法，单管户、双管户以及单、双管户的行业类别是否确定稽查比例；是否将全年稽查工作计划和基本稽查对象产生的方法以及每月所确定的稽查对象和稽查工作计划按时上报县局税政法制部门备案。（2）、税务检查的监督管理。检查的方式方法是否得当，是否越权检查；检查中是否告知了纳税人的权力和义务，是否张贴《税务稽查廉政纪律公示》；是否存在违纪违规现象；是否存在有案不查、有税不查、查而不细、查而不处、处而不罚、罚而不刑、查后不报现象；稽查报告的内容是否全面完整等。（3）、审理的监督管理。审理报告的内容是否全面、恰当，是否流于形式、搞走过场；审查案件事实是否清楚、证据是否确凿、计算是否准确；案件的调查、查处是否符合法定程序；适用的法律、法规、规章是否得当；检查文书是否规范、齐全、完整；应由县局重大案件审理委员会审理的案件是否及时提交。（4）、执行的监督管理。稽查案件是否执行到位；未执行到位的，是否按规定采取了措施；是否存在失职、渎职情况；执行人员是否全面履行了自己的岗位职责；对执行终结的对象，是否将执行终结的基本情况列表按时上报县局税政法制部门。只有这样，才能使税收执法监督开始渗透到每一个重点执法环节和内容。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　四、进一步优化税收执法监督的思考　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（一）采取有力措施，重点加强对领导干部特别是主要领导干部的执法监督。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　十六大报告指出：要“加强对权力的制约和监督”，“重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督”。各级领导，特别是主要领导，责任大，权力大，贡献大，但这个权用得不好，对社会危害也大。税收执法过程中也是如此。税收工作取得如此大的成就，各级领导居功至伟。但从案发的许多执法腐败案件中，腐败的“领导”，其作用也非常关键，也属危害至大。当前存在着“下级监督上级难，群众监督领导更难”、“看得着的监督不了，监督得了的又看不着”的现象。所以要采取新的措施。要制定制度，对领导特别是主要领导的个人权力要严格界定，要加强对领导班子民主集中制贯彻落实情况的监督，对重大疑难执法行为的处理要实行合议制和委员会制，合议人员或委员会成员要增加专业人员的比重。要使民主监督制度化规范化。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（二）税收执法监督，要提高科技含量，以提升监督效率。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　提高科技含量，主要是指要提高信息化水平。就税收执法监督的事前监督而言，一方面要针对与税收执法相关的抽象行政行为进行监督，以强化源头控制，确保执法依据合法；另一方面要对设立的执法程序和文书进行科学规范，以有利于建立一个科学的运行机制。这种机制既有利于提高工作效率，又有利于内部监督、制约。前一方面，要运用现行的公文处理系统，使文书流转能自动导入监督环节，以确保文件发出前，由监督部门审核把关。后一方面，必须借助计算机网络。只有借助计算机网络，才能实现效率和监督的结合。税收执法的事中监督，主要是对权力比较集中的执法环节进行适当的权力分解，监督部门参与其中，以实施监督。这是一种特殊的程序设计，也需要借助计算机网络实现效率与监督的统一。就税收事后的监督而言，要突出日常化，发现问题要及时，要避免挂一漏万。一税收执法环节日益信息化的今天，税收执法监督必须信息化。这一方面需要提高执法监督部门和执法人员的信息化水平和能力，另一方面需要提高执法监督手段的信息化水平，如开发监控软件，加强日常监控。这项工作需要引起高度重视。提高科技含量，还包括运用科学的理念和方法，税务机关导入ISO质量管理体系，就是一种导入科学理念和方法的有益实践。ISO质量管理中，内审的方法就可以导入税收执法检查中，以提高执法检查的效率和质量。ISO质量管理非常强调过程控制，强调上下流程环节间的监控。在不合格品的发现、纠正及预防方面有一整套的完整理念和方法，这些均可为我们优化执法监督所用。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（三）积极扩大执法监督范围，全面加强对重点执法行为的日常监督。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　目前税收执法日常监督，重点是对税收稽查执法行为的监督。税收稽查执法，是社会关注的焦点之一，加强监督很有必要。但我们也应关注其他重点执法行为。如税收执法中的一些薄弱环节如征收、管理部门的行政处罚的规范化问题等。税收执法监督要进一步加强调查研究，要根据不同历史时期的工作特点，有针对性地确定执法监督重点并实行全面有力的监督。这样既能确保执法监督在推进税收法治过程中的职能作用发挥，又有利于减少基层由于执法监督对象单一而引起的不平情绪，促进税收执法监督的顺利开展。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（四）积极借助外力，构建执法监督的完整框架。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　税收执法监督，内部监督非常重要，但光靠内部监督是不完整的，必须重视外部监督。税收执法监督，必须敞开胸怀，把税收执法监督权交给社会和群众。首先要主动接受专业部门的监督。对税务部门而言，来自专业部门的监督，主要有人大、法制、审计、财政、纪检监察、检察等部门。对此，我们一是要加强沟通。可以考虑与这些部门建立了定期联度会议制度，按时召开通报会，交流情况，互通信息，增进了解，促进工作。第二是要变被动接受为上门求助。可考虑主动邀请有关部门，组成巡视检查组，对各地国、地税系统基层单位税收执法情况和税风税纪建设情况进行巡视检查，通过巡视检查，帮助我们查找不足，改进工作，把问题解决在萌芽状态之中。第三是要协同工作。各级税务机关可与检察部门联手，共同研究制定并落实预防职务犯罪的措施，举办预防职务犯罪法制专题讲座，建立预警机制。要加强对新闻单位联合，开展明察暗访活动，对正反两个方面的典型，进行必要宣传和曝光。其次广泛接受群众监督。为方便群众监督，各级税务机关 都应在新闻媒体上公布了举报投诉电话，在公共场所设置了举报箱。还要建立局长接待日，随时听取来自群众的意见，认真解决群众反映的实际问题。应考虑开展税收执法评议活动，主动征求社会各界对国税部门执法情况的意见，对来自社会各界的意见，应虚心接受，逐一进行整改。再次要全面接受纳税人的监督，要把接受纳税人监督工作程序化，即把接受纳税人监督设计为执法的必定程序之中，同时继续深化政务公开，切实优化涉税服务，全面落实纳税人权益。在此基础上广开纳税人监督渠道，真心实意接受纳税人监督。借助外力，构建执法监督的完整框架，促使税收的执法监督水平更上一层楼。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　作者：张莉丽 作者单位：江苏阜宁县地税局